试论大都市区治理制约因素及完善机制

　　在区域经济一体化进程中，大都市区逐渐成为了经济活动的载体，大都市区治理也开始从单一向多元化发展，而在实际发展中也面临着一些制约因素，大都市区的协调发展需要打破政府、市场、社会等多个利益主体，从而走出治理困境，为此文章中提出以行政管理体制改革为突破点，建立大都市区协调机构，加快发展跨区域的社会组织，推动公共服务市场化改革，发挥大都市区传统文化的整合作用，推动大都市区实现健康可持续的发展。

　　[关键词]大都市区,城市治理,完善机制

　　随着区域经济一体化和城市化的加速推进，碎片化的区域政府开展集体行动显得越来越有必要，通过跨边界治理减少区域发展的外部性也越来越成为共识。在此背景下，大都市区越来越成为区域经济活动的主要载体和城市化的主流空间形态。

　　大都市区是大都市发展过程中随着集聚辐射效应扩散而形成的更高阶段的空间形态，是城市群(都市带)的基本构成单元。大都市区与大都市、城市群在人口规模、行政关系、空间、功能联系等方面存在差别，它在治理过程中需要构建起适应其特点的有效的协调合作机制。大都市区的良性治理是大都市突破行政边界实现可持续发展的需要，也为城市群的协同治理奠定基础。研究大都市区治理面临的制约因素及优化路径，既是对现有大都市治理理论的有益补充，也对实现更大区域协调发展具有重要意义。

　　一、大都市区概念辨析

　　1910年，美国在人口统计中最早定义和使用了“大都市区”(MetropolitanDistrict)的概念，其是由中心城市(具有10万以上人口规模，或人口密度达到150人/平方英里)及其周边邻接地区(不少于10英里)共同组成的地区。[1](P404)

　　在随后的一个世纪里，这个概念先后经历了“标准大都市区”(StandardMetropolitanArea，1949)、“标准大都市统计区”(StandardMetropolitanStatisticalArea，1959)、“大都市区统计区域”(MetropolitanStatisticalArea，1983)、“大都市区”(MetropolitanArea，1990)、“核心基础统计区”(CoreBasedStatisticalArea，2000)、大都市统计区(MetropolitanStatisticalArea，2003)等多次调整。[2]

　　(P304-306)英国、加拿大、德国、日本等国家也都出现类似概念，如加拿大的“国情调查大都市区”(CensusMetropolitanArea)，英国的“标准大都市劳动区”(StandardMetropolitanLabourArea)，德国的“城市区域”(Stadtregion)，澳大利亚的“国情调查扩展城市区”(CUEUD)，等等。[3](P50-57)尽管美国关于大都市区概念经历多次调整，各国对大都市区的界定标准也各有不同，但关于大都市区的核心内涵是相对一致的，基本上都认为大都市区是由中心城市以及与其有着密切经济社会联系的邻接地区组合而成的地理区域，它不是行政单元，而是一个功能区域，反映的是经济中心、经济腹地以及两者之间的密切关系。

　　大都市区不等同于大都市。大都市是“具备一定人口规模(不少于200万人)，由具有行政统属关系的一系列地方政府组成的在一定范围内相对统一地履行公共管理和服务职能，并在特定区域发挥重要的政治、经济、文化等功能的大城市”[4](P90-95)，它是由实体地域、行政地域和功能地域三个维度构成的统一体，是存在明确行政边界和统属关系的城市。

　　大都市区超出了大都市的行政边界，是个相对动态的概念。大都市区也有别于城市群、都市带。城市群、都市带是国内学者对Megalopolis的译名，1957年由法国地理学家戈特曼首次提出，尽管叫法不同，但基本上都认为Megalopolis是以大都市区为基本构成单元，以若干大城市为核心并与周边地区保持较强交互作用和密切联系的巨型城市化区域。[3](P50-57)尽管大都市区包含于城市群、都市带，但大都市区强调的是大都市与其周边邻接地区形成紧密联系的有机整体，而城市群、都市带强调的是由多个大都市及大都市区共同组成的更松散的城市空间，是城市化发展到更高阶段的一种空间形态。

　　由此可见，大都市区是区别于大都市和城市群(都市带)的一种空间形态，三者在人口规模、行政关系、功能、空间联系等方面存在明显差别。尽管优化治理是三者共同关注的核心问题，但治理模式应有所不同。在现行体制下，大都市区治理不能遵循大都市政府作为单一治理主体的传统做法，也不能参考城市群(都市带)目前这种较为松散的治理模式，而要突破行政边界与功能边界不一致的制约，既要处理好不同隶属关系的地方政府之间的关系，也要协调政府与市场、社会等多元治理主体的关系，进而为城市群(都市带)的协同治理提供基础。

