全面应急管理体系形势下的预警信息发布

　　为实现“两个一百年”的奋斗目标，体现“习近平新时代中国特色社会主义思想”，党的十九届三中全会提出“深化党和国家机构改革”。 本次改革在深入总结和厘清党政关系的基础上，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，构建适应新时代新任务要求的党和国家机构设置和职能配置的基本框架。

　　本次改革，国家应急管理体系发生了很大变化。 首先，应急管理部门进行了重组，整合了以前分散在其他专项指挥部门的一些分属机构。 其次，运行模式从先前的“一案三制”联动式管理调整为以应急管理部门为主的全面应急管理，重组后的应急管理部门统一了救援物资和力量，改变了过去的联席和临时指挥方式，转化为全阶段的应急管理方式。 最后，业务形式上也体现出了新特征，即从以前的单一灾种处置转变为灾种事态链(含衍生与次生灾害)的集合事件整体处置。 应急管理新的变化，必定影响到应急管理体系下的预警信息发布业务。

　　按照全国预警业务体系发展规划要求，目前已有24个省成立了预警信息发布工作机构，并在2015年初步形成预警信息发布业务框架。 受当时职责定位以及整体应急体系架构的影响，该框架主要的功能是对所属辖区信息传播资源的整合，以及预警信息的采集，实现单一事件预警信息的权威、统一发布。 预警信息发布业务作为应急管理监测预警阶段的一个环节，在新形势的业务要求下，已不能完全适用于新的应急管理业务体系，因此必须要顺应形势进行调整，实现与新形势下的应急管理业务体系快速融合。

　　预警信息发布业务发展分析

　　为了能与新形势下的应急管理业务系统融合，需要对预警信息发布整体业务框架进行相应的梳理、调整，具体体现在预警信息发布业务的定位、特点以及发展方向。 通过优化和调整，以期能耦合进应急管理业务体系之中，实现部门的融合发展，以此更好地服务社会公众，进一步提升防灾、减灾和救灾能力。

　　(一)预警信息发布业务的新定位

　　本次应急管理体系的重要调整，突显出未来的应急管理工作重点将从注重灾害救助转向灾前预防，从应对单一灾种向多事件链综合灾害处置转变。 从这些转变上来看，监测预警，尤其是综合类监测预警的环节就显得非常重要。 目前预警信息发布业务定位是实现辖区内各类预警信息的权威、统一发布，这势必会造成与应急管理其他业务关联较弱(仅能参与监测预警环节中的子节点)，业务形式也相对比较简单。 在新形势下，预警信息发布业务的定位需要沿应急管理各阶段主要环节延伸，以此顺应整体业务体系的发展需要。

　　定位调整主要体现在职能和功能上的新增。 职能上的新增表现为在监测预警这个关键环节上拓展新的任务，具体为增加综合类预警信息制作任务。 考虑到业务的扁平化，应将综合类预警制作纳入到预警信息发布体系之中，实现综合类预警信息的制作发布一体化。 功能上的新增表现为利用现有的已整合的信息传播资源，承担起全应急管理各个阶段的信息传播，实现应急管理全阶段信息发布传播。 总的来说，通过对预警信息发布业务的拓展扩充，可将其重新定位为应急管理全阶段信息发布传播(含综合类预警信息制作)。

　　(二)预警信息发布业务新特点

　　为了能满足全面应急管理时期业务发展需求，契合预警信息发布业务的新定位，应该从综合类预警制作和预警业务延伸这两个方面来对业务进行规划，以此实现预警业务在职能和功能上合理拓展。

　　1.综合类预警制作

　　目前，每一个预警信号都是针对对应的灾害制作发布的。 由于灾害会出现次生、衍生灾害，即由一个灾害事件引发多个其他灾害，如暴雨导致的山体滑坡以及洪水，或者由同一灾害源引发的相似事件，如由强对流天气引起的大风、雷电、冰雹、暴雨等事件(我们将这些灾害事件统称为同源灾害)。 这就导致多个灾害往往会同时段出现。 如果按照多个单一灾害预警同时处理，在同一时段，势必会造成多个预警信息的队列式发布，导致信息传播通道资源被多个预警信息抢占，以及后来的预警信息在某些发布资源上覆盖前者的问题，如电子显示屏按单一预警显示，只能显示最新发布的预警信息。

