困境儿童分类保障政策成效研究

　　[摘要]在各地关于困境儿童保障政策的实施办法中，责任主体、保障制度以及参与机制是三个较为集中的分析维度。从目标、资源、行动者以及行动目标四个要素分析各地的具体执行方案，研究发现：一是各地虽做了更精准的分类，然而对应执行方案配比仍然困难;二是虽尽可能地调动地方力量形成领导小组，尝试体系化运作，但新的责任主体在三级网络里统筹协调难度较大;三是虽鼓励围绕困境儿童大力开展购买服务，让社会力量参与进来，但社会组织的参与在规范机制方面仍有待完善。

　　因此，在制度层面，需要继续赋能责任主体，加强精准政策配比，同时规范并创新参与机制;在基层实践层面，倡导救助服务下沉到社区，多元化合作主体，提升社会组织的法律意识风险防控能力，重视家庭功能并建立起社区伙伴联盟，把友好环境社区打造到实处。

　　[关键词]困境儿童;分类保障;责任主体;服务体系;政策分析

　　一、研究背景

　　改革开放以来，在城市化、工业化与全球化的冲击下，我国经历着前所未有的大转型。儿童在社会变迁和转型中，其生存与发展呈现出多元的态势，面临着不平等、流动性与脆弱性引致的困境[1]。社会的结构性变迁，特别是家庭结构的变化直接导致了儿童福利问题的增多，涌现出大批留守儿童、流动儿童、贫困儿童等“特殊困难儿童”。与此同时，随着陷入困境的儿童数量的增加，其福利需求呈现出日益增长的趋势，突出表现在儿童福利的社会化需求、儿童个体深入多样化需求以及儿童社会福利的专业化需求上[2]。传统的补缺型儿童福利囿于保障对象和保障内容的单一，急需做出调整和变革。

　　作为社会变迁对儿童福利转型需求的回应，2010年国务院办公厅下发了一份具有普惠意义的政策性文件——《关于加强孤儿保障工作的意见》(国办发〔2010〕54号)，指出有必要建立符合中国经济社会发展水平的孤儿保障制度，采取多种方式拓宽孤儿安置渠道，从基本生活保障、医疗康复保障、教育保障、就业住房保障等多方面建立更为全面的保障体系。2013年，适度普惠型儿童福利制度建设试点工作率先在江苏、浙江、广东开展，把困境儿童确定为重点保障对象。

　　2016年6月，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号，以下简称“意见”)，专门关注困境儿童权益的保障。困境儿童的情况受到了社会的高度关注，北京、江苏、福建、广东等省市作为第一批为此配发了具体的实施意见。“困境儿童”是一个宽泛的群体，涵盖流浪儿童、贫困儿童，与其他弱势儿童如留守儿童、残疾儿童、重病儿童、困难家庭儿童等也各有重合或叠加。

　　2016年发布的“意见”表明，中国受保障的特殊儿童的范围从被遗的儿童和孤儿扩大到其他需要帮助的困难儿童，保障的内容也从基本的生存与生活保障，扩展到更全面的领域，如教育、医疗、救护、康复、服务等。因此，“困境儿童”是一个具有普惠性含义的概念，该概念的提出是对建立适度普惠型儿童福利体系的有力回应。基于上述政策背景，各地开始陆续将原先分条块出台执行的不同类别困境儿童保障政策重新进行组合设计，不仅包括从区域顶层设计到点面的具体联动执行，还包括社会力量的参与规范机制拟定。本文期望通过文献分析的方法，对比各地政策落实情况，以回应国家政策中的基本原则、体系建立以及保障体系，为新政策的改善和未来发展方向提供建议。

　　二、困境儿童政策研究回顾

　　(一)关于困境儿童福利的讨论

　　自2013年民政部颁发“开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点”政策起，儿童政策研究的对象由过去关注留守儿童、流动儿童为主，开始出现了困境儿童、困境家庭儿童、孤儿等，“困境儿童被摆放在明显的社会视域中进行探讨”[3]。学术界越来越多地关注“困境儿童”福利体系的建构，其中责任主体、保障制度以及参与机制是三个较为集中的分析维度。

