海关保税物流监管若干问题探究

　　摘要：保税物流监管可以助推新经济、新业态有序高速发展，将为海关特殊监管区及保税监管场所的有序发展提供强有力的保障，有利于贸易便利化的实现。法律法规不完善、监管体制和机制不佳、自由贸易试验区监管创新制度目标推进实效低于预期等是我国保税物流监管存在的问题。针对存在的问题，在借鉴国外有益经验基础上，应从全面梳理和健全保税物流监管法律体系、优化调整保税物流监管运行机制、推动自由贸易试验区保税物流监管创新制度改革等方面完善我国海关保税物流监管制度对策。

　　关键词：贸易便利化,保税物流监管,存在问题,对策

　　2017年2月，《贸易便利化协定》对已加入该协定的所属成员国正式生效。我国作为该协定的践诺国之一，该协定生效意味着将对我国对外贸易、经济发展产生深刻影响。《贸易便利化协定》的主要目标之一是加快货物在“国内国际两个市场”(下文简称“两个市场”)中的流通速度，降低国际物流成本，而海关保税物流监管制度运行状况如何，则是贸易便利化能否顺利实现该目标的关键因素之一。对我国保税物流监管模式实践现状、存在的问题以及如何完善我国的海关保税物流监管制度进行研究，就显得尤为迫切。

　　一、保税物流和保税物流监管的概念

　　界定“保税物流”这一词汇的提出，在整个海关历史进程中均为首创，国际公约中也没有对其进行统一界定，同时它是我国海关根据国内物流产业的实际发展需求所做出的创新。学术界并未对保税物流的内涵进行明确定义，但有人从实务的角度对保税物流的外延有所表述：“保税物流是指保税状态下货物在保税监管区域、场所或网点间的流通，包括保税货物在供应销售链上的采购、存储、简单加工、增值服务、检测、维护、配送、分拨、分销、运输、流转、调拨等”[1]25。目前公开的资料都在使用这一概念。

　　在笔者看来，保税物流即保税状态的货物在保税区域(场所)内外或者之间进行的仓储、运输等流转的过程。保税物流的核心是货物必须要以保税区域(场所)作为流转过程中的起点或者终点。即使是类似新业态中的保税展示交易这种主要仓储、交易流程在海关特殊监管区域之外，仍然必须要以通过海关特殊监管区域作为业务的前提条件。

　　在学界，有人对保税物流监管的概念进行了界定。郭成认为保税物流监管主要指基于普通物流的监管机制条件下，在其上叠加的有关海关监管的机制;[2]唐宇认为应当根据组织体系、运行机制以及发展战略等层面来探究保税物流监管问题，同时要确立与实际发展所需相符的科学化的保税物流监管机制，才有助于提高监管效率，加强监管水平。[3]12

　　笔者认为，保税物流监管是指一国海关依托国内设立的各种保税区域(场所)，对在保税区域(场所)内外或者之间流转的货物开展的职能管理。保税物流监管与加工贸易监管并列，共同隶属于海关保税监管职能。在具体海关监管实践中，保税物流监管的范围基于保税物流所依托的保税区域(场所)不同功能、层次发生变化。同时，保税物流监管水平决定了保税区域(场所)是否能够实现、发挥好自身的保税物流功能。

　　二、我国保税物流监管的主要模式

　　截止到2017年，全国已有保税监管场所上千个，海关特殊监管区域100余个，并为此设立了11个以海关特殊监管区域为基础的自由贸易试验区。各地的保税区域(场所)既有统一的功能作用，又各具地域特色。本文按照保税物流功能逐渐升级的顺序，在保税监管场所、海关特殊监管区域、自由贸易试验区各选取了一家作为代表，对当前保税物流实践的现状进行分析，达到窥一斑而知全貌之效果。

