中国式分权与地方混合所有制改革动机

　　摘要：本文运用倾向得分匹配法和双重差分面板固定效应模型，实证检验混合所有制改革的经济动机及其与社会动机之间的关系。研究结果发现，地方混合所有制改革提高了国有企业的经营绩效，但这种经济动机在垄断程度较高的企业不存在;地方混合所有制改革的经济效率改善与企业软预算约束呈负相关，且在垄断型、管理层持股较多和规模较大的国有企业中影响更大;与中央企业相反，地方国有企业混合所有制改革的经济动机与社会动机之间存在倒U型的非线性联动关系，且仅在垄断程度较高和规模较大的国有企业中显著。

　　关键词：中国式分权;混合所有制;改革动机;地方政府

　　一、引言

　　发轫于20世纪70年代末的全球分权化改革浪潮推动了国有企业改制和管制放松的权力下放，在大幅降低中央政府经济政策权威的同时赋予了地方政府更多的经济发展主动权[1]。作为最大的发展中国家，中国以地方政府为主体推进经济市场化改革，致力于促进当地国有企业改革和地方官僚机构合理化，由此形成一套有别于东欧国家和苏联经历的市场自由化替代方案——地方政府公司化(LocalStateCorporatism)。它促使地方政府为GDP增长率等可量化目标而相互竞争，像区域性企业集团的总部一样运作，并允许强有力的地方政府干预，但需地方官员在做出经济决策时兼顾社会需求[2]。

　　实际上，中国20世纪80年代初的地方分权政策开始赋予地方政府干预经济的权力，促使地方政府为推动经济增长而展开地区间竞争，并进一步引发地方国有企业改制[3]。在理论中，作为一种由政府推动的政治性决策行为，混合所有制改革的政策目标势必与政府的改革动机紧密相连，其他的影响因素往往处于从属地位，且只有通过影响政府官员的成本和收益才能间接地影响企业改制的可能性[4]。这意味着在中国式分权背景下，混合所有制改革的目标将受到政府官员个人收益的影响。那么，地方政府推动国有企业混合所有制改革的动机是什么?

　　这些动机又是如何相互作用的?怎样的改革次序才能取得更好的政策效果?回顾以往的相关研究成果，学术界对国有企业改革动机的研究颇多，但仍没有达成一致的意见。较早的研究来自郭凯和姚洋(2004)[5]，他们检验5种国有企业改制成因的假说，发现仅有企业效率的改进在改制决策中不起作用。此后，相关的研究主要围绕两个方向展开：

　　一方面，部分学者重点针对企业改制的经济动机和社会动机进行深入探讨[6][7][8]，曹廷求和崔龙(2010)认为2003~2008年我国国有企业改制的经济动机明显[9];另一方面，不少学者从财政效益及财政分权角度诠释国有企业改制的动机。韩朝华和戴慕珍(2008)检验我国企业改制对政府财政收入的影响，发现产权重组显著提高了改制企业的纳税水平和创税效率，符合政府主体追求财政效益最大化的本性[4]。汤玉刚(2011)进一步证明财政压力是企业改制的必要条件[10]。赖海榕(2005)则发现财政平衡能力影响地方经济的民营化，认为改革进程的地区间差异是预算约束硬化程度的地区间差异造成的[11]。显然，已有研究在国有企业改制动机上未能达成共识的原因可能在于：

　　一是中央企业和地方国有企业归属于不同层级政府管理，且在分权化背景下，地方国有企业混合所有制改革各种动机之间的关系比中央企业更加复杂，因为在要素资源优化配置过程中不同层级政府的关系定位影响到“混合所有制”治理结构的形成[12];二是事前的选择性偏差，政府存在某些倾向而优先选择部分国有企业改制，进而造成政策效应评估出现偏差;三是以往研究的样本大多集中于1995~2003年，对国资委成立以来国有企业改革动机的研究较少。区别于已有文献，本文主要基于2003~2018年国有上市公司股权交易数据，采用倾向得分匹配法和双重差分面板固定效应模型，分析在中国式分权制度框架下我国地方国有企业改制的政策效应，并与中央企业进行对比分析，进而为地方政府推进混合所有制改革的动机提供证据。

