国有资本经营预算审计问题研究

　　摘要：我国的国有资本经营预算是国有经营管理的重要工作，关系到国有资本发挥作用的关键问题，也是一种具有中国特色资本预算组织形式，本文在对现有的国内学者对于国有资本经营预算审计的文献进行分析的基础上，参考发达资本主义国家的政府预算和审计体系，分析目前国有资本经营预算的审计的方向，并运用案例来阐述实务操作中面临的一些问题，寻求相应的解决办法。

　　关键词：国有资本;预算审计

　　国有资本经营预算审计的具体实行机制还有在若干待解决的问题，如审计力度不够、相关制度不够完善等，需要针对每个问题制定相应的对策，从而使国有资本经营预算审计体系良好运转，发挥应有的监管作用。不仅是政府预算工作中资本性收支的预算，更为重要的是对国有资本进行管理、运营、监督的手段。其中，加强对于国有资本经营预算的审计也是各级国家审计机关近年来的一个明显的工作重心。

　　因为国有资本以及国有资本经营预算的重要性，国家审计机关也加大了对国有资本整体运营过程的审计监管力度，将其列入了审计“十二五”发展规划。

　　一、文献基础

　　对国有资本经营预算体系目前存在的问题，许多学者进行了大量的研究。闫瑞霞和穆华泽(2014)认为目前国有资本经营预算的问题主要出现在：国有资本经营预算、决算编制主体的确定;收益确认缺乏明确的规定;预算支出安排过于简单。梁晓丽和王亮(2014)指出，国有资本经营预算存在国有资本收益上缴比例偏低、预算支出未能有效统筹企业个体发展需求和宏观经济战略布局需求之间的关系、预算管理体系尚不健全，与其他预算之间的边界尚不清晰等问题。而陈少晖和朱珍(2012)认为现有的国有资本经营预算支出存在非民生倾向。

　　现行的政策制度以及实践中的国有资本经营预算支出都未能切实体现向民生倾斜的导向，而是主要在国企“内部循环”。这不仅有悖市场经济公平公正的基本原则，而且国企利润留存过大的弊端还使民众的福利不增反损，背离了国有资本经营预算制度设计的根本目的。对国有资本审计预算审计，研究的成果也不在少数。肖振东(2008)、梁晓丽和王亮(2014)、文宗瑜等(2007)、宋玉珍(2017)、李宏旺(2015)等等，都在相关研究中提出来自己的看法。

　　总的来说，他们认为目前我国国有资本经营预算审计中确实存在一些问题，比如我国国有资本经营预算审计的认知有着明显的不足;国有资本经营预算审计制度上存在问题，等等。他们认为要解决目前存在的这些问题，就必须要提高认识，加快相应的法规建设。

　　二、国外政府预算和审计经验及其借鉴

　　西方国家从20世纪30年代开始建立国有企业，在长期的发展过程中，各个国家根据他们不同的国情和所处的不同阶段，逐渐地形成一套自身独有的国有资本经营模式，从而使固定的国有资本达到了最高的经济效益。而中国的国有资本从革命战争时代萌芽至今，虽然本身发展迅猛，但是由于起步较晚等原因距离西方发达国家还是有些差距。因此中国可以在下一阶段的发展中，根据未来的发展略，结合基本国情的需要，借鉴西方国家的已有经验，完善整体中国资本经营的建设。

　　(一)美国

　　美国的预算、审计和评估三项活动既有区别又有联系。美国审计总署主导美国政府的审计，然而并不是政府的所有审计都需要经过审计总署，有不少审计工作是机构或者组织自己的内部审计部门进行的。目前，美国审计总署对政府资本的评估工作也非常重视，优势评估工作量以及大于其审计工作量。自从《预算和会计法案》创立了现代预算和审计流程以来，每年美国总统需向国会提交一份综合的预算计划，请求国会批准。这个计划也是综合行政部门对每一个机构的开支要求进行审核的结果。

　　美国政府审计历史与美国建国的历史一样长。最初的审计工作是有财政部门负责的，随着经济和社会的发展，美国政府的事务的负责部门发生了一些改变，对政府的审计工作也被转移到了审计总署。审计署是独立的机构，虽然审计总署的首脑即审计长，是由总统任命后经参议院批准，才能上任，但是解聘审计长的权力归国会。这也体现了美国政府体系的两个最永久的特征：联邦分权制与行政、立法、司法的权利分离。

　　美国审计总署的存在并没有影响其他行政部门的内部审计工作。美国的行政机构一致重视其内部审计工作。行政机构设立了总督察办公室，监督财务与审计工作，为保全政府财产的目的工作。

　　(二)英国

　　英国历史悠久，英国政府的预算方案由内阁做出，交由议会批准。为了加强对政府资金的控制，1991年英国通过了《政府财务管理方案》，政府机构的财务活动由首席执行官负责，各机构作为独立的部门按商业模式来运作政府资金。方案的颁布，加强了各政府部门队财务预算的重视。政府机构运用的资金业务，需要接受内部和外部的共同审计。外部审计通过审计的专业衡量计算，对政府资金使用情况进行评估，内部审计则从更细致的方面进行。

　　英国议会的公共账目委员会(CommitteeofPublicAccounts)是一个重要的审计领导机构。国家审计署需将审计结果向议会的公共账目委员会报告。国家审计署的成立充满坎坷，是因为议会和行政部门之间的看法不一样，导致股价审计署的处理经历了漫长的等待。

