社保费税式征缴转换中的权责交接与制度接洽

　　[摘要]我国积极推进社保征管体制变革，统一将社保费征收权责划转到税务机关。社保费的税式征缴转换有利于改变原有的二元主体下的三元征收结构，集中税务部门的资源优势提升征缴效果。值此之际，社保费的税式征缴转换涉及到社保与税务部门间的权责交接与合作构建、征缴体制与保障体制的制度接洽议题。

　　一方面，社保与税务部门之间的征收权责交接应当处理好职责划转与事务移交、征管分离与部门合作、市场保护与历史欠费清理等难题，顺利完成社保“费制税式”征缴范式的切换;另一方面，征缴体制变革是整体社保制度改革的重要组成部分，还应从征缴范式与社保制度的同步变革、税征体系与课征要素的统一确立以及征管强化与降费减负的协同并进方面着力，早日实现国家的社会保障均等化目标。

　　[关键词]社会保险费;税式征缴;权责交接;制度接洽

　　自上世纪90年代末，我国确立起社会保险费(以下简称社保费)征收的“双主体任选机制”以来，经过各个地方的多元实践，形成二元主体下“社保机构全责征收”、“社保税务联合半责征收”以及“税务机关全责征收”的三种组合模式。征收主体的选择性和征收模式的多样性导致执法口径不统一，行政权责含混不清，并最终造成社保费的征缴率偏低，企业逃费欠费的现象比较严重。

　　为扭转这一不利局面，2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确指出了国地税机构合并与社会保险费征收主体转换两大改革任务，紧接的《国税地税征管体制改革方案》则指定期限，要求于2019年1月1日前将社会保险费征收权责整体划转到税务机关。基于我国当前经济、人口与政策的转型形势，社保费征收机制的税式转换意在祛除传统“部门共治”的征缴体制弊病，依托税务机关在信息获取、征管能力、部门合作等方面的优势，籍由改善社保费的征缴实效来协调好国家福利扩增与社会减负释压之间的供需矛盾。

　　此次社保费征收体制改革覆盖广、时间紧、任务重、难题多、风险大，特别是原有三种模式下的征收权责交接各有差异，面临不同的问题与阻碍。其一，在社保费征缴体制变革与征管权责分离方面，如何实现社保费税式征收的平稳转换以及社保费征缴体制与基金管理体制的有效衔接实属关键。

　　其二，在社保部门与税务机关之间，面临权责划转、信息共享、征管对接等具体事宜。其三，在税务机关与缴费义务人之间，由于原有的征收体制下企业社保历史欠费等问题严重，社保费税式转换亦要解决企业负担加重的社会忧虑，妥善处理好此类问题。基于上述改革难题，2018年9月13日、21日国家税务总局办公厅、人力资源社会保障部办公厅先后印发《关于稳妥有序做好社会保险费征管有关工作的通知》和《关于贯彻落实国务院常务会议精神切实做好稳定社保费征收工作的紧急通知》①，明确了“保证平稳落地”、“主体变政策不变”、“禁止地方自行组织清欠行动”等改革思路。

　　在“稳中求变”、“主体明确”、“降费减负”的总体基调下，如何实现地方社保费征收权责的顺利平稳交接，化解新旧征缴体制之间、社保机构与税务机关之间的权责交接难题，促成税式征缴转换下征管制度的良性接洽，乃眼下政界与学界面临的首要议题。

　　一、社保费统一税式征缴之体制改革

　　机构体制的整合变革蕴含着部门间权责动态调整的深层法政机理，也必然牵涉权责划转过程中的行政交接问题，包括政府纵横部门局部或整体行政职责调整过程中相关主体之间的事务交接与制度接洽。

　　结合本文所述之社保费征管体制变革议题，便面临着征收主体转换下的征收权责交接问题，已然成为当前改革的焦点所在。为此，有必要先从本土政策检视和改革指向领域两方面予以展开，以期在了解此次改革之背景与意义的基础上，引出社保费征收权责交接的问题。

　　(一)本土政策检视:社保费选择征缴的积弊

　　放眼寰宇，社保费征收主体大致涵盖“社保部门”、“税务部门”和“相关私营机构”，其中，除了少数拉美国家、法国和中国香港等设立私营机构负责征收以外，社保部门与税务部门是当下广泛实行的两大主体。同时，各个国家或地区关于社保部门和税务部门的权责组合方式并不同一，大致分为“分征”、“代征”和“混征”三种征缴模式，分别意为“税费分立征管”、“费制税式代征”、“拆分合作征管”。[1]