　　二、理论分析与研究假说

　　中国制度是一个地方分权的权威主义制度，其特点是“政治集权”和“经济分权”，即中央政府控制人事，而地方政府是经济的主体[13]。前者将相对经济绩效的晋升考核制度作为激励手段，促使地方政府不断追求经济增长;后者则赋予地方政府必要的资源支配权，以保障该激励手段的有效性，这也是中国式分权的核心内涵[14][15]。

　　(一)分权化与混合所有制改革的经济动机自中国财政分权化改革以来，地方政府预算约束被大大强化，有效激发了地方政府追求经济增长和财政收入的积极性。地方政府赋予其控制的经济单位更多的经营自主权和更大的剩余利润索取权，以增加地方财政收入[16]。如果地区经济增长与地方官员的职位晋升直接挂钩时，上述的激励作用更大，这实质上是源于一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”[17]。

　　根据委托-代理理论，政绩考核指标导向使地方政府面临一个来自中央政府的多任务委托合同，既包括经济增长、税收增加等经济目标，又包括社会稳定、环境保护等社会目标。由于信息不对称和监督成本较高，委托人(中央政府)经常把GDP、就业率等作为考核地方官员的主要依据[18]。

　　同时，干部考核制度使地方官员对上述晋升标准的期望非常稳定，而组织部的存在则进一步加强了地方政府促进经济发展和相互竞争的动力[19]。作为地方政府出资兴办或实际控制的经济实体，地方国有企业往往是地方经济的支柱，理所当然地成为地方政府干预当地经济的重要工具[20]，其发展往往不受融资约束的限制[21]。随着财政分权化改革的推进，地方政府对地方国有企业生产状况的关注度越来越高，进而促使国有企业生产效率的提升[22]。

　　可见，财政分权通过硬化地方政府预算约束迫使地方政府官员不断推进地方经济增长，以便在地区间竞争中胜出，达到职业晋升的目的，而寻求地方经济资源控制已成为实现上述通道的重要支撑。那么，分权化带来的地区间竞争又是如何推动国有企业改制的呢?一方面，尽管分税制改革表面上具有财政集权的特征，但在考虑地方政府的转移支付和预算外收入后，改革开放以来形成的财政分权化趋势并没有改变[23]。

　　同时，分税制改革还强化了地方政府的预算约束，为其财政收支平衡带来巨大的压力。更为重要的是，分权治理结构下地方政府有动机参与财政竞争(如为吸引外国资本而进行基础设施投资)，这大大增加了政府援助国有企业的机会成本，使地方政府不再有激励向亏损的国有企业提供支持，继而形成所谓的“市场维持型联邦主义”[24]。另一方面，随着市场竞争的日趋激烈，国有企业的获利能力比非国有企业更差，且由于亏损越来越严重，已日益成为地方财政的“包袱”。

　　为维持财政收支平衡，地方政府只好采取“甩包袱”的策略——推动国有企业改制。因此，在经济动机下，地方政府预算约束硬化可能会强化地方国有企业预算约束，进而提高其经营绩效。为此，本文提出研究假说1：在中国式分权背景下，地方国有企业混合所有制改革能提高企业的经营绩效，且存在预算软约束的地方国有企业的改革效果更好，即经济动机占主导地位。

　　三、研究设计

　　(一)倾向得分匹配

　　混合所有制改革可看作是政府对国有企业进行的一项政策实验，但由于地方政府官员干预改革，直接估计非随机国有企业改制样本存在选择性偏差。为此，本文采用倾向得分匹配方法(PSM)，在对照组中寻找与改制企业相似的样本进行比较，具体做法是采用核匹配方法(KernelMatching)逐年匹配，为各年份的处理组找到匹配的虚拟对照组。同时，考虑到样本中中央企业改制的数量较少，借鉴刘晔等(2016)的做法，在每年匹配中仍将往年成功改制的企业样本做放回抽样处理[29]。

　　此外，为尽可能满足可忽略性假设①，根据以往相关文献及使R2最大化的原则，选用资产收益率、软预算约束、管理费用率、冗员率、行业集中度、地区市场化程度、管理层持股比例、企业规模、资产负债率、企业年龄、总资产增长率等作为匹配变量(协变量)。由于地方政府主要依据上一期的企业特征选取国有企业进行改制，因而对上述变量均作滞后一期处理。

