“放管服”改革背景下基层政府职能转型研究

　　摘要：目前，在我国“放管服”改革背景之下，基层政府面临职权履行不到位、权责划分不清楚、服务体制建设滞后等问题，由此深入，探讨了背后基层政府服务观念不强、治理能力不足、行政权力有限等原因，于是作出了更新公共管理理念、提高公务员队伍素质建设、构建和谐行政环境的建议。

　　关键词：“放管服”改革;基层治理;政府职能

　　在“放管服”改革背景下，基层政府职能的转型研究不仅具有现实意义而且还具有历史意义，即可以提高行政效率，也可以降低行政成本。改变现有的行政模式是加速服务型政府建设的必经之路。

　　1“放管服”改革背景下基层政府面临的新形势

　　1.1面对“放”，基层政府职权履行不到位

　　面对以往的诸多事实，不难得出改革是需要上下配合、联动。权力下放必然会对应权力承接，基层政府作为简政放权的落脚点，需要来完成上级政府的诸多任务，但面对一些复杂的问题，可能自身实力不足，从而无法满足多样化的公众需求，在供需关系上产生矛盾，使得一些群众产生或多或少的不满情绪，长此以往可能导致群众对于基层政府行政能力的不信任。职能履行没有达到应有的目标，而且实现的过程十分困难，使得基层治理水平的提升受到很大的阻碍。

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　　1.2面对“管”，基层政府权责划分不清晰

　　随着社会经济结构的变迁与发展，乡镇面临居住人口增多、基础设施不健全、公共服务不到位、电子政务发展滞后等诸多困境。一个良好有序的治理方法的产生成了目前基层政府最大难题。第一，在基层社会治理职权划分中存在较大的混乱性，从而导致在基层社会治理中出现遇到事情无人管理的局面。第二，基层政府对人才引入机制的不完善，使得农村社会治理人才不足，乡镇干部中依旧存在部分能力与职位不匹配的现象，从而导致乡镇治理能力较低。第三，农村的村委会与乡镇政府之间的权责不清也是一个很棘手的问题，并直接导致农村社会治理效率低下。在这样的背景下，基层政府职能的发挥受到了极大的制约，权力的运行和职责的担当不匹配。

　　1.3面对“服”，基层政府服务体制建设滞后

　　基层政府难以适应从管理到监管、服务的转变，政府职能定位不准，在经济工作领导中总是用制定指标和突击检查等方式，背离市场法则和经济规律，从而束缚住自己的手脚，难以达到要求。目前基层政府依旧关注经济发展以及衍生出的数据报表，而非是真正的民生问题，以单一的数据来衡量人民生活的好坏，很少做到真正关心发展所需、公民所求。这就出现了一种病态的现象———服务止于口，所以就出现了虽然组建公共服务中心，但落实服务的却很少，导致职能的丧失或者在服务群众的过程中以一种高高在上的态度不能把服务用到关键之处，最终买单的依旧是群众，久而久之更是对政府威信的亵渎。

　　2“放管服”改革背景下基层政府困境原因分析

　　2.1基层政府服务型观念不强

　　新中国成立以后计划经济体制长期深入人心，基层行政人员的管理思维受到计划经济体制的束缚，使得基层行政人员在行为上或多或少有些限制，吝啬提供服务，不能将自己的工作内容最大化的表现。另外，“官本位”的传统观念依然存在，基层政府人员不能以人民为主，对公众渴望的需求视而不见，不作为，固守陈旧落后的行政管理理念，轻视服务与民生，从而在思想和行动这两方面上都大大制约了基层政府职能的转变。

　　事实上，很多基层政府在施政过程中，服务理念欠缺，不能把为人民服务的宗旨放在首位，在很多事情上草草了事，最终导致行政工作的公共性和服务型得不到充分体现，这是行政职能的重大缺失。在日常的行政工作中，行政职能的错位和越位是典型性问题，就拿本文所重点研究的基层政府的行政职能来看，错位和越位主要表现在与上级政府各部门与上级直管部门之间。

　　例如，在本地区涉及经济发展的投资项目，基层政府就错位较多，本该非政府组织能够完成的职能，政府因为各种原因插手其中;最为突出的越位表现当属人事方面，上级政府在这点上就有很大的越位表现，使得基层政府不能发挥他们的权力，任命符合当地发展需要的人才，而一味地以统一标准来下达人事指令。在基层部门之间也是如此，所以导致职能重叠时有发生，使得各部门之间在处理问题时相互推诿，大大降低了行政效率。

　　2.2基层政府行政权力有限

　　新中国成立初期，生产和经济发展被国家迅速提上日程，并为此订立了诸多的目标。为此，国家先后建立了统购统销制度、户籍管理制度、人民公社制度，并不断将资源倾向城市发展建设，长此以往形成了城乡二元体制。在这样的背景下，我国基层政府自成立伊始，行政权力就处于弱势，导致了基层政府在治理过程中常常面临职能无法完全发挥的窘境，久而久之便产生了基层政府行政能力下降的不好局面。

