丹麦社会住房的发展模式及其启示

　　摘要：作为北欧福利型国家典型代表的丹麦，长期以来在保持对社会住房部门持续投入的同时利用规章制度来强化竞争绩效，建立并维持了一个覆盖宽泛且保障质量高的普惠性社会住房体系。非营利性的社会住房协会承担住房供给，实现了准公共产品的第三方有效供给;成本租金定价、承租者参与式管理、租房补贴和社会住房建设投资并行、排队轮候与指定优先居住相结合、新建审批与规划调控互补使用等探索，在维持社会公平的前提下提升了供给效率，展现了独特的制度优势。中国保障性住房体系建设，未来可借鉴丹麦经验，从引入第三方供给、构建共担式筹资机制、优化政府干预与调控手段等几个方向完善。

　　关键词：社会住房;社会住房协会;融资与运营机制;政策工具;制度优势

　　随着经济社会迈入新时代，如何保障社会成员的基本住房需求，尤其是如何使社会的弱势群体能够“住有所居”，已成为当前推进新型城镇化不容回避的现实问题[1]。从1995年“安居工程”起步，我国开始建设保障性住房体系，供给规模和覆盖面持续扩大，《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期，全国累计开工的建设城镇保障性安居工程和公共租赁住房(含廉租住房)分别达到4013万套和1359万套，在解决城镇中低收入家庭住房困难方面取得了明显成效。但是，保障性住房发展仍面临着市场化融资困难、财政资金压力大、供给主体单一、竞争机制缺乏、选址过偏和建设集中等问题[2-4]。

　　如何有效扩大保障性住房覆盖，为低收入家庭特供可负担且体面的住房，是未来进一步推进以人为本的新型城镇化亟待解决的问题。从发达国家住房市场发展的历史经验来看，人人都拥有自有产权住房并不现实。美国次贷危机无疑又给优先发展私有产权住房的政策倾向敲响了警钟——过度依赖自有产权住房模式可能会导致城市过度扩张并产生恶性价格波动[4]。

　　同时，可以看到尽管各国拥有不同的住房市场体系，但保障性住房作为一个为低收入弱势群体提供居住场所的政策工具，长期以来始终受到欧美发达国家的普遍重视和支持，即便当政府面临突出的财政困难，也会投入一定量的财政资金来补贴和支持保障性住房建设[5]。

　　作为北欧福利型国家代表的丹麦，住房是其福利体系的基本支柱，虽历经政策调整，仍维持着对社会住房的持续财政投入和政策支持，而且在保持社会住房普惠性的前提下，积极推动保障边缘弱势群体的居住需求，建立并维持了一个覆盖宽泛且保障质量高的社会住房体系。

　　本文将在介绍丹麦社会住房的发展特征与维持机制的基础上，基于公产品供给理论的视角，从供给主体、筹资机制、租金定价、住房配给与运营模式等几个维度来介绍丹麦社会住房体系的特征与机制，分析丹麦社会住房面临的困难及应对政策，探讨丹麦社会住房制度优势;结合中国保障性住房发展实践，力图从引入第三方供给、构建共担式筹资机制、优化政府直接干预与调控手段等几个方向，为加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度提供政策借鉴。

　　1丹麦社会住房的发展特征与机制

　　1.1丹麦社会住房的发展历程与规模

　　丹麦的社会住房“almenbolig”，英文表述为“socialhousing”或者“generalhousing”，通常翻译为社会住房，也被称为“非营利住房”或“公共住房”[6]。丹麦社会住房的发展主要是在二战以后：为了应对战争破坏和投资紧缺问题，以及保障就业家庭的居住需求，政府把社会住房作为国民福利的重要组成部分进行扶持和鼓励式发展[7]，而财政支持社会住房建造也被视为影响经济发展的有效工具来使用。

