留学人员档案管理制度及建档问题探讨

　　摘 要：在国家推进治理体系和治理能力现代化的背景下，适应人才政策发展的流动人员尤其是留学人员档案管理制度建设相对滞后，对各地人才服务机构的建档工作等档案服务带来许多困扰与不便。文章通过三轮调查，以苏州市人才服务中心为例，分析了留学人员档案管理工作中存在的问题及其反映出的现行制度缺陷，初步提出了政策协同管理、规范标准建设与管理流程优化等对策。

　　关键词：留学人员;档案管理制度;建档

　　根据发展经济学观点，在全球经济一体化或区域经济一体化增强的趋势下，一国或一个地区经济和技术的长远发展得益于适当的智力流动[1]。近年来全国各地实施的各种引才政策围绕“引得进、留得住、用得好”三个维度[2]展开了激烈竞争，其中“引得进”维度中政府对人才引进的质量以各类证书、资金、团队等为衡量标准，在实际执行中大范围涉及我国现行的人事档案，特别是流动人口人事档案和干部人事档案工作的制度及执行。

　　人事档案作为人才引进工作的一项重要凭证，发挥着难以替代的作用[3]。本文以苏州市人才服务中心为例，以留学人员档案工作中的实际问题为线索，结合对苏州各人才服务中心和国内主要城市留学人员档案管理现状的调查，聚焦各类留学人员档案完整性问题，在现有制度框架下探索留学人员档案管理中现实问题的解决方案，尤其是建档问题的处理策略。

　　一、研究背景

　　1.我国留学人员概况

　　参考教育部《国家留学基金资助人员派出和管理若干问题的规定(1996年)》和教育部对留学人员统计口径，留学人员群体主要可分为国家公派、单位公派和自费留学三类。

　　据教育部统计，1978-2019年，我国各类出国人员累计达656.06万人，其中86.28%已完成学业的留学人员选择回国发展，较2000年增幅超过31倍。公开数据表明，1/3的留学人员完成国内高中教育后就选择出国留学，完成国内本科教育后出国留学的接近一半，硕士毕业后出国留学的不到1/10，其余为大专或中专毕业后出国留学;从留学回国人员的学历构成来看，硕士学位占63%，学士学位占30%，博士学位占6%。2019年《中国留学白皮书》的数据表明，本科毕业生依然是中国留学生中的主力军。

　　据苏州市统计局数据，至2020年底，全市人才总量超过293万人，高层次人才接近27万人，留学归国人员突破5万人。2016年的一项苏州市留学回国人员调查报告显示，留学回国人员中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在国有企业工作，17.3%在外资企业工作，38.1%在私营企业工作，3.7%在政府部门工作。

　　根据中组部、人事部关于印发《流动人员人事档案管理暂行规定》的通知(人发〔1996〕118号)第四条以及《干部人事档案工作条例》第十二、十三条的规定，只有具备人事档案管理权的单位(实践中包括国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业等)和各地的人才服务机构才能保管人事档案。因此，按照现行制度及实践，至少有一半的苏州留学归国人员由苏州市各级人才服务中心负责处理其档案业务。

　　2.人事档案概念及管理

　　人事档案是我国人事管理制度的主要产物，是个人经历、思想品德、学识能力、工作业绩等内容的记录和证据，在司法公证、职称申报、个人证明等情境中具有法律效用。人事档案承载了各类人才信息，是人才信息的可靠来源，能综合反映人才的政治思想、道德品质、工作能力等情况，是构成人才管理与开发工作可依托的宝贵资料库。

　　根据2014年12月中共中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门联合发布的《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》(人社部发〔2014〕90号)第二条，流动人员人事档案在人事档案中占有重要地位，包括机关事业单位辞退(职)开除人员、企事业单位解聘人员、自由职业或灵活就业人员、自费出国留学及其他因私出国(境)人员等群体的档案。流动人员人事档案管理体制为集中统一、归口管理。具体业务层面一般按属地管理原则，由流动人员户籍所在地或现工作单位所在地县级以上(含县级)公共就业和人才服务机构以及获得人力资源和社会保障部门授权的单位负责统一管理[4]。

　　3.留学人员档案内容与归档范围

　　本研究所称留学人员档案主要是指留学人员人事档案，在概念和实践领域属于流动人员人事档案管理的范畴，但同时又受干部人事档案管理规范和相关制度的约束。随着留学人员数量的迅速增长和人事代理业务的迅速发展，目前各级人才服务机构保管的留学人员档案数量逐年增多，问题与矛盾也逐渐显现。

　　苏州和全国主要城市现行的留学人员档案管理制度与规范主要依据“人社部发〔2014〕90号文件”，参考《干部人事档案材料收集归档规定》(中组发〔2009〕12号)以及2018年11月20日起施行的《干部人事档案工作条例》等，将留学人员档案主要内容分为履历类、自传类、鉴定与考核考察类、学习与培训类、政审类、党团类、表彰奖励类、涉纪涉法类、待遇任免类以及其他材料共十大类，具体归档范围按类别细分。