　　二、大都市区治理的内涵及演变

　　(一)治理主体：从一元化向多元化转变

　　在早期的地区治理过程中，“全能型政府”的存在导致政府手中集中了大量的权力和资源，形成了一元化的治理模式。随着经济社会发展加快，政府规模的扩张并未提升政府能力，与此同时，在城市组团发展过程中，大都市区内的各种经济社会活动具有扩散性、跨区域性，这与具有边界性的政府治理活动产生了明显冲突，急需要一种新的治理理念来适应这种新的发展需求。随着发达国家公共管理改革运动的实践，以多中心治理为核心理念的新公共管理主义逐渐兴起。

　　多中心治理既不同于集权治理又不同于分权治理，它有利于为多个主体提供机会从而组建起多元治理结构。大都市区一般由多个层级的行政区域组成，仅靠政府力量直接管理大都市区发展事务是乏力的。从本质上而言，大都市区所在的区域是经济区域而非一般意义上的行政区域，这种经济区域在行政权能配置上是稀缺的，其治理效率和水平的提高需要不同主体共同发挥作用，通过政府与企业、社会组织、公众等其他力量共同组成治理的主体并寻求多元合作来完成，从而形成多元化的大都市区治理体系。

　　(二)区域认同：从分立向融合转变

　　思想观念的统一有利于实现集体行动的合作共赢，而这种合作共赢的心理基础就是形成一致认同感，具体说跨区域治理理念的实质就是建立对市场原则和公共利益的一致认同。由于经济活动所需的资源禀赋在空间上并非呈匀质状态分布，区域间在经济规模、发展水平和发展能力方面存在异质性，导致大都市区内的发展不平衡。大都市区治理的各个主体之间达成共识进而采取有效的协调手段就成为解决这一问题的关键所在。比如，大都市区的建设和发展会涉及行政区划特别是县、乡、镇等小行政单元上的调整，必然会带来在产业结构、同城待遇、公共服务等诸多方面的波动，这就要求必须摒弃行政区划分割产生的地方保护主义并达成共识。

　　“合则两利，分则两败”。融合发展的理念已成为大都市区协调合作的基础，推动各个区域内的治理主体从个体分立的本位意识向集体融合的良好预期转变，从而增强各个主体参与大都市区共建的积极性，使跨区域发展中产生的整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系得到妥善解决。因此，大都市区的治理首先应通过各种方式加深人们对大都市区融合发展理念的理解和共识，让各种利益相关的主体都能得到大都市区一体化发展带来的利益平衡，进而实现多向互动、共生共赢。

　　(三)权力关系：从单向度到多维度转变

　　协调区域多元主体的利益关系是大都市区治理的关键所在，其实质是各个主体的权力如何分配，而权力分配关系的不平衡主要是因为行政区划分割造成的。行政区划是跨区域治理的地域性束缚，它带来明显的行政分割效应。在我国现有的行政区划管理体制下，一定区域自上而下被划分为省级、地级、县级、乡镇级这样多个层次的行政区域，不同层次的行政区域其权力和职能都有所不同，区域治理遵循较为严格的等级管理和行政区划管理。

　　随着区域经济发展不断趋于一体化，行政单元呈现出多样化和区域化特点，导致权力运行从单向度的集权模式转变为多维度的离散模式。原来主要由政府组织掌握的权力资源，逐渐向政府、市场、社会和公众等多个主体流动，多个权力主体之间形成了博弈、协商、契约及合作的伙伴关系，进而推动形成了网络化权力结构。

　　大都市区作为功能区域而非行政区域，就需要打破现有行政区划和管理体制造成的分割状态，实现不同层级的政府组织之间、职能部门之间、政府与社会组织之间、政府与企业之间通过全面的权力交叠或嵌套，最终实现在多元协商合作机制作用下的大都市区共建共治。因此，大都市区治理中的各权力主体必须转变认知理念，在各种权力博弈和利益争夺过程中跳出各自的狭隘立场，从大都市区利益最大化的本质要求出发，形成一种合理分权、利益共享、协调融合、顺应市场、效能并存的跨区域治理架构。