　　丹麦中央政府在1947年还成立了一个新的住房部门，专门专责处理社会住房市场的发展问题;1946年颁布实施的《住房补贴法》(HousingSubsidyAct)更为社会住房的发展创造了机遇。法案鼓励政府向住房市场提供廉价抵押贷款，而与政府共担融资的社会住房显然得到更多的政策实惠，也赢得了更大的发展空间。不过这些社会住房起初都位于城市中心，大多数为小面积住房，社会住房的整体供给规模不大。

　　1960年社会住房在丹麦住房市场的占有率不足10%;1960年代初—1970年代末是社会住房的快速发展期，社会住房占有率稳定在20%左右，大量高层物业在城郊地区开发建设，社会住房也逐渐成为丹麦住房市场的重要组成部分[8]。最新的丹麦国家统计局数据显示，2017年全丹麦共有281.5万套住房，其中自有产权住房占有率约为49.5%，私人出租房约占28.8%，而社会住房的占比约为20.9%[9]——拥有约7000家物业，56.9万套公寓，容纳大概100万租客，大概六分之一的丹麦人居住在社会住房中[10]。

　　丹麦和荷兰、瑞典同属于普惠性社会住房体系，向全体国民提供可负担的体面住所，大多依靠单一的社会住房部门供给。与面向低收入家庭及其他弱势群体的定向性社会住房体系相比，普惠性社会住房体系中的社会住房占有率普遍较高，一般维持在20%~25%，而在定向性社会住房体系中此比例通常低于5%[11]。数据显示，在三个普惠性社会住房国家中，社会住房占有率最高的是荷兰(32%)，其次是丹麦和瑞典。

　　近10年社会住房占有率的变化显示，只有丹麦的社会住房占有率增加了1%，而荷兰和瑞典的社会住房占有率均出现不同程度的下降。从新建住房中社会住房的比例来看，荷兰和瑞典新建住房中社会住房的份额均低于现存社会住房占有率，而丹麦反而高出3%。在欧洲大部分国家包括普惠性住房体系的荷兰、瑞典等对社会住房支持力度普遍降低的情况下，丹麦的社会住房仍能够保持稳定投入和持续增长，与丹麦的福利国家体系和政党政治格局有关。

　　其一，社会住房是丹麦福利体系主要的一个部分，是体现丹麦社会公平正义和缩小贫富差距的重要制度设计，这种平等和普惠理念已经得到国民的普遍认同。其二，由于丹麦自1901年以来没有任何一个政党获得对政府的绝对控制权，政党协商联合执政往往形成弱势政府。各政党都不愿意也不敢改变现有的社会住房政策，以防政策变革损害国民权益进而影响选举，因此支持对社会住房的长期持续投资以维持社会公平，则成为各政党争取选民支持的重要手段。

　　1.2丹麦社会住房的融资与运营机制

　　丹麦社会住房由第三方非营利性机构——社会住房协会持有。社会住房协会是非营利性自治组织，其住宅非全部公有或私有，而是第三方住宅的概念，即社会住房协会作为独立的第三方来经营管理社会住宅。

　　2016年大约有500多个社会住房协会负责全国约7000多个出租物业，而各个社会住房协会的组织架构都基本相同，但规模差别较大——有些持有数百个物业，而有些则只有几个出租物业。在社会住房的运营中，政府、社会住房协会、租客三者承担的职责分别为：州政府负责框架性住房政策的制订，地方自治政府负责管理和执行当地住房政策及决定是否批准新建项目，住房协会负责社会住房的日常运营管理，而租客通过居住者民主决策机制参与住房运行管理。在建房融资上，丹麦社会住房主要依赖市场提供的抵押贷款。

　　1999年以来抵押贷款比例最高达到91%，最低为84%，抵押贷款和地方政府直接资金支持合计占98%，两者比例此消彼长，而租客支付的租房押金一直维持在2%的水平上。以2016年为例，新建社会住房的建设资金中88%依靠住房抵押贷款，10%来自地方自治政府，2%来源于租客押金。

　　地方自治政府提供抵押贷款担保，而住房协会和租客按照每年3.4%的初始建设成本加一定银行服务费的方式交给政府，用来偿还抵押贷款，这一偿还水平不受实际市场利率的影响。这意味着在市场利率高的时候政府需要进行补贴，而市场利率低位运行时政府可以从中获益[7]。

