西北地区生态保护与高质量发展协同推进的策略和路径

　　摘要：西北地区是我国重要的生态安全屏障和重大国家战略的枢纽地区，经济社会发展整体滞后，发展与保护的矛盾比较突出。处理好西北地区生态保护与高质量发展之间的关系，对于新时代推进西部大开发形成新格局具有重要战略意义。推动西北地区生态保护和高质量发展的主要任务包括：围绕大保护，建立“一廊五区多点”的生态安全格局;围绕大开发，形成“两横两纵四区四群多点”的区域经济布局;围绕大开放，构建“三重开放、两带引领”的互动合作格局;围绕人地协调，探索各具特色、优势互补的高质量发展模式。实现西北地区生态保护与高质量发展协同推进的关键策略与路径在于：①分区推进保护和修复，提高生态系统稳定性。②实施重大引调水工程，构建水安全保障体系。③强化创新和园区驱动，多元化发展绿色经济。④优化交通网络和通道，探索枢纽经济新模式。⑤多层次提升合作水平，增强区域发展协同性。

　　关键词：西北地区;生态保护;高质量发展;协同推进;策略;路径;水安全保障体系

　　西北地区(本文特指陕西、甘肃、宁夏和青海四省区，下同)是我国重要的生态安全屏障、国家发展的战略回旋空间，也是促进区域协调发展、逐步实现共同富裕的短板和难点[1]。从“内地工业必须大力发展”的重要论述到“两个大局”的战略构想[2]，从“三线建设”到“西部大开发”再到共建“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展，西北地区一直是国家顶层设计关注的重点区域。1999年西部大开发战略的提出拉开了西北地区大保护、大发展的序幕。20多年来，退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、黄土高原淤地坝以及渭河、黑河、石羊河流域综合治理等一系列重点生态工程先后实施。

　　西北地区的生态环境质量明显改善;青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性工程和“五纵七横”国道主干线西部路段、国家高速公路网西部路段、西部开发八条公路干线、黄河沙坡头水利枢纽等一批重大基础设施项目陆续建成，西北地区的发展保障水平全面提升;关中平原、兰州—西宁、宁夏沿黄、呼包鄂榆等城市群的核心引领效应渐趋显现，陕甘宁、川陕等革命老区振兴发展步伐加快，六盘山区、秦巴山区、吕梁山区等国家集中连片特困地区和青海藏区、甘肃藏区、甘肃临夏州等深度贫困地区全面脱贫，西北地区的自我发展能力显著增强。

　　2020年，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确要求西部地区形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，西北地区的发展进入了新阶段。在新阶段处理好西北地区生态保护与高质量发展之间的关系，对于开创西部大开发新局面、拓展国家永续发展新空间具有重要战略意义。围绕西北地区的生态保护与高质量发展，学界已取得较丰硕的研究成果，主要体现在以下三个方面：

　　①生态系统与生态安全。前期以生态问题及修复对策的定性探讨为主[3-5]，近年来定量测度、时空动态和生态区划研究明显增多，涉及生态敏感性和脆弱性评价及分区[6-8]、生态服务价值和生态承载力时空格局[9-10]、生态空间结构优化与生态保护红线分区[10-11]、生态恢复效益分析与生态修复分区[12-13]、土地沙漠化监测与耕地生态安全评估[14-15]等主题。

　　②高质量发展。体现协调、绿色、开放等新发展理念的特点突出，主要集中在经济和城镇化领域[16-17]，涵括了工业低碳经济发展[18]、农业循环经济发展[19]、旅游经济与交通业共生发展[20]、文化产业与旅游产业耦合发展[21]、城乡融合发展[22]、城市体系网络化发展[23]、城市群协调发展[24]、区域经济一体化发展[25]、内陆开放型经济发展[26]等议题。

　　③生态环境与发展建设的关系。西北地区生态环境脆弱，保护压力大、发展空间小是基本区情，相关研究一直关注区域经济发展与生态环境的协调问题[27-29]，并逐渐扩展到更多耦合系统如旅游经济与生态环境系统[30]、农业生态与经济系统[31]、村镇建设与资源环境系统[32]、城镇化与生态环境系统[33]和生态环境—经济发展—城镇化系统[29]，同时愈加重视环境规制[34-35]、绿色金融[36]等政策工具在协调保护与发展关系中的作用。上述研究进展为西北地区生态保护与高质量发展的协同推进奠定了科学基础。

　　西北衰则中国衰，西北兴则中国兴。在全面建设社会主义现代化国家新征程开启之际，有必要对西北地区生态保护和高质量发展面临的形势进行再研判;立足大保护、大开放和高质量发展新格局的构建，明确协同推进西北地区生态保护与高质量发展的主要任务和策略。