　　同时，由于同源灾害中，存在相似的应急处置应对，如果多个同源预警同时发布时，还按照单一灾害来应对处置，这可能会造成多部门争夺应急资源，给应急指挥调度增加难度，引发局面混乱。 此外，公众在同一时段接收到多个同源预警，对于具备相应科普知识的人群来说，会有信息冗余的感觉，而对于不具备相应科普知识的群体来说，则会带来信息过剩的体验，这两个现象都会对群众的自觉响应带来负面影响。 因此，我们提出综合类预警信息，即按照灾害同源分类，将多个单一预警事件归纳成一个综合预警事件。

　　例如，2019年8月4日北京同时发布雷电、暴雨以及地质灾害气象风险三个同源预警。 通过综合类预警信息的建立，以期能够将同源灾害有机综合起来，用综合后的预警来代替同一个时段发生的多个同源预警。 综合多个同源预警的预案，形成综合应对预案，提高应急处置效率。 整合多个同源预警中的重要灾害事件形成综合预警，统一起来对公众发布，提高信息传播手段的传播效率，减少预警受体的理解信息成本，有效提升其自觉响应能力。

　　综合类预警信息的制作需要从标准、机制、预案、科普宣传这四个方面入手。 首先，要对同源灾害进行分析和归纳，明确综合类预警的发布条件，并结合实际情况对其进行分级分类，形成综合类预警标准为其提供业务支撑。 其次，由于同源灾害可能横跨多个部门(如暴雨、地质灾害等)，用综合类预警信息取代过去的多个单一灾害预警，会将过去由单个部门主导预警信息制作转化为由预警信息发布业务单位牵头，涉及的部门配合协同制作。 这一转变需要与涉及的部门建立起完善的会商、协商等机制，用来确定综合类预警的发布、升降级以及解除。

　　再次，通过对现有的同源灾害预案进行分析，结合应急管理新时期统一指挥、调度、物资和救援力量的特点，将同源灾害应急处置有机地结合到一起，形成综合类预警预案，用来指导综合类预警信息发布的处置响应，为应急管理整体业务提供保障。 最后，虽然综合类预警是对同源灾害预警的有机整合，但其形式上还属于新的预警类别，其不一样的防御措施和分级、分类定义还需要对预警受众进行广泛的科普宣传，以保证预警受众在接收到综合类预警信息时能够自觉响应，以期降低灾害带来的人身和财产损失。

　　2.信息发布业务延伸

　　预警信息发布作为一项信息传播业务，其初期的定位是汇聚其辖区各类预警信息，整合社会上的信息传播资源，形成一个权威、统一的面向公众的信息发布出口。 从其业务属性来看，其最大的优势是整合了面向公众的信息传播资源。 应急管理一般可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。 在这四个阶段中，会产生动员、预警、重要提示、辟谣等信息，但由于预警信息发布业务仅承担预警信息的发布，业务功能较单一，从实用性层面来看，还可以进一步开发‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　因此，为了最大程度地利用好已整合的社会资源，避免资源浪费，作为新时期应急管理业务体系中的组成部分，预警信息发布业务应承担业务体系中有关信息传播的业务部分，以保证资源的充分利用以及预警信息发布业务与应急管理业务体系的融合。 从目前预警信息发布业务来看，整合的信息传播资源中，一般包括指向性发布资源(如手机短信按照已知的号码发布、外呼平台)以及非指向性发布资源(如电视、电台、全网短信)，对于需要向公众发布的信息，可由非指向性发布资源来完成，对于应急管理内部的相关信息，可由指向性的发布资源来实现。