　　(一)天津经济技术开发区保税物流中心模式

　　1.物流中心基本状况

　　天津经济技术开发区保税物流中心(以下简称物流中心)于2008年12月26日批准设立，并于2009年6月22日通过海关总署、财政部、外汇总局、国税总局联合验收组的验收。目前，物流中心建成了综合海关、预录入和商检为一体的一站式服务体系，实行围网式管理，设有一道卡口通道，辅以联网监控系统、电子闸门放行系统、单证识别系统、电子地磅系统和视频监控系统等，形成了封闭式、信息化、集约化的中心监管模式。多年来，物流中心通关业务保持着良好的增长态势。

　　一是物流中心运营以来，业务量呈现了强劲的增长态势。业务峰值出现在2016年，当年通关货值超29亿美元。这表明物流中心的设立契合了企业需求，功能得到了快速释放。二是2017年物流中心业务出现了小幅回落，通关货值同比减少12.4%。主要原因为国内外经济形势均不乐观，生产企业惨淡经营的状况较为普遍。与此同时，和天津保税区等老牌区域相比物流中心在保税物流功能及政策优惠上缺少竞争力。物流中心的贸易方式目前有加工贸易、物流中心进出境、一般贸易和其他。各种贸易方式通关货值不尽相同，以2017年为例，物流中心加工贸易通关货值14亿美元，物流中心进出境通关货值6亿美元，一般贸易通关货值4亿美元，三者合计24亿美元，占物流中心同期通关总货值的92.3%。

　　2.当前该物流中心运营存在的主要问题

　　一是围网发展空间不大，地域间隔成为保税物流提速降本的掣肘之痛。从发展趋势来看，企业对保税物流提速降本的诉求越来越强烈。而物流中心目前基于物理围网的管理模式，导致物流中心与生产企业间存在不可消除的地域距离。例如，天津开发区内生产企业到物流中心的距离大约20公里。

　　一车货物从离开物流中心卡口运至开发区内生产企业，主要物流成本包括：装卸货及运输产生的用工、车辆、工具和时间成本等。一般情况下，一辆货车一天内只能运送一次货物。为了节约成本，仓储物流企业基本是采取多票货物拼车的配送模式。但有时为了供给急料，也不得不为几公斤重的货物安排一辆货车，造成了资源浪费。

　　二是卡口科技保障不够，相对原始的设施制约了流转效率。运营至今，该物流中心卡口一直没有实现车牌号自动识别功能。车辆出入卡口需要逐票手工录入载货清单号码，再放行抬杆。目前，月均放行载货清单3000余票，速度较慢。与此同时，7年来卡口设施不断老化、损耗，工作室门窗和办公桌椅损坏、地基下陷、地磅不准等问题已经十分严重。

　　此外，载货清单作为货物入出卡口的凭证，一直采用纸质流转的方式。每天现场关员需要签批载货清单逾百份，签批后的载货清单需要在企业、海关办公场所和卡口之间往复流转，不仅制约了效率，也产生了成本和风险。

　　三是辐射功能发挥不足，保税物流发展相对滞后。该物流中心70%的业务量都是开发区本土企业产生，对外省市的辐射相对不足。与此同时，物流中心一线进出口的业务量只占22%。这表明物流中心统筹国际和国内两个市场的作用发挥并不充分。

　　这种状况虽然受到生产企业采购计划的安排影响，但企业的采购行为根本上还是受成本驱动。在通关一体化的背景下，如果我们能够在海关监管的范畴内努力降低物流成本，那么必然能够帮助企业更好地利用“两个市场”，实现“两种资源”的更优配置。从这一目的思考，物流中心面临的瓶颈主要有两点，一是作为无港区域，与海港和空港的联动并不理想。

　　物流中心卡口还没有实现与口岸的直通车，信息流相对割裂，区、港之间货物流转的监管长期存在“不知道要不要管、不知道谁来管、不知道怎么管”的问题。二是保税物流发展相对滞后。近年来，在政府和市场的作用下，国内物流业开启了资源整合的时代，正加速从传统物流向现代物流迈进。以京东为代表的互联网销售龙头建立了遍布国内、联通国外的大物流链，通过集约化、信息化和智能化管理，显著实现了提速降本。相比之下，该中心保税物流发展却相对缓慢，小散乱差、基础建设薄弱、标准不统一、运输方式单一、信息化程度低等传统物流的痼疾仍然存在，成为了制约保税物流发展的瓶颈。