　　三、大都市区治理面临的制约因素分析

　　(一)政府之间的零和博弈产生合作困境

　　各层级政府作为大都市区治理中的核心主体，协调好府际关系是治理的关键所在。府际关系主要涉及财政资源分配、产业互补发展、基础设施建设、区域发展战略等方面内容，其协调实质就是明确各层级政府的权责利。我国自改革开放以来，各级政府机构的分权一般都可以归结为两个层面，即财权(财政权力)和事权(行政管理权力)的分配。

　　这两种权力都涉及到资源分配，比如财政税收的分配、行政审批权限的划分，等等，也都具有较明显的区域导向性。比如，在现行的税收返还制度下，税收收入高的行政区域获得税收返还自然就高，这些财力相对充裕的发达地区一定程度上不愿意被财力不足的欠发达地区“拖累”。在财权事权划分不明确的环境下，即便是发达地区想通过产业梯度转移带动欠发达地区发展，但因欠发达地区财力不足发展滞后，也会导致其没有能力承接来自发达地区的产业，而使整个大都市区内很难形成有效的产业链条。

　　大都市区政府之间的另一个合作困境，就是行政壁垒。行政壁垒是指政府相关部门利用行政权力干预或限制潜在利益主体进入特定领域所形成的一种障碍。[5](P64-67)某一行政区域内的政府部门为了实现本地区利益的最大化而实行地区封锁，形成地方保护甚至会导致政府间的恶性竞争，企业发展包含了较为明显的地方政府经济行为，使区域间的资源无法实现最优配置。

　　比如，大都市区内各个行政区域普遍存在主导产业趋同现象，各个行政区域各自为政，片面追求“大而全”的产业体系，或者都形成了自己的“优势产业”，你有你的市场，我有我的市场，市场分割问题比较突出，导致产业同质化、重复建设以及资源浪费。

　　如果没有与之相配套的完善的行政体制，经济活动就仍会受到行政权力的制约和影响，市场在资源配置中的主导地位就很难确立，企业竞争就会变成各政府之间的竞争甚至出现政府企业化或者企业政府化现象。[6](P61-66)我国的现代企业制度还不健全，企业特别是国有企业的空间扩张在很大程度上会被地方政府干预。随着区域经济一体化的加速推进，这种行政壁垒或恶性竞争导致的决策行为和经济活动会带来越来越严重的低效率，进而演变为制约大都市区一体化发展的巨大障碍。

　　(二)政府与市场的双失灵产生治理低效率

　　在市场经济活动中，政府能够作为市场的有益补充从而提高资源配置效率需要满足三个条件：科学、合理、规范、民主的决策;对决策具有完全的执行能力;政府的价值目标是公共利益最大化而不是私人利益最大化。[7](P123-125)然而，在现实中这三个条件很难完全同时满足，导致出现政府越位或缺位等政府失灵现象。政府越位就是在资源配置过程中，本应由市场机制来决定的领域反而被政府行为取代。

　　比如，前文提到的行政壁垒，就是政府部门利用行政权力人为干预市场的一种政府越位现象。政府缺位就是政府对属于其责任范围内的管理领域没有承担应有的管理责任。最典型的政府缺位就是制度缺位。大都市区建设在我国还处于起步阶段，迄今为止鲜有大都市区(圈)像大伦敦都市区、纽约大都市区等地区一样，在区域规划、资源分配、产业发展等各个方面有详细而明确的制度安排。政府缺位还表现在跨区域的公共服务供给和基础设施建设方面。

　　比如，最低工资标准高的行政区域更能够吸引人才，反之则吸引力较低，标准的不统一限制了人才的流动;还有一些毗邻行政区域本应该修建连通两地的道路，但由于双方积极性不一致，可能会出现一方的路已修到行政区边界而另一方迟迟未开工建设。政府失灵的成因在于激励与约束机制的缺失，这种缺失导致地方政府作为一个利益集团在追求自身利益最大化与公共利益最大化之间产生冲突，亦即“经济人”与“行政人”两种角色的冲突。

　　就市场失灵来看，外部性、垄断行为、公共产品、信息不对称、经济周期等，都会导致资源配置扭曲从而产生区域协调治理的低效率。首先，跨区域的重大基础设施建设或者生态资源环境的开发利用等都会产生外部性问题。在区域一体化背景下，大都市区被视为一个有机整体，不管这种外部性产生正效应还是负效应，也不管是获得私人收益还是社会效益，成本与收益的不对等都会造成区域经济低效率。

　　一个典型的例子就是河流流域治理问题。处在同一流域的上游地区如果在河流附近布局了高污染产业，肯定会对下游地区的生态产生影响。为了一体化发展，上游地区在产业布局上就需要谨慎选择，因为失去产业发展机会带来的损失，需要大都市区内上下游地区共同承担，所以说大都市区内生态共治是必然选择。