　　总体上，从现实分布而言，结合各国关于社会保险的“税费定性差异”和“征收主体不同”，世界范围内的社保费征缴体制多元共存，各有特色，每一国家和地区社保征缴机制的设计都有着深厚的国情基础;从发展趋向来看，社保费税式征收逐步得以推广，税费征收一体化正日益被大多数国家和地区所接受，上世纪三四十年代，一些发达国家开始转向税务部门征缴模式，数十年后，中东欧的一些国家如斯洛文尼亚、罗马尼亚等也争相效仿;从共同特点来说，勿论征缴模式有何种差异，各国的社保征缴体制一般都是统一、确定的，纵然在拆分合作征管模式中，税务部门与社保部门的职责分工亦是清晰的，例如爱沙尼亚的失业保险与养老、医疗保险的征收主体分别对应社保部门与税务部门，这种社保类型区分化征缴模式并不影响征收主体的全国统一化与法律确定性。

　　反之，立足我国，在社会保险征缴主体的选择上，历史上经历了中华全国总工会征缴、征缴主体缺失、社会保险部门征缴、社会保险部门与税务部门各为征缴主体四个阶段。[2]现阶段的社保费征缴模式始于上世纪末，自1995年宁波、武汉等地首开养老保险费银行或地方税务机关委托代征模式，1998年多部门联合发布的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》肯定了这一做法后，由局部地方向全国多地、由养老保险领域开始向整个社保领域延伸开来。

　　直至1999年的《社会保险费征缴暂行条例》第6条明文规定，“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”，该选择征缴的机制真正得以立法确立。社保费选择征缴机制乃独特的中国政策方案，有其初始背景与意义，但在运行中也暴露出许多弊端，被社会各界所诟病。尽管2010年社会保险法修改过程中试图纠正，但由于各种观点分歧较大，实难统一，为此立法机关进行了模糊化处理。理论界普遍认为，我国社保费现有征缴体制的诸多弊端主要集中在以下几个方面:

　　(1)征收主体的地方可选择性导致全国范围内各个地方的征缴模式呈现多元分散的局面。在社保费地方选择征缴模式下，除了少数几个省市实行税务机关全责征收以外，大部分省市或实行社保机构全责征收，或实行社保核定税务代征，呈现出二元主体下的三元结构状态。这种多元征收模式导致各个地方的社保费征管效率差异显著，各区域、险种、行业、企业间的社保缴费水平不均衡[3]，严重掣肘了我国统一型社会保障制度的建立。

　　(2)地方行使征收主体选择确定权的过程亦常常失于固定性和脱离法定性，一些地方频繁更换征收主体，征收权责的移交偏向政治化，如突发性事件、地方政治生态、部门的政治影响力都会影响地方的选择决策。[4]例如，吉林、四川等省以及贵阳、长沙等市曾一度试行税务征收，后来经当地政府权衡后又改由社会保险经办机构征收。[5]

　　(3)社保费的多元征收和多头共管导致征管机构定位不清、征缴管理职责交叉、征收权力碎片化[6]，并且催生出执法刚性不足、部门利益争夺和部门沟通协作不畅等问题[2]，显示社保机构全责征收的执法能力或半责征收的协调能力不够强。

　　(二)改革指向领域:社保费统一征缴的变革

　　一直以来，结构失衡、多元征收、权责混合集成了我国社保费制度的总体缺陷，基于共享发展理念的指引，迈向统一、均衡、高效、可持续的社保费征管体制是为改革方向。十九大报告指出，我国未来要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。围绕此目标，我国当前的社会保障制度改革包括制度整合和机构整合两方面，前者目的在于提高制度的有效性、公平性与可持续性，后者目的意在精简机构，厘清管理职责，降低管理成本，提高管理效率。[7]

　　其中，国地税合并改革与社保费征收体制改革便具有机构整合的意义:一方面，国地税机构合并为社保费税务机关全责征收奠定了坚实的税收征管的组织基础，能够整合国地税机关的信息、资源和服务等优势;另一方面，社保费征收权责统一划转到税务机关改变了多元分散的征管格局，建立起社保费的统一征缴机制，两项改革共同促进社保费走向垂直管理和集中管理。社保费征缴统一化变革首先面临“征收主体之争”，即社保机构与税务机关之间谁独享征收权责更贴合国情、更具备优势，学界对此大致分为“费式征缴”与“税式征缴”两派。