　　(二)双重差分面板固定效应模型由于地方政府可能依据不可观察且不随时间而改变的变量来选择国有企业改制，我们将处理组与对照组直接进行比较会产生异质性偏差。考虑到国有企业改制的时间不一致，本文借鉴Becketal.(2010)的做法[30]，采用双重差分面板固定效应模型来估计政策效应。

　　四、实证结果及分析

　　(一)描述性统计与相关性分析。

　　全样本cpriv的均值为0.094，说明发生改制的样本国有企业占9.4%，6.6%的样本企业具有软预算约束。redundancy的均值为-0.630，意味着样本企业的冗员情况并不严重。按样本企业是否发生混合所有制改革分成两组并进行比较，结果显示绝大部分变量的均值均存在显著差异。

　　五、稳健性检验

　　(一)改变PSM匹配方法及比例因不同的PSM匹配方法和比例带来不一样的匹配样本和匹配质量，进而影响回归结果的可靠性，因而我们将核匹配改为1:1和1:5的最近邻匹配进行检验，回归结果依然稳健①。

　　(二)改变被解释变量的度量指标本文采用资产报酬率(ROTAR)、资本保值增值率(cappresv)、净资产收益率(ROE)替代原来的资产收益率(ROA)来衡量改制的企业经营绩效，并沿用前文的控制变量重新对模型进行回归。结果显示，地方国有企业混合所有制改革的动机检验结果绝大部分与前文保持一致，只有当被解释变量为cappresv和ROE时，冗员率与政策效应之间的非线性关系不显著，但相关系数的符号依然为负。

　　(三)改变考察期为避免2008年外部经济环境剧烈变化带来的外生影响，我们将考察期缩短为2003~2008年，发生改制的地方国有企业由87家变为76家。对上述样本重新进行检验后发现，改制依然对国有企业的经营绩效具有显著影响，相关影响因素的作用效果与前文的回归结果相一致。

　　经济论文投稿刊物：《商业经济研究》创刊于1982年，是原国家商业部创办的国家一级商业经济类学术期刊，是我国商贸流通领域的重要学术阵地。期刊创办30余年，为传播商业前沿理论、促进流通创新发展、推动商贸流通变革发挥了重要作用，在行业内和学界具有重要影响力。

　　围绕上述的研究结论，本文对分权化制度背景下推进地方国有企业混合所有制改革提出以下的几点政策建议。

　　(1)强调混合所有制改革的分类推进，充分激发地方政府的经济动机。按照目前国有企业的分类，商业类国有企业因以增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，地方政府在推进地方商业类国有企业开展混合所有制改革时应强调其经济动机，而对公益类国有企业应以社会动机为主导。

　　(2)降低软预算约束的负面影响，重点选取特定企业优先改革。从预算软约束与混合所有制改革的关系看，地方政府可优先选取竞争型、管理层持股比例较低和规模较小的国有企业进行混合所有制改革，以降低其软预算约束对经济动机的负面影响。

　　(3)权衡经济动机和社会动机，实现经济增长和社会稳定兼得。为将社会稳定问题的影响降到最低，以更好地发挥混合所有制改革的经济效率促进作用，地方政府应依据国有企业的冗员率水平的不同，优先选取特定企业进行混合所有制改革(如优先在垄断程度较高和规模较大的地方国有企业中选取冗员率处于均值水平的企业进行混合所有制改革)，以实现国有企业的经营绩效获得最大程度的改善。

　　参考文献：

　　[1]BardhanP.K.,MookherjeeD.DecentralizationandLocalGovernanceinDevelopingCountries:AComparativePerspective[M].Cambridge,Mass:MITPress,2006.

　　[2]OiJ.C.RuralChinaTakesoff:InstitutionalFoundationsofEconomicReform[M].Berkeley,Calif: UniversityofCaliforniaPress,1999.

　　[3]张维迎,栗树和.地区间竞争与中国国有企业的民营化[J].经济研究,1998,(12):13-22.

　　[4]韩朝华,戴慕珍.中国民营化的财政动因[J].经济研究,2008,(2):56-67.

　　[5]郭凯,姚洋.国有企业改制的成因：对五个假说的检验[J].世界经济,2004,(12):3-13.

　　[6]夏立军,陈信元.市场化进程、国企改革策略与公司治理结构的内生决定[J].经济研究,2007,(7):82-95

　　作者：梁永福1，杜巨澜2，陈林3