　　(二)南沙保税港区模式

　　1.南沙保税港区基本状况

　　广州南沙保税港区位于广州市珠江出海口的南沙区龙穴岛上。南沙保税港区于2008年10月18日获国务院批复，淤2009年底封关运作。南沙保税港区正式运营后，积极利用保税港区政策优势和粤港澳合作的机制创新功能，加快推进港航物流产业集聚区建设，区内业务发展逐年稳定上升。2017年全年，南沙保税港区保税货物进出区货值428.91亿元，同比上升15%。其中境外进出区货值210.83亿元，同比上升23%，境内进出区货值218.08亿元，同比上升8%，出区货物进口征税7.08亿元，同比上升10%。

　　2.南沙保税港区的发展现状

　　南沙保税港区地处广州市南端，毗邻香港，所隶属的南沙海关也是广州关区加工贸易业务量较大的现场之一。南沙保税港区在封关运行后，其为广州关区及其他关区企业的保税物流配套业务一直运作较好。近两年来在自由贸易区政策优势辐射带动下，保税物流更是有了长足的发展，但受航线不足、港区整体大通关效率不高、口岸配套不完善等因素制约，进出境业务增长过于依赖旅游贸易，与周边香港、深圳等地的同等定位港口相比仍然差距明显，出现了保税物流发展势头不足的趋势。

　　一是受国际形势和周边地区影响，保税港区保税物流增长缓慢。美国特朗普新政下的国际贸易保护主义抬头，中美贸易战有渐爆发趋势。广东作为我国最大的对外贸易省份，受到较为明显的影响，外贸进出口的下行压力继续增大，直接转化为对南沙保税港区保税物流增长的不利影响。同时，国际大宗商品价格回升，影响保税港区内大宗散货保税经营策略，企业消减了相关业务量。

　　二是与区域内其他保税区联动不够，缺乏总体协调。南沙保税港区和机场综保区作为广州关区保税物流业务的“双核”，南沙海港与白云机场的航线、国别在东南亚地区有较多重叠，在非洲、欧洲和美洲也有个别国家的重叠。

　　本可以通过联动发展将海港与空港的优势互补，更好地发挥广州海运与航空运力的叠加优势，但是在实际运营中，南沙保税港区与机场综保区及其他保税监管场所在业务链条方面缺少整体规划，配合联动不够，影响了南沙保税港区区位优势的发挥。

　　三、国外保税物流监管模式及其成功发展启示

　　“保税”一词是中国海关特定用语，保税区或综保区的概念在国外并不使用，但由于我国海关特殊监管区域及自由贸易试验区都是在学习国际自由贸易区等特殊经济区域的成功经验上设立起来的，所以在研究我国保税物流监管改革时，自然要以国际自由贸易区保税物流监管模式作为对比。下文就简要介绍几个典型国外自由贸易区的保税物流监管模式及其成功发展启示。

　　(一)典型国外保税物流监管模式

　　世界自由贸易区的发展历史悠久，目前各类自由贸易区已有上千个。源于各国政治、经济乃至地理环境的差异化，各国自由贸易区发展模式多样化，其发展趋势呈现出以下特点：一是自由贸易区的范围不断拓展，数量不但增多，且以扇形面进行拓展;二是自由贸易区功能多元化;三是其流程愈加规范，操作愈加高效，管理水平也在不断增强。作为参照研究对象，下文就简要介绍三个典型的国外保税物流监管模式自由贸易区(自由港)概况。

　　1.美国对外贸易区

　　美国的“对外贸易区(ForeignTradeZone)”在本质上基本与自由贸易区相像。美国对外贸易区通过设立对外贸易区和不同功能的辅区，对外贸易区进口规模迅速扩大。在对外贸易区设立了很多具有前瞻性、合理性的管理制度，完善、创新其运作管理机制。主要设计了海关周申报制度、物流直通两大物流便利政策;利用风险管理方式实施分级监管和以对账目的监管代替货物实物监管，完全由逐票逐单的实际监管转为审计检查方式监管;海关按入区货物类别实施分类监管。