　　其一，主张“费式征缴”的学者认为采取社保机构全责征缴模式，与我国独特的社保制度相契合[1]，“能够适应就业形式多样化和参保对象多元化的需要”。[5]其二，主张“税式征缴”的学者认为选择税务机关全责征收社保费，“能有效利用现有税务机构和人力资源，降低社会保险费征缴成本，有利于社保资金收支两条线管理”[8]，“还可以提升社会保障制度在横向和纵向两个方面的公平性”。[9]

　　总之，虽然理论界观点分歧明显，但共识是地方选择征缴和部门联合征缴的体制缺陷只有实行社保费一体化、集中性征收方是正解。为此，结合我国一直以来社保费征缴的“软、散、乱”背景，基于税务机关的“比较资源优势”(如硬性税法制约、强大信息获取能力等)，我国最终将税务机关定为社保费的全责征收主体，开启了社会保障制度改革的新篇章，对于统一各地社保征管口径、提升社保费征缴能力、合理分配征管职责及保障社保制度的高效可持续运行意义深远。

　　(三)征收权责交接:社保费税式征缴的关键

　　在实现社保费税式征缴转换的改革过渡期内，牵涉到现有社保全责征收和税务代征模式下之行政交接问题，根据中央的政策规定，联系地方(河南省)改革方案中所提出的“一转三不变”原则，本次改革只将征收权责全部划转给税务机关，相关机构、编制、人员保持不变，因而主要涉及社保费征收行政的权责交接方面。

　　征收权责交接是社保费征缴体制改革中的关键环节，一方面，权责交接意味着部门利益的调整，税务与社保部门面临社保费征收权责的增加与削减，同时，社保费征缴体制转换也将给地方带来新的增收动力，它是一种基于税收征管这一强征收体系下的权力结果，因而需限制改革过渡期内地方、部门间的利益驱动，避免出现改革“中梗阻”;另一方面，权责交接包括事务移交、信息对接与制度衔接等方面，故而有必要建立双方的协商合作机制，以顺畅推进改革的进程。

　　具体而言，本次社保机构与税务机关的征收权责交接具有以下特点:其一，要根据各地方现有征缴模式分别开展征收权责划转交接。首先，对实行社保全责征收模式的地方，要将征收权责整体转移给税务机关，社保缴费登记、申报、核定、征收、划解、追欠、检查及处罚等全过程均由税务机关负责;其次，对实行社保核定税务代征模式的地方，要实现部分征收权责向税务机关移转，赋予税务部门完整的费用征收权，祛除部门共享社保费征收权下的权力分割弊病;最后，对于已经实现税务全责征收的地方，要保持现有征收政策不变，随着其它地方社保征缴体制改革的完成，中央应当加速推进社保制度的统一化进程。

　　其二，社保费征收权责交接既囊括了社保与税务两部门的职责调整，也包括由此带来的对接、清理、合作等问题。一是在对接问题上，面临划转过程中的沟通协商、资料文本的清理移交、信息系统的对接联调等;二是在清理问题上，应当规制地方清理历史欠费的自主行动，减轻改革给社会带来的震动效应;三是在合作问题上，涉及征管职责移交前后的部际合作机制构建等。

　　其三，社保费由费式征缴转换为税式征缴，必然涵盖社保费制与社保制度的兼容、费征体系与税征体系的替换、征管强化与降费减负的平衡等制度衔接问题。

　　二、社保费征收权责交接之难题化解

　　围绕此次社保费征收权责交接改革，在各参与主体之间有着许多待解难题。一是在征收权责交接的双方———社保机构与税务机关之间，需要二者就实施体制改革积极沟通协商，实现征收权责相关事项的高效交接;二是在新的统一征收机关(税务机关)与其它相关管理部门(如社保机构、财政部门、审计部门、相关涉费信息主管部门等)之间，构建长久有效的社保费部际合作征管机制尤为关键;三是在税务机关与缴费人之间，还要顾及征缴体制改革对其可能造成的负担加重的压力，找出化解社保费历史沉淀欠费与维护企业及职工经营生存权之间矛盾的合理方案。

　　(一)职责划转与事务移交对接问题

　　机构体制改革方案源自中央或地方政府的顶层设计，其具体实施依赖于相关组织机构间的协商合作。现阶段的社保费征收权责交接，属于非税收入征管职责划转的首要改革领域，需要权责移交部门(社保机构)与权责接受主体(税务机关)之间共同协商解决社保费征收行政事务移交对接问题。

