信访排名取消后信访矛盾化解在基层的路径选择

　　摘要：国家对各省(市、自治区)不再搞全国范围的信访排名和通报，主要通过信访约谈制度完成对地方信访工作的监督。中央与地方、上级与下级之间的信访关系转变为“点对点”的通报制度。信访排名的取消具有积极意义，但是也会产生工作人员不作为、越级上访增多等问题。

　　因此，通过教育路径，加强基层法律宣传与培训;通过制度路径，加强基层信访顶层设计;通过创新路径，加强基层工作方式的改进;通过治理路径，加强基层信访矛盾化解的格局，最终实现把矛盾化解在基层、把问题解决在当地的目的。

　　关键词：信访排名;信访矛盾;基层;化解路径

　　信访排名制度设立的初衷是为了加强各级人民政府的信访工作责任制，维护社会稳定，但在实际执行中却逐步被异化。由于各级党政主要领导干部是信访工作的责任人，如果访民在领导干部管辖的范围内进京越级上访，那么，当地领导干部的升迁将会受到直接影响。这一制度对于加强党对信访工作的领导，维护社会稳定，起到了积极作用。

　　但是，在基层“盯访”“截访”“抓访”“息访”[1]成为常态，对社会产生的消极影响显而易见，由此引发的一些恶性事件更是让人们觉得有必要取消信访排名制度。党的十八届三中全会以后，新的《信访条例》颁布，信访排名制度成为历史。

　　一、取消信访排名释放的积极信号

　　信访排名制度取消后，实行依法逐级走访，根据国家信访局通报，实现了三个下降：群众上访数量下降，进京正常上访数量下降，非正常上访数量下降，群众到国家信访局来访批次和人次分别下降了24.9%和36%，来访秩序明显有所好转。[2]由此可见，国家取消信访排名，积极意义非常明显。

　　(一)缓和了基层干群关系

　　由于信访排名与地方党政领导干部的升迁直接挂钩，致使领导干部与上访群众变为矛盾的对立面，干群关系紧张。不少信访户反复上访是因为自己遭遇了通过正常的司法程序难以解决的问题，于是他们寄希望于找上级政府解决矛盾。信访排名制度让地方领导干部压力很大，难以理智地疏导矛盾，而是采取了不惜一切代价粗暴截访的方式，这就等于把群众想通过正常渠道理智解决问题的路堵死了。取消信访排名的目的是促使地方政府放弃截访，关注民众信访产生的原因，关注群众诉求的内容，更积极地寻求解决问题的途径。

　　(二)消除了信访领域的个别腐败现象

　　一方面，信访排名导致一些基层干部采取非法手段对待上访人员，非法拘禁、非法截访、非法滞留等问题普遍存在，有的地方甚至动用黑社会力量，对上访人员大打出手，为此，发生了一系列恶性事件。

　　另一方面，信访腐败现象时有发生，商业上使用的一些公关手段在一些信访部门普遍使用，通过请客、送礼、送钱等商业贿赂，买通上级信访部门，以达到不被点名通报批评，不登记本地区的信访案件或消除本地区的信访记录(俗称“销号”)的目的，信访中的权力寻租应运而生。这些信访领域的腐败行为严重败坏了党风政风，损害了党和政府的形象，使国家和人民群众利益遭受严重损失。取消信访排名通报制度，从源头上消除了信访领域的腐败。

　　(三)促使信访工作逐渐回归本意

　　信访制度建立的宗旨是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。[3]我国的信访制度是保障公民在合法权利遭到侵害时可以通过一些规范的渠道，比如书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况，提出自己的诉求。但是，由于信访排名通报制度等指挥棒的引导，信访在基层已经被截访、息访等代替，信访原有的沟通、调解、监督、救济等职能逐渐淡化或消失，引发群众不满，信访制度备受诟病。