　　1.责任主体

　　我国的儿童福利制度正处于由传统的补缺型福利模式向制度化再配型过渡的阶段，现阶段国家提出的“适度普惠型”的儿童福利政策正是在过渡时期采取的策略。在这个过程中，政府要承担起越来越重要的福利责任主体的角色，以解决市场制度在社会福利方面所带来的不足，为困境儿童的福利保障承担更多的责任。吴鹏飞在研究儿童福利权的国家义务时指出，国家或政府作为责任主体在儿童权利的保障和促进上具有不可推卸的责任和义务[4]，但事实上，儿童福利保障在理论和实践层面都遇到了障碍。政府在儿童福利政策上的主导地位一直是明确的，在困境儿童分类保障政策中更是明确了政府各相关职能部门的组织实施职责，将民政部门、妇儿工委办公室、残联、教育、卫生计生、人力资源社会保障、公安机关等纳入困境儿童保障的责任主体中。

　　儿童需求是多方面的，以上部门的工作重点和职能各不相同，困境儿童的保障工作与以上的部门均有密切的联系，将其纳入责任主体能够为困境儿童提供更为全面的保障服务。然而，从现行制度来看，囿于缺乏对这些保障主体之间责任的明确划分，造成了现实中出现责任推诿、不负责的情况[5]。杨文健在江苏省分类救助的研究中发现，困境儿童的救助存在着各级部门职责不清晰、救助主体与联合部门协作性不强的问题，造成了共同的不作为、互相推诿、扯皮等现象[6]。

　　随着社会的转型和变迁，家庭结构发生了重大的变化，儿童问题涌现，传统的补缺型福利政策面临着现实的挑战。纵观发达国家儿童福利政策的发展，可看出，多数国家的政策重心已从被动救助渐渐转向预防性的家庭支持。家庭也被视为风险应对的关键主体，被纳入儿童保障体系中。如美国是一个自由主义的福利国家，政府在福利提供上处于补缺性的角色。

　　近年来，越来越多的学者意识到在美国的儿童福利保障中家庭的重要性[7-8]，呼吁美国政府必须制定更全面的政策，为家庭提供支持以解决照顾儿童的需要[9]。因此，美国的儿童福利制度也经历从“保护儿童”到“回归家庭”的过程，十分关注儿童所处的家庭环境。在提供普遍、高质量的儿童保障方面，瑞典、挪威和法国都走在世界的前列。瑞典推行国家支持型、母亲友好型的儿童福利政策，优厚的亲职假与普遍的公共托育服务是其独特之处[10]。

　　法国也为母亲提供了丰厚的亲职假，不仅母亲在生产和哺育期间能享受休假与津贴，父亲也能享受到3~11天的带薪育儿假[11]。挪威政府十分注重家庭在保障儿童福利方面的责任，一直认为儿童在家庭中生活才能体现儿童利益最大化原则，儿童与父母的关系以及这种关系本身被看作是一种资源[12]。此外，与我国拥有相似文化传统的日本在儿童福利政策中对家庭的支持力度也非常大，在实施上，日本推行以家庭为主的多中心儿童福利供给机制，关注家庭作为“保护者”的责任[13]。

　　相较之下，我国过去的儿童保护体制赋予了亲属养护过多的责任，儿童的保护制度是以家庭内的亲权为基础[14]，政府对儿童福利介入过少，对家庭的支持更是不足。而目前家庭在社会转型中面临较大风险、难以独立满足困境儿童需求，因此，政府更应该加强对家庭的支持力度，为困境儿童的福利保障承担更多的责任[5]。

　　2.保障制度

　　保障制度的构建问题是“困境儿童”研究的另一个分析维度。首先，在法律保障层面，困境儿童分类保障政策的提出在扩展保障对象、整合保障资源方面是一个开拓性的尝试，但目前我国在儿童政策上的立法是分散式的，关于儿童保护的相关法律法规仍呈现出碎片化的特征，缺乏“清晰的、可操作的，能够针对所有儿童的福利政策”[1]，致使儿童福利工作行政协调难度高、衔接性弱。

　　而一些发达国家在儿童福利法律保障方面经过多年的发展已渐趋成熟，从政府层面到地方层面已形成了一系列针对儿童保障的法律体系。完善的法律体系为儿童保障工作提供了强有力的依托。如日本的儿童保障法律体系涵盖了从儿童健康、家庭育儿、儿童救助到教育等多领域。美国在儿童政策方面相关的法律和法规已有30多部，涵盖的儿童群体包括孤儿、低收入家庭的儿童、贫苦儿童、残疾儿童、受虐儿童、流浪儿童等，保障内容覆盖了儿童个人层面的经济补助、医疗救助、教育计划、营养健康。