　　为实现应急管理全阶段的信息发布，预警信息发布业务单位需要从机制和信息化建设两个方面来建设完善。 首先，为了避免信息发布增多带来的管理混乱，需要制定相应的信息发布管理办法来对业务的流程、权责边界、保障措施进行清晰定义。 同时，还需制定预警信息发布业务细则来对资源的使用规则、信息分类发布策略进行规定。 其次，需要建设完善相应的预警信息发布信息化平台，最大程度实现各类信息的自动化发布，保障信息发布的效率与时效性。 通过机制和信息化平台的建设与完善，为预警信息发布业务功能扩大提供有力的业务支撑。

　　(三)预警信息发布业务新方向

　　预警信息发布业务前期发展方向一直以整合资源为主要任务。 但随着业务的发展，在应急管理新形势下，如果还以基础建设为主要发展方向，势必会造成预警信息发布效果不精细、与应急管理整体业务融入不够深入、能力陷入瓶颈等问题。 为解决以上问题，亟须用科研来支撑业务发展，实现业务顺应形势的优化调整，推进业务创新，为业务发展指领方向。 具体来说，有以下几点：

　　一是开展预警信息精细化发布技术研究。 基于GIS系统，结合信息传播手段的位置点信息，叠加重点区划等信息(学校、地铁站点等人员密集区)，形成预警信息发布“一张图”。 运用电信运营商“大数据”技术，对重点区域的人口热力分布和行为分析，以预警信息发布“一张图”为载体，探索研究“大数据”在预警信息发布业务中的应用，以期进一步优化预警信息发布策略，找出预警信息覆盖“薄弱地区”，为实现预警信息发布的精细化发布提供科学支撑。

　　二是探索综合监测预警技术研究。 对接气象、水利等部门，利用现有气象、水文监测数据以及雷达、卫星等实时观测数据，探索建设智能感知监测设施，重点覆盖森林火险、地质灾害高发区等偏远区域，构建“天、空、地”综合监测预警数据平台，按照现有相关预警标准，对各项要素进行阈值赋值，实现对应预警的自动告警，构建综合实时监测预警业务体系,为应急管理“关口前移”提供数据支撑，以期进一步与应急管理业务体系深入融合。

　　三是预警信息发布能力提升研究。 以提升预警信息发布能力为目标，以打造预警信息发布科研团队为关键，以预警信息发布业务流程为线索，以各类科研基金为平台，以预警信息传播模型、覆盖能力、效果评估为着力点，以预警信息发布实际业务难点为应用示范，探索研究提高预警信息发布时效，增大预警信息覆盖广度的科学方法，初步构建预警信息发布科研体系框架，实现预警信息发布科研能力的进一步提升。

　　减灾论文投稿刊物：中国减灾旨在宣传党和国家减灾工作方针，指导全国减灾工作，进行减灾学术研究，提供国内外减灾信息，普及减灾知识，提高全民减灾意识，宣传我国减灾工作成绩，进行国际交流。

　　结语

　　目前，虽然全国省级预警信息发布工作机构还未全部成立，预警信息发布业务在隶属上也不尽相同，但全国各地的预警信息发布业务核心内容是一致的，即实现本辖区预警信息的权威、统一发布。 预警信息发布业务作为应急管理业务体系下的一个环节，应当紧扣时代发展要求，跟上机构优化调整改革的步伐，找准自己的定位，结合新形势下的应急管理业务发展需求，对预警信息发布业务体系做出有效的调整，以此匹配将来的发展。

　　未来，预警信息发布业务需要在继续做好资源整合工作的基础上，以科研为创新驱动力，利用“大数据”、智能感知等先进技术，实现预警信息的快速、有效、精准发布; 同时，预警信息发布需融入应急管理全过程，承担起应急各类信息的传播发布职能; 此外，预警信息发布还需扩充职能，承担起综合类预警信息制作，从而切合新形势下应急管理的业务发展需求。 通过全面提高预警信息发布能力和水平，切实发挥预警信息发布的社会和经济价值，让预警信息“跑到”灾害的前面，进一步提升防灾、减灾和救灾的能力，为人民群众的人身和财产安全保驾护航。

　　作者：石玉恒　李继团　周洁　翁福军　张诺