　　近年来，部分前期建设的住房抵押贷款(通常为30年)已偿还完毕，但成本租金仍然按照偿还贷款的方式计算，盈余将大部分进入全国社会住房基金(nationalbuildingfundforsocialhousing)[10]。目前这些基金资源主要用于补贴抵押贷款利息、修理和维护已有的社会住房。但未来几年，随着20世纪六七十年代快速增长期的住房抵押贷款的偿还结束，这些基金可能成为新建社会住房的重要资金来源，虽然社会住房协会更希望使用这部分基金来翻修旧房屋。在租金定价上，丹麦社会住房坚持租金与支出平衡原则，租金不能超过其建设和运营、维护成本。

　　这实际上是一个非营利性的成本租金概念，租金仅取决于初期建设成本和后期的运营与维护成本。这也导致了在社会住房市场上不同时期的建造物业表现出不同的租金差异：20世纪六七十年代建设的旧社会住房的建设成本和租金较低，而新建社会住房由于土地价格和建设成本上涨导致租金相对较高，部分甚至与私人租房租金持平[11]。但整体来看，社会住房的平均房租要低于私人部门房租约3%，而旧的社会住房租住物业比新建社会住房租金低约15%~18%。成本租金原则也决定了单个出租物业必须独立核算、独立运转资金，同一个住房协会拥有的多个出租物业之间没有资金相互转移补贴，也没有共用成本池，每个出租物业必须独立进行成本租金平衡定价[14]。

　　在住房申请程序上，社会租住房采用排队轮候方式分配。丹麦社会住房的申请由社会住房协会负责管理，申请者除了满足年龄大于15岁以外，没有任何额外的限制，这意味着社会住房面向丹麦社会各个阶层和收入群体。同时，申请进入队列的候租者，每年需要缴纳少量的管理费用，而住房分配主要依据轮候时间进行排队[8]。

　　共同出资建设社会住房的地方自治政府，则拥有最高不超过25%的租房者指定分配权，通常这些有限的租住优先指定权主要用于定向满足有孩子的家庭、老年人、学生、离婚人士等社会弱势群体的居住需求，这些家庭可以向地方政府申请优先资格而不需要长时间轮候等待。

　　此优先分配权比例取决于实际需要，通常很多地方都远低于25%，但在部分居住隔离突出的地区，为了吸引经济社会地位较高的居民入住社会租房，提升社会融入，地方自治政府通过协商可拥有最高100%的指定优先分配权[11]。在运营管理上，社会住房协会实现自组织管理。租客通过推选出自己的代表董事，参与社会住房日常管理决策，形成了具有高代表性和参与度的租房者自管理决策机制[16]。

　　而租客董事在社会住房协会董事会和出租物业董事会中均占有多数席位，对于社会住房日常管理的重大决策如维修等事项，有较大的决定权[17]。2004年，一项旨在实现社会住房私有化的举措在丹麦部分城市推行，主要是推动社会住房向合作社房屋(co-operativehousing)转变。虽然当时政府给予了高达30%的租金优惠，但这项私有化改革措施仍遭到了租客董事会的集体反对[18]。

　　2丹麦社会住房面临的问题及应对政策

　　丹麦的住房体系表现出典型的高融合型特征，自有产权住房和出租住房各占半壁市场，而第三方非营利性社会租房与营利性的私人租房的比例也几乎相当，两者在同一租房市场上相互竞争，保障了较高的租房供给质量和居住服务水平，较好地满足了丹麦中产阶级和低收入群组的体面居住诉求[19]。但这一体系并非完美，在发展中也面临一些挑战，制约其实施绩效。