　　二、留学人员档案管理情况调查分析

　　1.调查实施与数据处理

　　本研究前后共开展了三轮调查：第一轮针对苏州市辖区范围内各人才服务中心，开展了“留学归国人员档案管理操作岗位数据调查”，搜集了苏州市各人才服务中心在操作过程中对留学人员范围的确定和分类、与其他部门之间关于留学人员档案管理的业务协同情况以及遇到的问题及困难等;结合第一轮调查数据，针对北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、天津、厦门、宁波9个城市人才服务中心档案工作情况展开第二轮网络、电话调研，获取各地人才政策及相应的人事档案管理配套政策及实施办法;第三轮针对以上城市进一步调查了各地人才服务中心针对留学人员档案处理的具体情景及做法。

　　首轮调查以苏州市人才服务中心提供的36位在苏留学归国人员为初始样本，采用滚雪球抽样方法，最终覆盖高校、政府、事业单位、外企、国企等不同类型用人单位，共发放150份问卷，回收有效问卷136份。调查发现，只有约一半(53%)留学人员出国前办理过个人档案托管或寄存，这意味着另一半留学人员对个人档案的保管存续状态不清楚，很可能造成个人档案处于失序状态;办理过寄存或托管的留学人员中，选择各地人才服务机构的最多，占比72%，然后依次是教育部留学人员服务中心(17%)和学校(11%);26.47%的受访者在出国之前户籍所在地是苏州本地，73.53%的受访者在出国之前户籍所在地是外地，这意味着回国后的留学人员大部分需要在人才服务机构间办理档案转递业务。

　　归国后，74%的留学人员因工作需要办理档案业务，38%的留学人员因为户籍业务需要办理档案业务;办理过程中求助最多的对象依次是人才服务中心(74%)、单位人事部门(53%)和档案局馆(24%);留学归国人员的发展方向主要为就业(58.82%)与创业(41.18%);留学人员办理的个人档案业务主要是归档或移交，新建档案的业务占小部分。60%左右的人仍愿意维持目前相对简单的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以优化后期查询方式和效率的人占40%;61.76%的受访者认为应建立在线办理渠道，提供在线办事指南;35.29%的受访者认为可以将在线办理与线下办理相结合。

　　2.留学人员档案业务类型

　　以苏州市人才服务中心为例，目前对于在国(境)内无高等学校教育经历的人员，因为在各公共就业和人才服务机构无人事档案，在办理档案业务时视为新建档案业务(仅限于工作单位工商营业执照或组织机构代码登记在姑苏区的留学人员);对于在国(境)内有高等学校教育经历的人员，各高校会将其档案按毕业生档案派遣到户籍所在地或工作地的具有人事保管权的单位，此类人员因有人事档案，后续材料补充可视为归档业务。

　　三、留学人员建档工作的对策与建议

　　1.政策协同管理

　　就人事档案管理服务的主体而言，2018年《人力资源市场暂行条例》(国务院令第700号)出台，规定公共人力资源服务机构提供流动人员人事档案管理服务，而2019年修订版《人才市场管理规定》(人事部、国家工商行政管理总局令第1号)中则提出，人才中介服务机构开展流动人员人事档案管理服务。政策之间的不协调直接造成了实际工作过程的混乱。当前仅流动人员人事档案管理方面，就先后有各类行政规章和标准出台，如《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》(人社部发〔2014〕90号)、《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》(人社厅发〔2016〕75号)、《流动人员人事档案管理服务规范》(GB/T32623-2016)、《关于加快推进流动人员人事档案信息化建设的指导意见》(人社厅发〔2018〕102号)等。

　　人力资源论文投稿刊物：中国人力资源社会保障(月刊)创刊于1993年，由中华人民共和国劳动和社会保障部宣传中心主办。

　　但这些规章和标准在规范效力、执行力度、监督机制等方面的协调力是值得商榷的。因此，有必要通过加强政策协同，从人事档案管理、流动人员档案工作、留学人员管理、人才引进与开发政策等方面着手，寻找政策契合点，尽早制定适应当前流动人员人事档案工作的政策规章，甚至是配合各类人才引进政策的人事档案管理与服务标准。对因不当使用“重建档案”办法而造成的“一人多档”等问题进行改正，整治已经产生的“一人多档”“人档分离”等情况，妥当管理本不需要重建的人事档案。

　　注释与参考文献

　　[1]SANTOS，VINAY.Migrationasasourceofgrowth：theperspectiveofadevelopingcountry[J].JournalofPopulationEconomics，2003(1)：161-175.

　　[2]宗子仰.地方政府海外高层次人才引进政策研究[D].上海：上海交通大学，2010.

　　[3]巫肖萍.谈人事档案在人才引进中的作用[J].科技情报开发与经济，2005(11)：250-251.

　　[4]中共中央组织部人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知[EB/OL].[2021-05-20].http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk_qt/201412/t20141215_146304.html.

　　[5]鞠炜，刘宁.京沪浙粤苏人才政策比较研究[J].中国人力资源开发，2013(15)：87-92.

　　[6]孙红梅，翟福贞.高校人才引进中“重新建档”利弊分析及对策思考[J].兰台世界，2017(22)：59-60.

　　作者：丁家友2 徐 芳2 李慧珺2