　　2.新加坡自由贸易区

　　新加坡在1969年就自由贸易区相关制度出台了新的法案，由加工区转变为自由贸易区。其自由贸易区主要通过设立围墙模式，加强和外界之间的隔离，各项自由贸易区货物的出入口均由海关严格把关和检查，如未获得批准，不得在自由贸易区域内进出或者居住。境外运输进来的自由贸易区产品，可以免征各项税费。然而在其自由贸易区中，这些货物只能进行简单加工，禁止深加工。

　　如果要进行深加工，则必须要将进口购买的原料运送到自由贸易区以外的分销区以内加工。在新加坡，另外还设立了70多座保税仓库，由此来加强和补充自由贸易区的功能，使得其管理更为高效化。在海关进出口的环节，所有的检验均通过风险管理模式进行，同时借助电子报关等相关检测工具和平台进行快速检验。与美国等进出口为主的自由贸易区相比，新加坡自由贸易区的运作目的在于通过加大转口贸易和加强物料附加值为主。

　　3.荷兰鹿特丹港

　　从荷兰鹿特丹港的建设程度来看，其海关设施非常健全，优惠力度也非常之大，保税仓库园区内的企业，可以在海关管辖范围内，采取各类形式的加工贸易。其提高运作效率的模式在于设置不同的专责机构。如设置了荷兰国际配销委员会，通过和不同国家的政府之间彼此协作，为境外企业提供各类服务措施，以便吸引外商到其国家创办国际配销中心。在出台各项贸易举措之际，荷兰所规定的保税转口货物，通常实施其单一化的转口职能。

　　根据荷兰的实际发展需求，其海关所出台的仓储、运输等机制和政策的灵活性非常高，在此基础上，把保税仓库、运输体系等组建成了系统化的保税网络，从而为各地的物流公司提供更多经营机遇。企业可以按照自己实际情况，凭借申请一张海关核准的保税仓库执照，即可自由选择不同地区的保税仓库并把它们的功能连接起来。荷兰正是凭借境内拥有数量庞大的公私营保税仓库、富有弹性的保税仓储和运输制度，在全国范围内将保税仓库和保税运输系统连成一个整体性的保税网络，以提升港口竞争力。

　　四、我国保税物流监管存在问题分析

　　伴随着国内产业、消费升级以及近年来跨境电商保税进口、保税展示交易等新经济、新业态的蓬勃发展，保税物流业务量猛增的情况凸显，对海关保税物流监管工作也提出了更高的要求。旧有的保税物流管理模式目前已经不能适应贸易便利化的要求，而摸索创新工作中也出现了一些困难。目前，我国保税物流监管存在的问题主要有以下几点：

　　(一)法律法规不完善，政策、制度配套保障不到位

　　经济新常态离不开法治的规制和约束。在全面推进依法治国的战略布局中，根本前提是有法可依。然而，当前保税区域(场所)缺少统一化的管理规定与程序化的操作规程，这样的结果就使得保税物流领域贸易便利化缺少法律保障。以保税区为例，目前海关监管的主要依据仅有《中华人民共和国海关法》第34条和1997年颁布的《中华人民共和国保税区海关监管办法》，除此之外再无部门规章和实施细则的规范。海关其他业务条块的规范性文件，在遇到保税区监管时也多采取“另行规定”的方式“绕道走”。

　　海关监管长期缺乏系统完备的法律依据和政策指引，不仅难以适应日新月异的业务变化，也使主管海关承担政策、监管风险，更是打击了其对保税物流监管工作改革创新的积极性。另外，保税区作为一个综合性的经济区域，缺乏统一的、层级较高的保税区管理法规，保税区政策又涉及从中央到地方、跨职能的多个管理部门，各部门对保税区的认识不完全一致，导致在制定政策时往往仅从本部门的理解和需求出发，部门间政策不协调、不衔接等问题比较突出。例如，保税区“非海关备案”企业的大量存在，与《中华人民共和国保税区海关监管办法》第5条相悖，导致行政卡口、办公用品的日常监管占用大量人力资源，模糊了海关监管的重点。