　　1西北地区生态保护和高质量发展面临的形势

　　正确认识区域生态环境和经济社会发展中存在的主要问题，准确把握当前基本态势，科学分析未来发展趋势，是协同推进西北地区生态保护与高质量发展的客观要求。

　　1.1生态地位重要但生态环境脆弱

　　西北地区是中国重要的生态屏障和“生态源”[5]，在维护我国生态安全、维系亚洲水安全和维持全球气候稳定中具有不可替代的地位。西北地区包含了黄土高原生态屏障全部、青藏高原生态屏障北部和北方防沙带局部地区，是“两屏三带”国家生态安全战略格局的主要支撑板块[37]，也是全国重要生态系统保护和修复重大工程规划布局的重点区域[38]。这里孕育了长江、黄河、澜沧江、汉江、嘉陵江、渭河等大江大河，拥有“中华水塔”——三江源和“中央水塔”——秦岭。

　　该地区生态类型多样，河流、湖泊、湿地、草原、荒漠和森林等生态系统均有分布，是我国重要的生物多样性基因库和优质生态产品供给地。西北地区生态系统功能重要，但生态环境本底脆弱，承载力有限。这里涉及我国四大生态脆弱带中的3个——沙漠、黄土和高寒地区，包含全国5个生态最脆弱省份中的3个——甘肃、宁夏和青海[39]。

　　河西走廊等西北干旱荒漠区的生态环境以重度脆弱性和弱承载为主要特征[7，10]，是我国生态保护和修复的难点区域;黄土高原是全国水土流失最严重的地区，还有21万km2水土流失面积亟待治理[40];青海和甘肃两省是我国土地荒漠化和沙化程度较深的区域，其荒漠化、沙化和具有明显沙化趋势的土地面积占到全国的14.76%、14.31%和19.67%[41]。

　　整体而言，西北地区缺林少绿的区情并未改变。第九次全国森林资源清查结果显示，西北四省区的森林面积仅占全国的8.54%，与四川一省相当;森林覆盖率为13.17%，明显低于22.96%的全国平均水平。由于西北地区“上风上水”的地理区位，上述生态环境问题不仅关乎本地区，更关系到全国乃至更大时空和区域。

　　1.2水资源和水环境、水灾害问题突出

　　西北地区生态保护和高质量发展的首要症结就在于干旱缺水[39]，其2019年水资源量合计仅占全国水资源总量的6.04%[42];除青海外的三省区人均水资源量都低于全国平均水平，宁夏更是只有全国平均值的8.77%。该地区不仅属于资源性缺水地区，水资源的时空分布也不均衡，季节性和区域性缺水现象明显[5]。

　　在水资源短缺的情况下，西北地区却普遍存在水资源浪费和过度开发利用问题。如宁夏回族自治区2019年人均综合用水量1011m3，是全国平均水平的2.35倍;水资源开发利用率为554.76%，是全国平均水平的26.76倍。又如西北诸河地区人均综合用水量1990m3，是全国平均水平的4.62倍;黑河、石羊河流域的水资源开发利用率达112%、154%[43]，远超国际公认的水资源开发生态警戒线(40%)。

　　西北四省区的水资源利用还存在用水效率不高、结构不合理、协调性差等问题[44-45]。2019年西北地区万元GDP用水量为72.45m3，是全国平均水平的1.19倍，其中宁夏和甘肃两省区的同一指标更达全国平均值的3.07倍和2.08倍;农业用水量过大，在区域用水总量中的比例达73.69%，其中宁夏农业用水的占比更高达85.26%，生态用水被严重挤占;水资源利用率与生态用水率的耦合协调度也都非常低[45]。

　　西北地区水资源利用方式的粗放和结构的失衡引发水—生关系失调和水—盐平衡失调，导致部分区域出现河流断流、湿地萎缩、水体污染、地下水水位持续下降、土壤次生盐渍化等生态问题[43]。在全球气候变暖背景下，随着人类活动干扰加剧，在未启动大型水利工程的前提下，以山区降水和冰雪融水补给为基础的区域水资源系统将愈加脆弱[46]，水资源的供需矛盾将愈加突出，水环境水生态问题将愈加凸显。同时，由于气候变化影响，西北地区的局地性暴雨有增多趋强之势，因山区突发性强降水带来的山洪、泥石流和滑坡等灾害(如甘肃舟曲特大泥石流灾害)和中小河流洪水灾害、城市内涝灾害更加多发重发，防范应对任务艰巨。