　　其次，从空间上看，大都市区内各地区的要素资源禀赋存在差别，在市场机制的作用下，要素会本能地流向能带来更高效率的区域，导致出现“马太效应”，这与区域协调发展的目标是相悖的，也是一种“市场失灵”。另外，区域内的垄断行为，不论是经济垄断产生的市场分割还是行政垄断导致的封锁现象，都会对区域统一、有效的市场格局的形成产生阻碍，进而加剧各方利益冲突。

　　(三)社会组织发展缓慢，参与机制不健全

　　由于价值观念、经济支配能力等方面的差异，一定区域内的每个人的需求偏好各不相同，进而分化为有着多元化利益诉求的主体，如果仅靠政府来平衡协调这些多元化的利益诉求显然是远远不够的。随着新公共管理主义的蓬勃发展，政府、市场与社会公众之间的关系发生了显著变化，政府的公共服务职能趋向市场化，公共政策愈发民主化，公共权力逐渐去中心化。在这种趋势下，公众开始更多地参与到治理当中，以人与人之间互信合作为基础的社会组织(也称第三部门)开始独立于政府与市场之外逐渐崛起，成为大都市区治理主体中强有力的一极，成为解决政府和市场双失灵的有效途径。

　　比如，在大都市区的合作机制还不健全的情况下，很多时候需要跨区域的商会或者行业协会的沟通和互动，通过信息的交流推动资源要素的合理流动，进而推动整个区域内的产业结构从相互竞争向互补共赢转变。再如，大都市区内地缘相近，同根同源的文化根基推动形成了诸如宗亲会、艺术团、研究会、老乡会等跨行政区域的民间团体，这些组织的频繁互动在大都市区一体化过程中能够起到很好的宣传和润滑剂作用。另外，一些民间组织还能够在推动形成大都市区一体化的制度安排方面起到作用，如美国纽约大都市区发展战略规划最开始就是由私人组成的“纽约区域规划委员会”提出并逐渐被政府吸收采纳的。[8](P75-81)

　　四、完善大都市区治理机制的路径思考

　　(一)建立大都市区协调机构

　　城市学家L.芒福德指出：“如果经济发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权力的区域性权威机构。”[9](P45-52)构建大都市区治理的有效机制，就是要通过权力再分配，引导跨区域的各个利益主体从竞争走向合作，实现“零和博弈”向“正和博弈”的转变，从而增强跨区域发展主体的整体行动力和综合竞争力。[10](P21-25)如果在权力、职责、资金等要素上加以保障，适当集权对快速形成大都市区协调治理的新秩序将非常有效。

　　从宏观层面加强整个大都市区的统筹协调能够从根本上最大限度地减少区域保护壁垒。因此，有必要从大都市区全局利益出发，建立如“大都市区管理委员会”“大都市区协调发展委员会”“大都市区发展一体化办公室”等类似的协调机构。这种组织机构的目标导向就是平衡大都市区各个行政区域的利益关系，实现大都市区整体利益的最大化;其主要职能就是制定如合作愿景、规划章程、发展战略等宏观层面的行动纲领，协调区域内各个主体在跨区域合作过程中产生的利益矛盾，对地区间合作、基础设施对接、土地利用、产业布局、公共服务等涉及区域整体利益的相关资源进行优化配置及指导。

　　这个组织机构可以分设几个专业领域的委员会，以使其运转更加高效有序，比如基础设施一体化委员会、产业发展一体化委员会，等等。为保证协调机构具有较强的权威性，必须要有大都市区各成员共同的上级(一般为省级)政府层面的正式肯定和执行权力，并从正式的法律法规制度上加以明确。同时，这种组织机构要具有一定权力和其他资源，以解决以往国内一些为了区域发展而组建的“市长协调会”“部门联席会议”等组织的功能疲软。

　　可以借鉴国内外经验和做法，由大都市区内各级政府共同成立发展基金，根据合作领域和财政能力计算各自应承担的基金缴纳比例，并在明确职能的基础上赋予协调组织分配发展基金的最终决定权。发展基金以区域协调发展为目标导向，其主要用途应该是：支持大都市区内基本公共产品和服务均等化建设项目，特别要加大对欠发达地区的资金倾斜力度;支持影响大都市区整体发展的项目，如跨区域基础设施建设、生态环境治理，等等;支持能够推动大都市区各个主体合理分工的重大产业布局调整。