　　信访排名通报制度被取消后，将在两个方面发生变化，一是地方政府和职能部门卸下了沉重的压力与负担，二是各地会把主要精力用在处理好当地的信访案件上。信访工作的重点也会发生两个转变，从以往的“控访”“截访”，转为维护群众信访权利，为群众信访提供多样化服务，从过去关注群众的信访数量，转为妥善解决群众信访反映的各种问题和矛盾。

　　(四)推进基层信访步入法治化进程

　　从长远来看，要使信访制度更好地发挥作用，还必须使信访制度最终实现法治化。这一法治化的目标，不仅意味着信访工作应当依法行政，还在于最终以法治终结信“访”不信“法”的观念。“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[4]信访排名制度的取消为信访改革走出了关键一步。

　　(五)加快了基层政府职能的转变

　　取消信访排名，基层信访部门可以以此为契机，转化管理思路，基层党政领导干部和信访部门的工作人员不再有排名的压力和负担，有了更多的时间、精力、人力、物力和财力去处理其他行政事务，这为在更高层次和范围内实现基层社会秩序的良性发展，更好地促进经济和社会事业的发展打下稳固的基础。

　　二、取消信访排名后面临的现实考量

　　当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。取消信访排名后，信访问题不会自然而然地在短时间内消除，甚至在一些地区还会有增加的趋势。因此，必须清醒地认识到取消信访排名不是取消信访制度，我们还将面临很多矛盾和问题。

　　(一)原有评价体系的排名与现有评价体系不完善

　　状况下的基层不作为问题信访排名制度，其初衷是通过排名给地方政府施加压力，促使其把矛盾解决在当地，保障信访者的合法权益。不幸的是，由于这一信访评价体系与地方党政领导升迁直接挂钩，为了不影响升迁，不少地方政府领导视信访量为“洪水猛兽”，采取各种办法，甚至不惜动用非法手段降低信访数量。

　　然而，取消信访排名，基层领导干部不再因为信访排名而芒刺在背，不再会为信访问题的多少忧心忡忡，在现阶段对信访工作还没有一个完善的评价体系的情况下，基层领导干部就有可能因为信访排名的取消，消极怠工，无所作为，甚至将人民群众的诉求置于脑后而不顾，这样会导致基层矛盾越来越多、越来越大，原本在可控范围内的上访事件，由于基层领导干部对信访工作的不重视，引发恶性事件，进而影响社会稳定。

　　(二)信访排名压力的减轻与信访可能大量涌向上级政府的问题

　　信访考核与排名机制的实施是为了减少非正常上访人数，促使基层领导干部重视信访工作，积极有效地解决群众反映的问题。如果取消地方政府的信访考核和排名，那么，各地上访人数将不再与当地政府信访工作的评价直接挂钩，这一举措的后果可能会引发上访群众大量涌向上级政府甚至中央部门，而地方相关机构却冷冷清清，并且导致信访问题在各级政府之间、政府各职能部门之间相互踢皮球，使信访工作在某种程度上又回到了原点。

　　可以预见，在未来一段时间内，信访仍是群众表达诉求和维护权益的一种重要途径。相信在绝大多数地方，没有了信访排名压力，基层领导干部能心平气和地做好信访工作，但是，是不是每个地方都能如此，仍然存在疑问。国家明确提出“不支持、不受理越级上访，积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求”。[5]

　　“不支持，不受理”的越级上访主要是指，信访者没有到省级职能部门反映诉求，或者省级职能部门正在处理，且未超出法定处理期限，或者信访事项已经依法终结的，中央和国家机关来访接待部门不予受理。但是，在我国目前地方法院无力制衡地方政府的情况下，不受理越级上访，把访民理性解决问题的希望断绝，其后果必须提前预见，做到未雨绸缪。

　　(三)群众诉求溢出信访领域与司法制度并行不悖的问题

　　当群众遭遇各种问题后，他们找不到其他途径或者不愿意选择其他途径维护自身合法权益的时候，还是会选择信访，信访领域的诉求就会溢出，那么，取消信访排名制度后，必须考虑到信访制度与司法制度的分工配合问题，哪些归信访部门管，哪些归司法领域管，相得益彰、并行不悖。现在，不能简单地用司法解决取消信访排名后的所有信访诉求，因为司法不是筐，什么都能往里装，司法也不是万能的，包打天下。