　　家庭层面的财政补助、就业培训、寄养与收养;社区层面的迁移管理、街区多样化服务、社区支持等内容。除了在立法层面上对儿童福利保障制度进行反思外，目前国内关于困境儿童的研究也更多地从儿童福利的角度出发，探讨困境儿童的救助策略。李莹、韩克庆提出构建以“机构养护+家庭养护+流浪儿童救助+残疾儿童福利”为主体的托底性保障制度[15];邓锁认为当前的儿童福利在总体上还仍然是一种补缺性和维持性的制度安排，提出从以家庭补偿到以社会照顾为基础的儿童福利政策发展路径[16];姚建平认为制度建设的重点是要将服务对象从孤残儿童扩展到困境儿童，为困境儿童及其家庭提供他们所需要的基本福利，建立适度普惠型儿童福利制度[17]。

　　为了使儿童福利政策得到有效的贯彻和实施，建立专门的儿童福利执行机构或设置多层级的实施机制是发达国家推动政策落实的一个有效手段。如挪威建立了儿童权利督查员制度，美国建立各级行政管理机构全面开展儿童保护工作，形成了多层级、分工明确、多方参与的儿童保护和服务网络[18]。在社会各界关于建立专门儿童福利执行机构的呼吁下，我国民政部于2016年在社会事务司正式设立了未成年人留守儿童保护处。此后，以前隶属于社会福利司的儿童福利处改组为社会事务司，专门负责儿童福利与保护事项。这意味着我国向建立更高级别的儿童福利与儿童保护的行政主管部门迈进，儿童福利与保护工作也将有更直接的代言机构及主管机构。

　　3.参与机制

　　目前的保障政策与传统儿童福利模式之间的一个重要区别是，注重通过社会力量参与，以满足家庭的个性化需求，并调动起相关的社会资源以提供支持[19]。特别是在社会治理创新的大背景下，“多方参与，协同共治”是政府创新社会治理的重要方式之一。2010年孤儿保障意见中提出要建立“政府主导，民政牵头，部门协作，社会参与”的孤儿保障工作的参与机制。

　　“建立政府主导、多部门合作、全社会参与”日渐成为儿童福利保障的重要工作机制。传统儿童福利模式涉及的主体较为单一，在福利多元主义思潮的影响下，儿童福利模式也渐渐向多元化转变。其中，突出表现在注重通过社会力量参与，以满足家庭除经济外的个性化需求，并联动相关的社会资源。如日本的儿童福利政策便强调多元化的福利供给主体，推行“以家庭为中心，促进地方政府、企业、社区、学校共同分担责任”的儿童福利模式，使得儿童福利体系由补缺型逐渐向普惠型过渡。瑞典以国家干预的方式推动儿童福利政策的实施，但儿童福利政策的出台都需经过全社会各个不同利益群体的讨论、协商，在取得共识后，再以法律的形式进行确认。

　　挪威则通过创立儿童监察官机制，有效调动社会各界对儿童的关注，促使儿童政策的有效执行，激发全社会对儿童保护的关注和参与。在国内有关困境儿童福利体系建构的研究中，多元共治的视角越来越得到学者们的青睐。行红芳认为我国传统的困境儿童福利模式为一元福利，而在我国建立适度普惠型儿童福利政策的过程中，实现从一元福利向多元福利的转变是一个必然的趋势，在这个过程中，有必要建立起一个以政府承担责任为主体、以家庭照顾为基础、非政府组织和专业福利机构为补充的多元福利体系[20]。刘凤、于丹认为非政府组织参与困境儿童救助能够有效地推动困境儿童救助事业发展，但目前仍存在不少制约着非政府组织参与困境儿童救助的因素[21]。

　　陈静、董才生基于多元治理的视角，提出多元主体角色分工的困境儿童社会救助与保护制度模式框架[22]。可见，目前学界已在责任主体、保障制度、参与机制三个维度上对儿童福利保障体系展开了较为丰富的研究，从整体层面上对困境儿童保障的制度建构提出了许多建议和设想。国务院2016年颁布“意见”，至今才3年时间，各地在2016~2017年间才陆陆续续出台落实文件，故目前对全国各地困境儿童保障政策进行全面分析的研究还不多。受责任主体、保障制度、参与机制三个分析维度启发，本文在针对全国各地实施的困境儿童保障政策进行分析时，对这三个维度进行进一步操作化，同时把政策的来源和目标都囊括进去，尝试构建新的分析框架以更精准地把握政策的落地情况。