　　由于各地社保征缴体制不一，因而需要地方政府在中央总体改革要求下统领和协调本地社保费征收权责划转与交接工作，由地方政府出台具体方案，社保机构、税务机构以及相关部门协商运作，在实现社保费征收权责集中于税务机关的基础上，后续进一步推进征收政策与社保制度的统一。社保费征管职责划转主要涉及权责事项交接、资料档案移交、信息系统对接、业务宣传培训等，社保机构与税务机关应就此展开协商。

　　1.根据各地方社保费征缴模式的不同，征收权责存在全部或部分的交接需求，需要视地方社保征收权责的配置情况实现因地交接。从理论而言，在社保机构全责征收模式中税务机关无权参与社保费征缴，在社保核定税务代征模式中税务机关只负责费用征收，无权进行缴费登记、申报以及核定管理等，而在税务机关全责征收模式中，税务机关负有全部的征缴权责。

　　一些已进行税务机关全责征收改革的地方对此界定不一，如广东省规定主要包括缴费、参保登记、申报、审核(核定)、征收、划解、追欠、查处、记账、争议处理、参保扩面等;而河南省将社保应缴费额的核定权赋予了社保机构;福建省规定社会保险登记、申报以及相应的权限由劳动保障部门委托地方税务机关办理;辽宁省实行社保费金额的双重申报体制。鉴于此，社保征收权责全部划转税务机关，应当首先厘清社保费税务机关全责征收模式中“全责”的范围。

　　本文主张应在中央层面发文明确“全责征收”的涵义，将涉及征缴的全部权责划转到税务机关，实现税务统管征缴、社保统管支出的分工，并通过社保信息统一联网架构行政合作的桥梁。此外，还要确立“五费统征”的改革思路，以期实现社会保险费的集中征缴。

　　2.在机构改革过渡期内，还有资料档案移交、信息系统对接和业务宣传培训等事宜。首先，社保费征收权责划转税务机关，要将改革期内的一些未办理完毕的文件材料(如费用登记资料、申报缴费资料、社保核定材料等)，移交给税务机关继续处理，并由其妥善保存。

　　其次，社保机构与税务机关应加强双方信息系统的互联对接，做好数据分析评估和清理迁移，按时完成信息系统升级对接和联调测试，特别是利用好当前的金税三期个人税收管理系统，实现社保登记信息与税务登记信息的比对，科学准确地核定缴费基数和应缴费额。最后，税务机关还应加强此次体制改革的宣传力度，对相关税务人员开展业务培训，同时将社保缴费服务纳入现有纳税服务体系之中，通过税务局网站、12366纳税咨询专线以及自媒体平台等及时向社会公众传递政策资讯，畅通民众行使知情权和参与权的有效通道。

　　三、社保费税式征缴转换之制度接洽

　　社保费征缴体制改革并不仅仅包含征收权责的转换交接，更涉及到税式征缴范式确立后的多方面变革、接轨和平衡。其一，费用征缴体制是国家社保制度的重要组成部分，社保费征缴范式的变革只是社保改革的一个方面，需要推进社保制度的整体改革;其二，社保费税征体系确立过程中的关键问题是课征要素的确定与统一，尤其是费基和费率之设计议题;其三，税式征缴转型意在强化社保费的收入过程和结果，基于国家力推结构性减税降费和践行税费法定之背景，有必要平衡好强化征管与降费减负之间的关系。

　　四、结语

　　新时期中国社会的主要矛盾已转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，具体到社会保障层面，由于区域、城乡和代际发展不平衡，社会保险难以充分满足社会大众的风险防御需求。“社会保险是对大的生活风险给予保护的带有强制性质的共同承担责任的联盟”[18]，同盟者所缴纳的社保费是践行社会保障使命的物质基础。

　　由于过去我国在社保征缴体制方面存在的诸多问题，未能构建起统一、规范且有效的征缴体制，地方发展不平衡和政策分散性掣肘了统一社保制度的建立;同时，缴费义务单位和个人逃欠费现象严重，从而导致社保制度运行遭遇诸多困境。

　　本次社保征管体制变革，意在确立税务机关全责征收社保费的统一征缴范式，将扭转过去社保费的征缴乱象，税式征缴范式的确立过程不仅涉及到社保与税务部门之间的权责交接和合作共享，也将促使整个社保制度做出调整，以适应国家社会保障均等化的发展诉求。

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