土地出让、资源错配与经济高质量发展

　　摘要:我国经济已由高速增长阶段转入高质量发展阶段,资源配置效率成为影响经济高质量发展的重要因素。基于资源配置视角,利用中国263个地级市面板数据,探究地方政府土地出让对我国经济高质量发展的影响及其作用机制。结果表明:(1)土地出让显著抑制了经济高质量发展,招拍挂出让的抑制效应高于协议出让,且存在明显的异质性特征。(2)地方政府低价出让工业用地、高价出让商服用地的两种供地策略造成土地价格扭曲,进一步加剧土地出让对经济高质量发展的抑制作用。(3)相关作用机制检验表明,地方政府土地出让导致区域资源错配效应,通过区域产业结构升级与区域创新水平影响经济高质量发展。(4)地方政府举债动机与经济增长目标动员显著调节了土地出让对经济高质量发展的影响。因此,应规范管理土地出让金,有序推进土地出让制度改革,统筹考虑地方政府举债动机和经济增长目标动员,缓解土地财政负向效应;应强化土地要素市场化改革,逐渐弱化地方政府对土地资源的过度垄断。

　　关键词:土地出让;资源错配;地方政府举债动机;目标动员;经济高质量发展

　　一、引言与文献综述

　　资源错配是解释区域发展失衡及地区收入差距的常见原因。改革开放40多年来,由于国家区域政策扶持与技术支持,区域发展水平得到了显著提升[1]。随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,经济高质量发展面临新挑战,发展步伐受阻。中国经济发展结构发生重大转变,劳动力与土地等要素成本上升,消费结构调整加速,产业结构升级速度无法满足人民日益增长的美好生活需求,区域发展差距扩大与地区收入差距恶化等问题交织出现[2]。

　　然而引致经济高质量发展进程放缓的原因是多方面的,除了社会经济发展周期性因素外,资源配置不合理等结构性因素也不可忽视[3-5]。当前,土地资源错配是政界与学界不可忽视的重要问题。在中国特有的土地征用与出让制度下,由于政府干预与管制资源现象的普遍存在,土地资源配置中政府与市场双重失灵,引发土地资源错配[6]。土地资源错配与土地财政密切相关,地方政府在实施土地财政过程中,采取两种供地策略,即低价出让工业用地、高价出让商服用地,造成了土地价格扭曲,导致土地资源不合理配置问题[7]。

　　与此同时,土地出让模式关联地价与房价,“地王”层出不穷,房价高企备受质疑[8]。2020年全国地方政府土地出让金收入达8.41万亿元,同比增长15.90%,占同期地方财政收入的84.03%,创下33年来最高纪录,表明土地出让收入仍然是地方财政收入的重要组成部分。毋庸置疑,土地出让收入是我国工业化快速发展的重要支撑[9]。面对内外部经济发展环境变化,我国经济转型迫在眉睫,深化财政体制改革显得尤为重要。在此背景下,考察土地出让对经济高质量发展的影响,具有重要意义。土地出让一直是土地经济与区域发展领域的研究热点,相关研究主要集中在土地出让产生的制度原因及其经济效应。

　　已有研究普遍认为,分税制改革是诱发土地出让收入增长的制度成因,分税制改革致使地方政府财权与事权不匹配,财政压力与投资驱动双管齐下加剧地方政府获取土地财政的积极性,加大了资源配置扭曲程度[10-14]。在晋升锦标赛理论框架下,土地出让规模与官员晋升也密切相关,地方官员为了获得晋升,热衷土地出让,赢取经济绩效考核,在此过程中对区域社会经济产生了不可忽视的负面效应,如城乡发展差距扩大与基本公共服务滞后等问题[15-21]。而在深层次负向效应方面,地方政府以土地使用权为媒介搭建的融资平台,演变成“土地金融”,致使地方政府债务高企,进一步扩大了金融风险,阻碍了经济可持续发展进程[22-26]。

　　对于土地出让与经济高质量发展的关系研究,现有文献主要基于财政分权理论构建分析框架。中央政府在财政分权体制下,实施适度的财政纵向失衡可以有效控制地方政府,以及通过土地价值挖掘实现宏观发展目标[27]。在这个过程中,科学的转移支付制度进一步强化了财政分权对经济发展质量的作用[28]。不可否认,财政分权政策的实施效果具有区域异质性,经济发展水平较高地区的作用效果明显优于经济发展水平较低地区。此外,因过高的财政纵向失衡催生了土地财政问题,也引发了人们对经济波动的关注与忧虑[29]。