　　自建立以来，审计署便注重审计人才的培养，员工需要接受过大学的会计学学历教育，注重专业素质，旨在建立一个崭新的工作体系，有别于传统的财政部门和审计部门不一样的工作方式和工作目的，使工作效率更高。议会的审计委员会也负责支付的外部审计，也是英国政府的一个外部审计组织，且作为承担对地方当局进行审计工作和对地方当局负责的领域进行绩效研究的责任的独立组织而存在着，现阶段的职责范围甚至扩大到了国家医疗服务体系。英国政府的审计工作主要由议会主导，是议会和行政部门之间权力斗争的一部分。英国宪法允许这种现象的存在。议会自身功能就包括了审计审查。

　　(三)我国可以借鉴的经验

　　从对以上两国的政府资本运营审计的分析，我们可以看到，政府资金运用的审计要做到合理的分工，审计部门需要有相对的独立性，同时还要注意与其他工作的相通性。

　　三、建议

　　(一)增强与财政监督、人大监督等手段的配合

　　在现有审计体制下，审计工作包括财政审计、企业审计、经济责任审计和金融审计。虽然国有资本经营预算是一项推出不久的新生事物，但是由于国有资本经营预算是政府预算体系的一部分，因此无可争议地和公共财政预算一样应当接受财政审计的监管。为了更好地实现对国有资本经营预算的监督，更好地发挥财政审计的监督作用，必须强化财政审计监督与其他监督手段的配合协调。

　　由于财政审计本身宏观性强、涉及范围广，因此需要妥善处理好与本级政府、人大常委会、上下级审计机关以及财税部门等方面的关系，形成多层次的联合监管。和财政监督的配合。财政监督和财政审计作为两种不同类型的监督，有着自身特有的发挥作用的范围，两者并不能互相取代，且财政监督受审计的监督。

　　但是由于两者在根本目标上有着共通性，财政审计在发挥其作用的同时或直接或间接地也促进了财政监督的目标的完成，可以通过财政审计，及时发现、揭露并且抑制一些紊乱市场经济秩序的不良现象，为财政监督提供了良好的外部基础环境;而财政监督相比之下则是更关注具体的财经秩序的维护。

　　从经济角度出发，两者都是我国目前经济监督体系中不可缺少的重要组成部分，也是对行政部门所应该承担的经济责任进行平衡制约的重要途径，只有加强两者之间的协调配合、共同运用，才能相辅相成，达到理想的监督效果。和人大监督的配合。我国的政体是人民代表大会制度，因此从法律层面上，要求人民代表大会需有效监督国务院正当履行宪法规定的职责，国务院也有接受人大代表监督的义务。

　　具体在审计监督和人大监督的关系中，一方面审计部门应当把人大审计批准的预算作为开展财政审计的主要依据，另一方面，人大应当将预算批准逐渐细化到各部门、单位甚至项目，为财政审计提供更好的依据，同时，人大应以审计结果为依据来批准决算。国家审计机关还需要密切和其他相关部门的联系和沟通。

　　从宏观着眼从微观入手，从不同的角度来对分散的、大量的审计工作进行宏观的、综合的研究分析，以便及时反映经济运作过程中各种带有倾向性质的问题，以及经济运作中广泛存在甚至反复出现的问题，把有价值的审计材料和报告信息有机连成一体并快速及时地反馈给国有资本经营预算执行的有关部门。

　　(二)积极引入外部审计

　　现有的审计模式虽然存在不够独立的诟病，但不可能一蹴而就立刻推翻，因此，目前该追求的应是在现有的基础上，探讨一种相对独立的审计的可行性。从这个角度说，作风上要求强化政府的廉洁自律，在流程操作上达到审计机关与被审计单位的完全脱离，法律上应提供更充分的法律依据。借鉴已有的发达市场经济国家的经验，逐步实现由目前行政型审计向立法型的转变。在短期内无法实现立刻向立法型转变的背景下，如何有效引入国有资本经营预算的外部审计机制应当成为热切关注的话题。从目前情况来说，可行性较高的一种方式就是赋予人大委托外部审计的职能。这样一来，主要是令国有资本经营预算的审计工作远离政府内部联系的影响。

　　(三)建立针对国有资本经营预算的完善的专项审计制度

　　根据“揭露问题、规范管理、促进改革”的思路，审计机关要在指出国有资本经营预算所存问题的基础上，从体制、机制、管理方式多层面分析原因，提出改革策略，以指导审计部门还有相关中介机构顺利实施经营预算审计工作。介于我国当下的审计制度大部分是针对企业财务报表真实性、公允性还有合法性的审计，也是如今大多数企业进行预算审计的重点内容。

　　根据我国的发展战略的要求，要坚持以公有制经济为重点，多种所有制经济共同发展，国有经济在社会经济发展的过程中作用越来越举足轻重，因而在实现专项审计工作的同时也应该根据不同审计工作的实际情况来形成具有针对性的审计报告，揭露经营预算在运行过程中的不合理之处，督促有关部门纠正完善。

　　这样一来，才能使国有资本稳步提高、健康发展。详细措施上，可以设计出国有企业资本经营预算的专项审计报告，在报告的格式上侧重于对资金的运用和审查工作，同时要提出对审计部门的相关意见;对审计工作人员进行定期考核活动，提高审计能力，对审计人员的专业素质水平进行把控。

　　参考文献：

　　[1]AndrewGray,BillJenkins,BobSegsworth.预算、审计和评估：在七国政府中的功能与整合[M].梁君,唐晓磊,译.中国:经济科学出版社,2017.

　　[2]王纳新.我省国有资本经营预算审计回眸[J].现代审计与会计,2014(06)

　　[3]宋玉珍.国有资本经营预算审计相关问题分析[J].经营管理者.2017(02)

　　[4]钟敏玲.国有资本经营预算审计存在的问题及解决措施[J].现代国企研究,2016(10)

　　经济师评职投稿期刊：《现代国企研究》(月刊)创刊于2010年，是由中国兵器工业集团公司主管主办，面向国内外公开发行的一份国有企业管理评论类刊物。