　　也不能理想化地彻底取消信访制度，因为信访制度是中国特色社会主义法治的有机组成部分，以《信访条例》为依据，设置了信访机构、人员职责、工作程序以及信访人应该具备的权利、义务等等，解决信访问题更应该在法治的框架内依法按政策办事。因此，解决好群众诉求溢出信访领域与司法制度并行不悖的问题，是当前取消信访排名后，应该考虑的现实问题，只有解决好这个问题，才能既化解社会矛盾，又减轻司法压力。

　　三、信访矛盾化解在基层的路径选择

　　习近平就妥善处理信访突出问题曾作出重要指示：“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。……各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。[6]”根据习近平的要求，我们应该在以下几个方面努力。

　　(一)通过教育路径，加强基层的法律宣传与培训

　　1.加大对群众的普法教育。

　　限于我国基层信访人文化程度普遍较低，对国家相关法律法规、政府信访工作流程等基础知识所知甚少，或一无所知，严重者甚至自身为文盲、半文盲。做好基层信访工作，首先，要在基层加大相关政策、法规宣传工作的经济和精力投入。

　　通过设立基层宣讲员、派遣宣传车、通过村广播媒介等多种方式，开展普法宣传、信访知识宣传，让百姓能够根据这些知识判断自身是否应该上访、采用何种方式及何种流程上访。其次，要宣传违法上访的危害和严重后果。展示相关处罚案例，及时向民众宣传国家关于非正常上访的相关制度政策，既能营造违法上访可耻的氛围，又威慑了一部分恶意非正常上访者。

　　第三，要认真宣传取代违法上访的合理利益诉求渠道。依法解决信访问题，必须培养理解法治、尊重法治的百姓，让法治成为百姓的习惯、成为导向、成为文化，信访问题依法解决才会真正成为人们的生活方式，信访秩序的规范才能真正有效。

　　2.加强对信访干部的培训。

　　信访问题的最终解决需要信访干部的积极参与，信访干部的能力和水平是化解信访问题的关键。首先，对信访干部进行法律法规的学习培训。重点学习《中华人民共和国宪法》《信访条例》《中华人民共和国行政许可法》，提升信访工作队伍的政策理论水平，提高行政执法水平。其次，加强应急能力培训。不断提高信访干部见微知著的观察能力，在处理各种纠纷冲突时，反应迅速，细致周全，合规合法，立场坚定，不失公允。第三，强化信访干部的使命感和责任感。通过学习，明确职责，落实工作责任，增强奉献意识、大局观念和政治担当。

　　(二)通过制度路径，加强基层信访的顶层设计

　　提高信访考核的科学性、客观性。改进和完善考核方式，设定评价指标，量化考核内容，坚持随查随访，注重考察结果，倾听群众意见，约谈问题较多的党委和政府领导，将这几个方面结合起来，综合治理，全面评价。其次，对具体信访事项进行全省范围内的核查。省级以上信访部门成立若干核查机构，分批筛查重点疑难信访案件，逐项分析甄别鉴定，对于无正当理由长期上访闹访的，列入无理信访对象，不计入各地信访考核范围。第三，分级确定信访事项处理主体和考核主体，以引发信访事项的责任单位为主，以户籍所在地为辅，改变以信访对象户籍为模式的考核。

　　参考文献：

　　[1]袁周斌.论非正常信访问题的困境与解决路径[J].人民论坛，2013(11)：107-109.

　　[2]王姝，王嘉宁.国家信访局：取消信访排名后进京上访人次下降36%[N].新京报，2015-01-31.

　　[3]中华人民共和国信访条例[M].北京：中国法制出版社，2013.

　　[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.11.

　　[5]关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见[M].北京：人民出版社，2014.2.

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