　　已有研究聚焦于土地出让制度成因及其经济效应,而鲜有文献融合土地出让、资源错配与经济高质量发展于统一框架来研究。部分研究虽涉及土地资源错配与经济高质量发展、土地出让与全要素生产率等关联主题[30-31],但存在进一步拓展的可能,如细化研究范围以及进一步聚焦经济高质量发展主题等方面。鉴于此,为弥补上述研究缺口,本文基于资源错配视角,尝试剖析地方政府土地出让行为对我国经济发展质量的真实影响,并从经济高质量发展视角综合分析地方政府土地出让行为所产生的影响,以此来解释经济高质量发展的地区差异性,以期揭示土地出让所带来的负面效应,为地方政府的行为约束及财税体制改革提供理论参考。

　　二、理论基础与研究假设

　　我国历经了1994年分税制改革与2002年所得税收入分享改革,中央政府财权相对集中,转移支付能力得到极大提升。在此背景下,地方政府则面临财权收缩、事权扩张的困境,财政压力增大。地方政府财政收入占比由1993年的70%锐减为1994年的44%,而财政支出则在70%基础上逐年上升[24],迫使地方政府寻求预算外收入,以满足地方政府经济发展和社会公共服务投入需求。

　　加之中央政府对土地出让金的宽松监管,土地出让收入成为地方政府最大的预算外收入来源。随着地方政府以土地使用权为主体资产搭建的融资平台不断兴起,土地融资在地方政府财政补充与支撑城镇化发展等方面发挥重要作用。自1998年以来,我国土地出让收入总体呈上升态势,土地出让金占GDP比重由1998年的0.6%上升为2019年的8.5%。

　　土地出让也成为占比最大的土地取得方式,比重高于划拨、租赁等形式。总体来看,土地出让收入构成了地方政府土地财政的核心组成部分。虽然地方政府谋求土地出让收入具有“刚性需求”,但过度依赖土地出让发展模式也引发一系列负面影响。在地方官员的考核晋升激励下,地方政府一方面以工业用地优惠和基础设施补贴双重政策福利招商引资,另一方面高价出售商服用地以弥补工业用地成本,呈现出地方政府间土地出让价格的“逐底竞争”和地方政府间GDP“零和博弈”竞争[32-34]。从地区发展视角看,地方政府通过土地出让收入缓解了地区发展的财政约束,为经济发展提供了资金来源。

　　但过度依赖土地出让发展模式,大建开发区,为招商引资低价或零价出让土地,导致工业用地挤占了城市稀缺土地资源,引发了大量优质土地资源浪费与闲置现象,加剧了土地资源错配。这种粗放发展与低效土地利用方式引发的区域资源布局空间错配,使低效率企业挤占了高新技术产业的发展空间,不利于企业生产效率提升,抑制了区域全要素生产率提升,进而抑制了经济高质量发展[35-36]。综上,本文提出如下假设。假设1:地方政府土地出让加剧了土地资源错配,导致区域资源布局空间错配,抑制了区域创新,进而阻碍了经济高质量发展。土地出让对经济高质量发展的负向效应,也可以从经济高质量发展的结构性视角来分析。

　　一方面,土地出让规模过度扩大会加剧地方政府公共财政支出结构的扭曲程度,抑制区域基本公共服务发展。通常而言,一般公共预算支出能够满足地方政府正常运转的必要支出。鉴于支配相对自由的预算外收入,地方政府倾向依赖土地财政收入进行基础设施建设,往往忽视公共服务建设投资,以换取地方政府官员主政期内的政绩工程,诱发了地方政府短视行为,导致重复建设与低效利用等复杂性问题,并且不利于公共服务建设与区域发展质量提升[37-38]。

　　另一方面,土地出让规模快速扩大会导致区域产业结构“钝化”,不利于产业结构升级优化。地方政府依赖土地财政保障短期经济增长,并陷入大量投资制造业的路径锁定效应,产业结构无法升级[39]。在我国经济发展转型大背景下,地方政府投资路径依赖不仅不利于第二产业内部结构优化升级,也不利于第二产业向第三产业充分过渡,阻碍了区域产业结构升级[31]。另外,由于地价与房价紧密关联,地方政府土地出让收入增长,必然助推外部资本进入房地产市场,直接或间接助推了房价的快速上涨[40],对经济高质量发展产生了资源错配效应。具体表现为:

　　第一,房价上涨直接增加了企业生产成本与经营负担,并在高房价盈利刺激下,企业投入资金集中进入房地产市场,挤占了企业创新投入资金,从而抑制了区域企业生产效率的整体提升。第二,房价上涨引发劳动力分流,不利于区域集聚。房价上涨提高了消费者居住成本,降低了相对效用水平,抑制劳动力在区域集聚意愿。

　　而高端服务业发展需要劳动力的充分集聚,因此土地出让在劳动力流动层面阻碍了高端服务业发展及产业结构升级。随着地方政府土地财政依赖提高,相应的资源错配效应会不断显现,从而抑制区域全要素生产率提升,阻碍经济高质量发展。综上,本文提出如下假设。

　　假设2:地方政府土地出让会通过高房价负向溢出与区域产业结构“钝化”两条路径抑制区域产业结构优化升级。同时,地方政府低价出让工业用地、高价出让商服用地模式,加剧了土地要素的价格扭曲,进一步阻碍了经济高质量发展。