　　2.1丹麦社会住房面临的困难

　　(1)平衡租金原则导致的租金负担及租金调整弹性不足问题

　　成本租金有利于确保租房者特别是中低社会阶层能够在可负担的租金范围内获得体面的居住场所，但租金仅取决于建设、运营及维护成本，缺乏调整弹性，反而会带来一些负面效应。一是租金可能高于低收入者的可负担能力。新建住房往往由于价格高而无法满足公共利益，而老旧住房的更新也会导致租金上涨，导致低收入家庭无法负担;二是成本租金弹性不足。

　　新建社会租房租金在农村地区可能高于私人出租水平，导致出现大面积浪费。而在高居住需求的大城市，土地购置价格和建设成本价格都偏高，租金水平与私人出租水平相当，仅有富有阶层能够承担，导致变相挤出中下阶层[17]。另外，成本租金与维修成本挂钩，这会在一定程度上导致租客们通过代表董事来集体反对维修，造成部分老旧的社会住宅年久失修，影响居住质量。

　　(2)建筑成本限额限制了社会住房供给能力

　　在平衡租金原则下，社会住房的租金水平在很大程度上依赖于初始建设成本;为了保障承租群体房租的可负担性，2004年丹麦交通、建筑和房屋部在社会住房建设中引入了成本限额原则，对社会住房的初始建筑成本进行控制。

　　如2004年面向家庭和面向老人提供的社会住房的建设成本限额分别为每平方17000和20000丹麦克朗(2004年1克朗约等于人民币1.4元)，2010年这个标准调整为每平方20710和25710克朗(2010年1克朗约等于1.2元人民币)，而2012年整个社会住房房的平均建设成本限额为每平方21696克朗(2012年1克朗约等于1.1元人民币)[11]。这个建设成本限额包含了土地购置成本，直接决定了社会住房的供给位置，特别是难以在土地价高的大城市或者中心城区建造社会住房，这限制了社会住房的供给能力。

　　2.2维持社会住房体系的政策工具与政策效果

　　丹麦社会住房以普惠制为基础，面向所有居住需求的群体提供居所，同时保障弱势群体的基本居住需要。社会住房体系兼顾普惠性和定向保障性，但这并不影响它的社会住房供给规模和质量，反而成为公认的少数几个能够为中产阶级和低收入群组提供大规模且高质量保障性住房的国家之一[21]。这有赖于社会住房市场中有保障的政策与规章制度。

　　3丹麦社会住房的制度优势及其对中国保障性住房建设的启示

　　3.1丹麦社会住房的制度优势

　　丹麦属于普惠性社会住房体系，向全体国民提供可负担的体面住所，这一住房体系，既具有一般意义的公共性，政府有共同出资行为，而且又能利用规制工具来强化社会住房供给部门的竞争绩效，均等为各群体提供住房保障，表现出优异的实施绩效。这主要来源于以下几个方面的制度优势。

　　(1)社会住房由独立的第三方---社会住房协会供给，有利于提高准公共产品的供给效率。作为丹麦社会住房供给主体的社会住房协会，虽然也获得一些来自政府的财政支持，但在地方自治政府和州政府政策和法律许可的范围内，基本保持运营独立，具备典型的第三方供给特性。公共产品供给多主体化已成为理论和实践上的共识，而第三方在公共产品供给上拥有独特的治理结构优势，供给上更有效率，可有效规避市场失灵和政府公共产品供给不足等难题。同时，社会住房协会的非营利性特征，也进一步维持了公共产品的供给属性和供给方向。

　　(2)成本租金与租金补贴相结合，既保障承租群体的房租可负担性，又可以回收建设资金，维持社会住房供给的可持续性。丹麦社会住房协会的非营利性特征，决定了社会住房租金不依赖于实际的供需状态，仅需填补建设、运营与维护成本。这使得租金具有一定的优势，成本租金的弱排他性充分体现了保障性住房的准公共物品属性，而建设成本回收又体现出其追求供给效率和制度可持续性的市场化资源配置目标，特别是成本租金在抵押贷款偿还完毕时，更可能成为未来新建社会住房重要的资金来源。另外，针对中低收入者的租房补贴，可以大大缓解低收入者和边缘群体的租金压力，保障了他们基本的居住需求。