　　1.3人口、资源、环境与发展的矛盾尖锐

　　据第七次全国人口普查结果，西北地区人口密度为55人/km2，明显低于全国平均水平(147人/km2)，看似地广人稀。但从生态足迹来看，地区人口数量整体处于超载状态，生态环境总体不可持续，除青海外的三省区均为生态赤字[47]。有限的生态承载力和环境容量使得西北地区大规模、高强度的工业化和城镇化发展只能在适宜开发的有限区域内集中展开。但这些资源环境承载能力较强的区域又往往是优质耕地的主要分布区，空间开发保护政策往往面临艰难选择。

　　西北地区的人口正在加速向城镇尤其是中心城市集聚，2020年西宁和海东两市常住人口合计已占到青海省的64.59%，西安、银川两市常住人口占各自省份总人口的比重在“六普”与“七普”间分别上升了10.08、8.07个百分点，但经济发展水平却滞后于人口集聚进程[48]，亟需进一步增强中心城市和城市群地区集聚先进生产要素和新兴产业的能力，提升城市能级与核心竞争力，引导经济与人口同步集聚。西北地区是我国重要的能源化工基地，产业结构的重工业化特征明显[49]，高耗能、高耗水、高污染、高排放的资源密集型产业比重偏高，且资源富集区与生态脆弱区多有重叠。能源和矿产资源的高强度开发不仅加大了西北地区的生态环境风险，也加剧了区域水资源供需矛盾。西北地区不仅存在水—矿资源失衡的问题，也存在水—土资源失衡的问题[43]。

　　该地区地域辽阔，土地面积占到全国陆地国土总面积的15.31%，但由于水土资源空间匹配性差，土地资源中难利用地多、宜农地少，耕地面积仅占全国耕地总面积的8.33%。有限的水资源约束了农牧业的发展，也难以支撑土地资源的大规模开发。水、土两大资源配置的严重失调，正是长期以来西北地广人稀、经济落后的根本原因[43]。

　　1.4“东西差距”与“南北差距”的双重叠加

　　在区域发展“东西差距”尚未缩小的同时[50]，中国南北方的经济分化近年来加剧[49]，呈现出经济增速“南快北慢”、经济份额“南升北降”的特征，全国经济重心进一步南移。“东西差距”与“南北差距”的双重叠加导致西北地区发展的不充分、不平衡问题更加突出。西部大开发已进入第三个十年，但西北地区的经济发展依旧滞后，与西南地区(云贵川渝四省市)的差距日趋扩大。2020年，西北四省区GDP合计为42125.10亿元，不及四川一省(48598.80亿元)。

　　纵向来看，20多年来西北地区GDP占全国的比重先升后降，2020年仅为4.15%，但最高时(2014年)也不过是4.59%;横向比较而言，西北地区与西南地区的GDP差额由1999年的5059.45亿元扩大到2020年的73825亿元，扩大了13.59倍。除经济总量外，2008年国际金融危机后西北与西南地区在经济增速、财政收入、外资利用和居民消费水平等方面也都出现明显分化，2014年后两者在固定资产投资规模上的差距也不断拉大[50]。概言之，在经济整体欠发达的西部地区内部也出现了南北分化，其原因主要在于西北地区的城市群发育不足、内部产业结构趋同和消费乏力[51]。

　　2西北地区生态保护和高质量发展的主要任务

　　西北地区的生态保护和高质量发展，必须立足大保护、大开发和大开放，持续优化区域生态安全格局、经济发展格局和开放合作格局;按照主体功能定位，探索形成生态功能区、城市化地区和农产品主产区高质量发展的不同模式和路径，促进区域人地关系协调演进[52]。

　　2.1围绕大保护构建稳固的生态安全格局

　　根据生态功能区划，突出对黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略的生态支撑，构建以黄河干流为廊道，以三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区等5个国家重点生态功能区为基础，以各级各类自然保护地为支撑的“一廊五区多点”生态安全战略格局。

　　黄河干流两岸要扩绿与提质并重，增加林草植被盖度、精准提升森林质量，形成连续完整、结构稳定和功能完备的沿黄防护林体系，构建黄河绿色生态廊道。三江源、祁连山和甘南3个水源涵养型生态功能区要以国家公园体制试点、黄河全流域建立横向生态补偿机制试点和生态产品价值实现机制试点为契机，注重提高生态系统自我修复能力，加快推进一体化保护和源头治理，不断提升涵养大江大河水源、调节气候的能力，筑牢“中华水塔”“冰源水库”和“黄河蓄水池”。