　　三、各地困境儿童保障政策的内容分析

　　卡伦·皮特曼等认为青少年政策的构成要素主要涉及期望的成果与目标、已有资源、环境、行动者、时间架构、目标群体和青少年角色，讨论有关青少年发展的“谁”“什么”“何时”“哪里”“为什么”以及“怎么样”等主题[23]。结合上述对责任主体、保障制度及多元参与的研究回顾，选取卡伦·皮特曼框架中与这三个维度有直接关联的目标、资源、行动者以及行动目标四个要素。

　　其中，政策工具是决策者用来实现政策目标的手段和方式，因此在分析政策资源要素时引入政策工具视角对我们进一步分析政策的成效具有一定的启示性作用。故我们在资源维度下参考徐媛媛的研究[24]，将以“资源”为标准划分的政策工具类型进一步细化为管制性工具、经济性工具、组织性工具、市场化工具、资讯性工具等五个分析维度。

　　四、政策成效与问题

　　从文本来看，各地的困境儿童保障政策维度与国家上位文件呈现出较高的一致性。困境儿童基本生活保障和福利范围得到进一步扩大，据北京师范大学中国公益研究院编写的《中国儿童福利与保护政策报告2018》显示，已有77万困境儿童纳入孤儿和社会救助制度保障范围，保障水平稳步提升。综合文献以及表1所呈现的各地困境儿童保障政策内容分析结果，按照三级分析维度在各地区不同的表现，在目标人群界定、参与者行动以及资源保障等几个方面仍有其他非常突出的特征。

　　五、未来政策方向探索

　　(一)政府制度层面

　　1.困境类别与保障内容类别应有机结合、具体对应

　　目前，学术界和政府部门对于困境儿童的内涵和外延的认定并不一致，尚晓援、虞婕将困境儿童划分成生理性困境儿童、社会性困境儿童和多重困境儿童[31]。这种划分对困境儿童亚群体内部的群体特征辨识明显，操作性强，也涵盖了民政等部门的相关划分标准。

　　在对困境类别与保障内容类别进行交互分类后，可以看出，医疗与康复保障主要是针对生理性困境儿童和多重困境儿童，特别是患有重大疾病和残疾的儿童。教育保障涉及所有困境儿童，区别在于社会性困境儿童需要普通学校教育，生理性困境与多重困境儿童的教育需求则体现在特殊教育、融合教育和职业培训上。基本生活保障则是面向所有困境儿童。因此，在困境儿童的分类救助政策中，需要针对困境儿童各个不同群体的具体情况制定具有针对性的政策措施，实现现金救助与服务保障、物品保障的有机结合。

　　2.责任主体亟须明确赋能

　　前文三级网络中各责任主体功能定位的困境实际是回答三个问题：第一，如何通过行政协调将强制报告制度落到实处;第二，如何通过资源平台发挥未成年人保护中心的职能;第三，如何在实际一线困境儿童服务中，落实监护责任，给予专业稳妥的处理办法。强制报告需要第一级网络的行政协调中心进行统筹安排。以儿童虐待事件为例，从虐待事件的发生到强制报告中心接受到信息，需要明确谁来作为端口接收这个报告，谁来调查这个报告，各部门如何各司其职保证报告信息能够从端口到解决不会不了了之。

　　一些地方以未成年人保护中心为强制报告责任主体，由市委市政府牵头来统筹公安、学校、医院等各个部门，确保发现后有渠道可以报告，这种运作模式还是相对有效的。发现处理需要第二级网络作为资源调配平台进行个案管理、分类筛选跟进或者转介，因此需要一个多领域专家合作的中央调控室。所有从第三级网络端口收集上来的困境儿童事件，都需要在这里进行讨论，从司法、心理、社工、医疗、民政救助等所有困境儿童可能涉及的服务领域给出专业意见。最为重要的是，作为一个平台需要有稳定的机制建设，才能有效运行。

　　六、结论

　　从社会福利水平与国民经济同步发展的客观要求来看，我国在关注传统的风险事后弥补与再分配的儿童福利机制的同时，开始从预防与干预的角度重视困境儿童的问题，在福利与服务的提供中注重社会风险的防范。上文从责任主体、保障制度以及参与机制等三个困境儿童政策成效分析维度对各地的政策实施进行研究，发现这三个方面虽然催生了各地执行方案的产生以及落实，但同时也产生了问题与困境：一是各地虽做了更精准的分类，然而对应执行方案配比仍然困难;二是虽尽可能地调动地方力量形成领导小组，尝试体系化运作，但新的责任主体很难在三级网络里统筹协调旧的儿童服务体系;三是虽鼓励围绕困境儿童服务大力开展购买服务，让社会力量参与进来，但社会组织的参与在规范机制方面仍有待完善。

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