　　(3)排队轮候配置与指定优先入住权相结合，既维护公平性又不失制度弹性。丹麦社会住房原则上面向全体社会成员无门槛申请，各收入阶层都可以通过轮候排队方式平等获得社会住房分配。地方自治政府掌握部分优先分配权，可以优先指定老人、有小孩的居住困难家庭优先入住，保障急需住房的底层弱势群体的居住需求。

　　同时，为了避免贫困聚集及居住隔离等社会住房引发的负面效应，地方自治政府通过弹性出租和组合出租，吸引社会中上阶层入住，而排除一些长期过度依赖社会福利生存的无业者。这使得社会住房供给在满足社会成员的基本居住需求的前提下，能够推动社会各阶层在社区内的融入，提升准公共产品的配置效率。

　　(4)租住者参与式管理机制，提供了租房者利益诉求的表达渠道，能够最大程度上维护其租住权益。丹麦社会租房拥有独特的租住者参与管理机制，租住者在住房协会和租住物业董事会内拥有多数席位，关于租住物业和社会住房行业日常管理的重大决策必须获得大多数租房者支持才能通过。

　　这种参与式管理机制的产生原因主要是每个社会住房租住物业都是独立运营的，由成员承担其运营成本，但其运营决策要受到出资群体的制衡。但这种参与式管理，可能使得部分决策既困难又缓慢，租住者常常会出于自身利益反对住房协会或者地方自治政府的提案——如由于担心房租上涨，租客董事往往会阻止社会住房翻新项目或私有化方案。

　　3.2对中国保障性住房建设的经验启示

　　作为北欧典型福利国家的丹麦，长期以来保持了对社会住房项目的持续支持，在维持普惠性的同时积极保障低收入家庭等弱势群体的住房需求[30]。虽然经历不断的政策调整与完善，仍无法规避居住隔离、租金调整弹性不足等问题，但其在供给模式、运营管理、成本租金确定、住房分配、政府干预与宏观调控模式上仍具有独特的制度优势，对当前中国加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度仍具有较强的借鉴意义。

　　(1)探索建立公租房供给的非营利性第三方供给机制。

　　一般来讲，第三方提供公共产品或者公共服务具有较好的效率优势，而丹麦社会住房协会作为第三方供给保障性住房的模式，便是一个较好的范例。当前我国公共租赁住房供给主要由政府提供土地和建设资金，并负责后期运营，这样既占用大量财政资金，更滋生了寻租等腐败问题，导致供给效率低下，供给规模和覆盖面偏小。未来可借鉴丹麦经验，引入市场机制，特别是鼓励非营利性组织参与公共租房建设及运营，利用非营利性机构的供给优势，提升公租房供给规模及供给效率，同时推动政府角色从直接实物供给向保障性住房市场的监管与调控转变。

　　(2)引入成本租金定价原则，构建政府、承租人与公租房供给机构三方共担融资机制。

　　公租房在使用过程中，租金定价是需要解决的核心问题，租金既要体现公租房准公共产品的属性，其排他属性不能超越申请者的可负担能力，同时又要满足回收建设成本要求。而丹麦基于单独出租物业实施成本核算定价的方法，可提供一定的借鉴。

　　未来在公租房建设中，可探索政府、承租人与公租房供给机构通过成本租金核算体系共担融资：政府提供信贷担保和部分财政资金，保障出租房屋的准公共产品属性，而公租房供给机构通过抵押贷款利用市场机制进行融资，而租客租金分年度用来偿付抵押贷款和支付运营与维修费用。经过30~50年发展，回收的租金盈余完全可以用于后期新的公租房建设项目，实现公租房项目的可持续发展。

　　参考文献

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　　相关刊物推荐：《现代城市研究》系以城市发展、规划、建设和管理等为主要研究对象的综合性学术期刊，自1986年创刊以来，旨在传播学术界的新研究成果、新观点，反映实际部门的新动态，并致力于通过新的信息和分析方法的介绍，为城市的规划、建设和管理等提供科学依据和可操作的途径。