　　五、我国保税物流监管制度的完善

　　在多种因素交互制约的现实压力面前，保税物流监管应主动剔除、逐步淘汰一些过时的、滞后的旧制度，建立与贸易便利化有效对接的新规则，努力建成符合贸易便利化要求的监管机制，适应外贸发展新业态。

　　(一)全面梳理、健全保税物流监管法律体系

　　经济基础决定上层建筑，市场经济本质上就是法治经济。当经济发展进入新常态，海关更需要与时俱进适应法治“新常态”。而法治的前提条件是要有法可依，贸易便利化背景下完善保税物流领域法制建设要做到以下几点：

　　1.消除规范性文件之间的冲突

　　为改变当前保税物流监管规范性文件政出多门、立法混乱的局面，保税物流监管领域立法要强化调研流程，多方征求立法建议，做好立法前其他部门的意见征集工作;建立监管机构联系沟通机制，定期召开各监管机构法制部门联席会议，共同做好立法规划，彻底改变因部门之间规范性文件发生冲突而造成改革创新无法顺利推进的局面。

　　2.建立科学的立法程序

　　为顺应国际贸易发展潮流，立足于新经济、新业态业务发展需要，必须建立高效、精准的立法程序。梳理和研究保税物流领域监管相关的执法依据，对完全不适合贸易便利化要求的规范性文件要及时废止，部分不适合贸易便利化要求的规范性文件要及时修改，做到立、改、废同时进行，避免因立法程序不科学而引起的执法混乱。

　　3.制订高水平贸易和投资自由化、便利化的法律法规

　　根据当前保税物流业务发展的新趋势、新特点和新需求，对标和借鉴国外自由港贸易便利化规则，在关键处“动刀”，在薄弱处“补齐”。根据自由贸易试验区保税物流监管创新制度复制推广工作进展，及时出台全国范围内可操作、可执行的法律法规，确保保税区域(场所)发展、改革于法有据，为贸易便利化背景下的保税物流监管打牢法制基础。

　　(二)优化调整保税物流监管运行机制

　　由大进大出向优进优出转变，实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策。根据当前保税物流业务发展的新趋势、新特点和新需求，对标和借鉴国外自由港贸易便利化规则，促进保税区域(场所)科学发展，继续发挥保税物流监管在服务国家战略、促进开放型经济发展中的重要作用，通过海关监管改革创新打造、促进贸易便利化水平的提高。

　　1.统一管理机构，加快对保税区域(场所)整合升级

　　《全国隶属海关功能化建设改革指导意见》中指出：“隶属海关布点过多，内设机构分工过细，管理呈蜂窝煤式，导致关区之间产生壁垒，协调配合不足，执法不统一，增加了海关执法风险和管理风险。”从增强执法统一性和减少企业申报流程的角度考虑，未来海关特殊区域和保税监管场所已经不再适合交付不同的隶属海关进行管理。应当建立以直属关区为单位的保税区域(场所)指挥中心，由其对辖区内各特殊区域、保税场所进行统一管理。

　　同时，缩减目前保税区域和场所的种类，整合成为综合保税区、保税物流中心、综合保税仓库这三类保税区域(场所)，以利于统一管理及科学运营，有效解决海关特殊监管区域内外“监管倒挂”、发展不平衡等问题，为保税物流领域贸易便利化提供高效平台。

　　参考文献：

　　[1]海关总署加工贸易及保税监管司.中国海关保税实务大全[M].北京：中国海关出版社，2012.

　　[2]郭成.试析我国保税物流的发展及趋势[J].港口经济，2006，(4)：54-56.

　　[3]唐宇.保税物流新型监管模式研究——以中山保税物流中心(B型)为例[D].上海：复旦大学，2012.

　　[4]张逸超.广东自由贸易试验区若干法律问题研究[D].广州：广东财经大学，2015.

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