　　(二)加快发展跨区域的社会组织

　　随着专业化和分工的不断深化，发挥行业协会等民间社会组织的作用对降低城市合作的交易成本非常必要。推动协会、宗亲会、研究会、论坛等跨区域、独立性强的社会组织发展，鼓励更多的社会力量广泛参与到大都市区治理中，逐步形成信息集散中心和良性的对话谈判机制。这既有利于政府协调机构有效实施协调措施，又能够补充和监督其协调职能。社会组织的成员至少要包含以下三类：(1)对地区发展实践有着深入研究的专家学者尤其本土专家学者，这一群体提出的意见和建议对未来大都市区发展有着深远的指导意义;(2)大都市区域内的各行业企业代表，这一群体对未来大都市区的经济社会环境的变化最为敏感;(3)普通市民代表，这一群体作为大都市区一体化发展的最终受益者，有权利表达其利益诉求，这也是大都市区发展成效与市民需求匹配与否的关键。社会组织的主要功能在于推动政府之间以及政府与公众之间的交流合作，协调解决跨区域的产业合理发展、生态环境治理以及基础设施建设等问题。

　　通过各种思想碰撞后发挥出群体性智慧，最终就大都市区发展问题达成共识并提供决策咨询，或者发现在跨区域治理和跨界融合发展过程中的关键问题并提供创新模式和解决方案。通过改革和破除社会组织特别是行业协会的地域限制，创新社会组织登记管理制度，为社会组织在大都市区内开展服务活动提供相对宽松的制度环境，加快完善社会互动需求与市场利益诉求的表达机制和通道，从而形成由各种利益集团共同参与、正式组织与非正式组织相互补充并能够体现社会各个群体意志的新型治理模式。

　　(三)健全和完善行政管理体制

　　在区域一体化背景下，区域发展须打破行政边界的约束，城市区域化或者区域城市化现象会日趋显现，大都市区内经济功能的交叉融合的强化必然要求行政功能的交叉融合。当前，我国的大都市区还处于形成阶段，城市化加速和城市空间不断向外拓展是必然趋势，为了降低无谓的区域内耗和资源的重复性浪费，有必要对大都市区内的行政区划进行适当调整。通过整合大都市区内的各级政府的职能，同时扩大区域市场运作空间，实现大都市区运行效率的提升。一般而言，调整行政区划可以通过兼并(比如撤县设区)、合并(比如县、市、区合并重组)、提高行政级别(比如将一些大的乡镇改为区或者县升格为地级市等)。[11](P53-56)

　　另外，当前我国的城镇化水平和质量相对很多发达国家而言还相对较低，大都市区内的中心城市大多还属于“弱核牵引”的状态。有必要拉大中心城市框架，整合更大区域范围内的要素资源，增强其辐射带动能力，同时适当合并一些发展潜力不大、面积较小的行政区域，实现大都市区中心城区由“小区制”向合理适度的“大区制”转变，以实现中心城区的功能区优化和整个大都市区承载能力的提升。同时，要逐步构建一种紧密的大都市区双层次行政管理模式。

　　这种行政管理模式是对现有的“市管县”模式的改造，与欧美发达国家的双层制管理模式不同，它注重划分大都市区协调组织机构、各层级政府之间的权责利。在此模式下，政府要把管理的重点放在产业、教育、住房、社会福利、社区建设等领域，而一些重大领域的规划管理职能，如跨区域交通、水利、城市规划、土地利用等，都由大都市区协调机构统筹，同时在县(市、区)政府内明确执行机构，两级政府的财税根据职能划分确定来源。

　　这种模式有利于大都市区能够摆脱原有行政区划等级的限制，营造一种兼顾公平和效率的协调发展环境。当然，从长远来看，行政区划的调整和管理模式的创新必须适应政府职能和区域治理变革的趋势，以防止在大都市区内形成新的“行政区经济”。

　　参考文献：

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　　[4]易承志.大都市与大都市区概念辨析[J].城市问题，2014(3).

　　[5]岳振宇，杨树龙.论行政性进入壁垒的法律规制——以规制我国的审批许可制度为中心[J].行政论坛，2005(2).

　　[6]叶盛楠.论“地方政府企业化”及其破解之策[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2011(5).

　　[7]安筱鹏.城市区域协调发展的制度变迁与组织创新[D].大连：东北财经大学，2003.

　　推荐期刊：城市规划期刊是国内发行量最大、最权威的城市规划刊物，先后荣获住房和城乡建设部、国家新闻出版总署的多次嘉奖，是国家中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、建设部优秀期刊一等奖等。