　　黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区要继续加强小流域综合治理，建设以旱作梯田和淤地坝为主体的拦沙减沙体系，实施“固沟保塬”“治沟造地”等工程[53]，形成塬面、沟坡和沟道兼顾的防护体系，最大限度地控制水土流失。秦巴生物多样性生态功能区要加快推进大熊猫国家公园建设和秦岭国家公园整合设立工作，加强天然林资源和珍稀濒危动植物保护，扩大特有物种栖息地并提升其联通性、协调性和完整性，全面保护基因、物种和生态系统三个层次的生物多样性。

　　2.2围绕大开发形成区域经济发展新格局

　　遵循点轴开发理论，以线串点、以点带面，构建以陆桥通道西段、京藏通道西段为两条横轴，以包昆通道、呼南通道为两条纵轴[54]，以青藏高原保护与限制开发区、黄土高原保护与开发协调区、秦巴山区生态保护与绿色发展区、河西走廊绿洲生态经济示范区四大区域为基本框架，以关中平原、兰州—西宁、宁夏沿黄和呼包鄂榆四大城市群为主要支撑，以国家中心城市(西安)、西部及西北地区重要中心城市(兰州及西宁、银川)和国家级新区(西咸新区和兰州新区)为重要节点的“两横两纵四区四群多点”空间格局。

　　坚持集聚开发原则，在资源环境承载能力较强的区域，加快高端要素和现代产业集聚，培育发展网络型城市群和现代化都市圈，打造引领西北地区高质量发展的动力源。如关中平原城市群要以西安全面创新改革试验区为牵引，推动军民融合深度发展，打造西部创新“策源地”，建设多中心和多层级的国家级城市群;大西安都市圈带动西北发展的作用发挥则需实质性推动西安—咸阳一体化进程，消除阻碍两市产业互动和协同创新的行政壁垒和体制机制障碍。

　　3西北地区生态保护和高质量发展的推进策略与路径

　　聚焦重大工程和重点区域筑牢生态安全屏障，构建以水资源优化配置为基础的水安全保障体系，探索创新引领、园区带动、主体功能清晰的绿色发展多元路径，形成通道引领、枢纽支撑、衔接高效的互联互通网络，多层次增强区域发展的协同性和整体性，是西北地区协调推进生态保护与高质量发展的主要策略。

　　4结论

　　西北地区在维护我国生态安全、水安全和能源资源安全等方面具有不可替代的地位，经济社会发展在西部大开发战略实施的20余年间取得了重大成就，进入了构建大保护、大开放和高质量发展格局的新阶段。但该地区水资源短缺、生态系统本底脆弱和资源环境承载能力有限的瓶颈制约依旧存在，经济结构不合理、创新驱动力不足、开放程度和合作层次不深的状况尚未得到根本改变，“东西差距”与“南北差距”双重叠加下的整体发展不充分和内部发展不平衡问题愈加突出，仍是我国促进区域协调发展、逐步实现共同富裕的短板和难点。

　　西北兴则中国兴，必须从全局高度认识该地区重要而特殊的战略地位，协同推进生态保护与高质量发展。推动西北地区生态保护和高质量发展，一是要围绕大保护，建立“一廊五区多点”的生态安全格局;二是要围绕大开发，形成“两横两纵四区四群多点”的区域经济布局;三是要围绕大开放，构建“三重开放、两带引领”的互动合作格局;四是要围绕人地协调，探索主体功能明显、富有地域特色的高质量发展新模式。实现西北地区生态保护与高质量发展协同推进的关键策略在于：

　　首先，围绕“两区一带”等生态屏障建设，聚焦重大工程和重点生态功能区，推进一体化生态保护和修复，提高生态系统稳定性和质量;其次，坚持节水优先，加快实施南水北调西线工程等重大水利工程，构建集水资源优化配置、水灾害防控、水生态保护等功能于一体的西北水安全保障体系;第三，发挥科技创新在新旧动能转换中的驱动作用，引导要素和产业加快向各类园区集聚，打造创新源地和产业高地，带动区域绿色低碳循环经济体系的建立健全;第四，高效衔接国家和黄河流域综合立体交通网主骨架，加快构建以新亚欧大陆桥、中欧班列等国际运输通道和货运班列为引领，以国家综合交通枢纽和物流枢纽为支撑的互联互通网络;最后，深化西北地区内部的省际和城际合作，密切与沿黄河其他省份的经济协作，加强与西南地区的良性互动，积极承接东中部产业转移，加快推进城市群和省际交界地区的一体化进程，多层次增强区域发展的协同性和整体性。

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　　作者：李同昇1，2，陈谢扬1，芮旸※1，2，杨坤1