审计视角浅谈如何深化农村改革

　　全面持续深化农村改革，重点是深化农村承包地“三权分置”改革、宅基地“三权分置”改革和农村集体产权制度改革，是深入贯彻习近平同志视察河南重要讲话精神、落实省委经济工作会议、全省县域经济高质量发展工作会议部署和县域经济“三起来”的重大要求‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　2016年至2019年，为了推进农业农村改革，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》等文件‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 河南省也相继出台了相关政策，明确了深化农村改革的方向，使改革推进有章可循‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 笔者在审计中发现，县级层面在对上级政策的具体执行中，又存在诸多困难、障碍和执行不力等情况。

　　一、基层改革推进情况

　　以某县专项审计调查为例， 2018年以来，该县围绕深化农村改革，也出台了《推进农村集体产权制度改革工作实施方案》《完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《加快土地流转推动特色农业产业发展的实施意见》等几项政策措施，土地确权、清产核资、农村宅基地确权等改革基础工作已完成，基础数据也已掌握，但在进一步深化改革，推进“三权分置”，保障农村权益，壮大集体经济方面存在堵点、难点、痛点，亟须破解。

　　二、改革中存在问题

　　一是政策措施落实不到位，经营权流转监督不到位。 1.农村承包地“三权分置”改革监管服务机制不健全，没有研究出台经营权退出、承包权退出、工商资本租赁农地监管等办法，未建立县级农村产权交易市场(平台)。 虽然成立了农村土地仲裁委员会，但没有相应的工作机制，未发挥仲裁委员会的作用。 如某乡镇某村某村民长期占用村集体土地达3年以上，村委多次要钱未果; 部分乡镇因为土地纠纷直到审计日6000多亩土地未确权。 2.土地流转工作推进不够，部分政策措施没有落地，农民的积极性调动不起来。 土地流转占总确权土地面积的36%，100亩以上的大规模流转面积14.9万亩，仅占全部流转土地面积的46.5%。 3.农村承包经营土地流转规模不清。 农业农村局统计的土地流转数据根据各乡镇上报，并没有对各村的土地流转明细和流转对象等基础性调查表进行核实，存在估算漏算现象。 对各乡镇土地流转之后的用途和风险防范缺乏监督机制。

　　二是农村集体产权制度改革离预期目标相差较远，成效不够显著。 1.清产核资结果未能如实在账上反映，清产核资结果失去意义。 经审计抽查4个村的三资账，其中3个村的固定资产、库存物资未根据盘盈盘亏结果据实调整账目，导致账实不符。 2.各村清产核资标准不一。 经抽查4个村的清产核资报表进行比较，发现4个村执行的清查填报范围标准不统一，如部分村未将道路占地、河渠沟占地等形成的资产纳入清产核资系统; 部分村将不属于村集体资产电力部门的变压器纳入了清产核资范围。 3.政策保障不到位。 未探索制定出集体资产股份退出、抵押、担保贷款、继承等办法，未建立健全农村集体产权交易管理办法和交易规资，运行和监管服务机制不完善。 农村集体经济组织也未制定完善组织章程和内部管理机制，保障农民财产增值和集体利益成为空谈。

　　三是宅基地“三权分置”改革进展缓慢，改革基础性工作滞后。 1.宅基地确权工作已完成，但均未颁证，基础性工作滞后。 2.未探索制定宅基地“三权分置”改革文件或办法，配套措施不到位，也未出台对农民闲置宅基地和闲置农房的整治措施和利用规划，农民闲置宅基地和闲置农房底子不清，“沿路跑”和建新房不拆旧房问题依然存在，闲置农房和一户多宅清理不到位。 3.对闲置宅基地和闲置房屋如何盘活利用没有具体可行的方法措施，宅基地和农民房屋使用权的盘活经营无法得到制度保障。

　　四是农村深化改革财政资金投入不足。 相关职能部门改革经费未能足额保障，一定程度上阻碍了深化农村改革的步伐。

　　三、形成原因

　　一是由于制度原因和政策机制不够完善。 县级政府对宅基地改革还处于摸索阶段，未制定切实有效的改革文件和办法，深化农村改革的监管服务机制及实施细则不够完善，导致基层乡镇无章可循、无法可依。

　　二是机构改革后职能对接不畅。 农村宅基地管理和改革是农业农村部门的职责，宅基地分配、使用、流转、仲裁等工作也应由农业农村局负责，并指导闲置宅基地和闲置农房利用。 而前期宅基地确权工作是由自然资源部门负责，机构改革后农业农村局与自然资源规划局在职能交接上存在不到位、不及时的问题。 当前新的土地管理法虽已正式实施，因机构改革中市乡两级机构设置没有理顺、业务不熟悉、管理人员和执法队伍组建未到位、审批管理系统未建立等多种因素难以立即承接。

　　三是历史遗留原因及基层人员经营能力不足导致改革不彻底。 如村民私自占地、宅基地纠纷、边荒地界定不清等历史遗留问题未能妥善解决导致土地确权不准确; 村干部缺乏经济和财务管理等专业技能导致清产核资流于形式、集体资产保值增值困难。

　　四是农民对农村改革政策理解不够，固有的思维模式使他们接受不了新的政策和方法，改革内生动力不足。

　　四、审计建议

　　一是及时出台制度措施，明确主体责任。 制定深化农村改革管理办法和实施细则，使土地经营权和宅基地经营权流转起来，制定培育新型农业经营主体实施办法。 在土地承包期间，根据实际情况，出台明细政策，可适当调整农村耕地的承包地政策，最大限度减少土地承包争议。

　　二是明确农村集体经济组织特别法人主体地位，建立产权交易市场平台，让集体资产走向市场、实现增值，真正壮大农村集体经济。

　　三是加强培训，熟悉业务。 县政府应立即明确部门职能，部署职能链接，指导接受承接的机构工作人员，尽快熟悉业务。 同时对相关人员进行培训，从新土地管理法、宅基地管理职能变化、个人住宅建设审批流程等方面做全面培训。

　　四是深入做好宣传工作。 深化农村改革是涉及农村集体及农民的切身利益，是让村集体经济和农民收入运营起来，走入市场，盘活资产。 县政府应组织人员加强对农民政策的宣传和引导，大力宣传深化农村改革的目标和意义，调动广大农民群众参与这项工作的积极性。

　　五是省级和县级层面应加大对深化农村改革财政资金的扶持力度，足额保障工作经费，为全面深化农村改革、巩固改革成果提供重要的经济支撑和财力保障。

　　作者：李梦云