　　2.3基层政府治理能力不强

　　基层政府治理能力不强体现在三个方面：

　　(1)基层干部认识不足。基层政府在职能转变任务中存有畏难情绪，不能给予基层干部明确的领导与指导作用，导致基层干部对治理工作重点认识不足，不能够对症下药，从根本上解决问题。在乡镇、村干部一级中，面对实际工作的复杂冗繁，往往存在无从下手的情况。这使得基层干部在工作中出现应付思想，一旦这种思想长久存在于日常工作当中，这将让工作效率大大降低，更是限制了基层干部的积极性和开拓创新能力。

　　(2)行政体制改革不健全。基层政府行政管理体制建设处在滞后的地位，体制改革不健全。在如今社会经济高速发展，从而促使经济体制不断深入改革，政府机构改革也应该一并推进，这样才能做到和谐统一，促进社会的发展。政府机构改革的内容主要是改变传统的行政管理方式，提高政府的行政能力，使其能够适应现代化建设的需求。但由于治理资源的匮乏和体制建设的滞后，使得基层政府无法提升自身治理能力。

　　(3)资源难以形成合力。一方面，部门之间利益存在差异，导致治理资源分配问题，另一方面，政府主导力度过大，人民群众很难参与其中。在这样的环境下，基层政府行政职能的发挥便会缺乏灵活性，日益固化，不能够有更多的创新和改变。

　　3“放管服”改革背景下基层政府职能转变的新路径

　　3.1更新公共管理理念

　　“放管服”的改革背景下，基层职能转变必须要将突出其公共服务性放到第一位。基层政府应该将更多地资源投入农村公共设施和提供公共服务当中来，而不是一味地只支持农村经济建设，以所谓的经济指标来衡量行政能力，这就要求基层政府协调好各部门之间的权力，最大效率行使职能。管理理念层面上也需要创新符合时代的发展。建设服务型政府的核心是要以人民的利益为重，基层干部要保持一颗为人民服务的决心，然后在此基础进行管理理念的改革，这样才能达到预期的效果。只有坚持为人民服务的宗旨，人民的切身利益才能够得到最大的保护。所以在建设服务型政府的道路上一定要以人为本，还要深入贯彻依法行政的理念。

　　3.2构建和谐的行政生态环境

　　“放管服”改革不仅是一项涉及广泛的系统工程还是一项以民为本的惠民工程。作为基层政府要转变固有的行政思维，给大众一个全新的面貌。政府的努力与和谐的外部环境缺一不可。一个和谐的行政生态环境很大程度上是有利于我国“放管服”改革的深入推进与发展。早在2004年，就政府的主要职能与作用，国务院提出了新纲要来定义和阐述。紧接着党的十七大指出建设一个服务型政府是实现城乡均衡和谐发展的前提条件。在此之后党的十八大报告中也明确阐述了“深化行政体制改革”的要求。这才符合社会的发展与前进，有利于政府职能的转变。一个良好的公共服务型体系能更好地保障人民的权益，提高人民生活的幸福指数。

　　3.3政府职能转变框架下基层公务员队伍建设

　　普遍来看基层政府公务员制度都是在特定社会环境下形成与发展的。在现今的行政职能转变过程中，就更要以发展的眼光来对待问题和解决问题这样才能使得制度更加完善。基层政府公务员队伍建设正处于发展阶段，所以更需要一个科学明确的指导方向，要更加遵循社会发展规律，在以前的经验基础上创新。在现有的党政纲领领导下我们要将功能性的行政职能模式进行调节运用到实践当中，然后进行科学的管理才能建立起一种优质的行政职能模式。

　　然而在现实生活中政府本位的思想却约束了政府与公民、政府与社会的良性互动，所以一定程度上阻碍了优质行政职能模式的建立。因此，基层政府公务员队伍建设必须从影响地方政府工作效能的内外因素着手进行，逐步优化与改善政府与各方面之间的关系，进而提升基层地方政府的领导力从而加大其行政能力，以构建良好的行政职能模式为良药，来推动城乡协调发展。

　　4结语

　　基层行政环境是具有一定封闭性的，要以因地制宜的政策来改善农村社区的外部条件、提高农村经济建设和制度实施的环境。强制性的政策和行为肯定会损害居民的切身利益，也会让居民产生很多不良的情绪，从而会影响政府在人民心中的形象，也会使得行政效率大打折扣。基层政府在寻求行政职能转型时不能大刀阔斧要时刻注意以下三点：

　　第一，“放管服”改革的方针应该遵循群众首创精神，运用灵活多变的政策实现体制建设各项因素的和谐发展。第二，政府需要支持和帮助“放管服”改革，在改革过程给予应该有的有利条件，因此现有政府的公共管理职能需要进一步完善达到与职能建设相匹配的程度，同时还要营造一个公平、公正、公开的制度环境，为农村社区的建设和发展提供有力的帮助，从而做到为人民服务的宗旨。第三，要用发展的眼光来看待问题，将精力放在农村社区的发展潜力上，这对于农村社区长期经营、发展有着极为重要的作用。综上所述，中国“放管服”改革具有较强的适应性和时代特征，也符合中国基层行政管理的现状，但这并不是十全十美的，也拥有着一定的局限性，农村基层政府的改革任重而道远，是一个时代性的难题，这就需要我们诸多政府与研究人员的努力，在社会主义现代化的发展中结合实践经验不断创新发展。

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　　作者：魏征宇