　　三、研究设计

　　(一)模型构建

　　本文主要考察地方政府的土地出让行为与经济高质量发展的关系,具体为土地出让对经济高质量发展的真实影响,以及地方政府差异化土地出让策略对经济高质量发展的具体影响。为了进一步识别土地出让影响经济高质量发展的作用路径,参照温忠麟等[41]的方法,构建了中介效应模型检验作用路径。中介效应模型检验步骤为:首先,将经济高质量发展水平作为被解释变量,土地出让规模作为解释变量进行回归,与基准回归模型(1)式一致。其次,将系列中介变量作为被解释变量,土地出让规模作为解释变量进行回归。最后,将土地出让规模和系列中介变量同时纳入回归模型,考察两者对经济高质量发展水平的影响。

　　(二)变量测度与说明

　　1.被解释变量:经济高质量发展水平(HED)。对于经济高质量发展水平的测度,已有研究从全要素生产率角度间接度量经济高质量发展[43]。鉴于经济高质量含义丰富,更多研究通过构建综合评价体系测度经济高质量发展水平[44-45]。因此,本文参考权威文献测算方法,从经济结构优化、创新驱动发展、区域协调共享及经济成果惠民4个方面选取20个相关指标测算263个地级市的经济高质量发展水平,记为HED。

　　2.解释变量:土地出让规模(Land)。本文的核心解释变量是地方政府的土地出让行为,主要用土地出让规模来衡量。土地出让规模反映地方政府谋取辖区土地价值的行为特征,以及地方政府获取预算外收入的积极性。结合已有统计数据,本文选取2003—2019年263个地级市层面土地出让规模来度量,记为Land。

　　3.控制变量。经济发展水平(ED)采用区域人均GDP来衡量,交通基础条件(TC)采用公路密度与铁路密度之和表示,人力资本水平(HC)采用各区域高校在校生人数表示,城镇化水平(LU)直接采用城镇化率衡量,对外开放程度(FDI)直接采用外商直接投资额表示,政府财政支出(GS)采用地方政府财政一般预算支出占地方GDP的比重表示。

　　四、实证结果与分析

　　本文主要从两个方面展开稳健性检验:一方面,寻找合适的工具变量缓解回归可能存在的内生性问题;另一方面,通过替换核心变量的方法对相关结果做稳健性检验。虽然本文剖析了土地出让对经济高质量发展影响的作用机制,并且严格控制相关重要变量,仍然不可否认存在经济高质量发展会影响土地出让规模的可能。因此,为保证回归结果的可靠性,本文将进一步构建合适的工具变量,以缓解内生性问题对研究结论的影响。工具变量应满足“排他性”原则,即要寻找到仅与土地出让有关而与经济高质量发展没有直接联系的外生变量。

　　结合土地出让规模主要取决供需两端的内在原因,且借鉴已有研究成果,本文在李力行等[36]做法基础上,利用区域土地坡度的均值作为地方政府土地出让供给端的工具变量,区域土地坡度与经济增长目标的交互项作为土地出让需求端的工具变量,并使用两阶段最小二乘法(2SLS)进行回归。在替换变量法进行稳健性检验方面,主要对解释变量与被解释变量同时做替换处理,具体是采用土地出让金替换土地出让面积,以全要素生产率替换经济高质量发展,再次进行回归。

　　五、进一步分析

　　(一)异质性分析

　　1.时间异质性。本文对时间异质性分析主要考虑两个时间节点:一是以2008年金融危机为时间节点探讨地方政府举债动机的影响,二是以2012年为时间节点讨论经济发展阶段转变的影响。一方面,地方政府是否扩大土地出让规模与地方债务密切相关,已有学者将地方政府债务融资动机区分为“主动负债”和“被动负债”两种,认为2008年金融危机以前主要是“主动负债”,而2008年之后则是“被动负债”[46]。2008年金融危机爆发后,中央政府出台四万亿投资计划,以刺激经济发展,地方政府在此背景下发行地方债的动机具有保增长的特征,实为“主动负债”。地方政府债务规模数据来源于银监会和Wind数据库。

　　在“主动负债”阶段,土地出让规模显著正向影响地方债务规模,负向影响经济高质量发展,表明地方政府举债动机显著调节了土地出让对经济高质量发展的影响。因此,对土地出让制度进行调整时,应把地方债务纳入讨论范畴。另一方面,2012年后,中国经济进入新常态,从高速增长转为中高速增长,改革创新引领经济高质量发展,此时中央政府会适度降低经济增长目标数值,地方政府作为响应方,会在年度政府工作报告中采用委婉性的词汇描述本地区经济增长目标,如“左右”“上下”等区间设定词汇,在本文定义为经济增长目标软约束。

　　而新常态前,年度政府工作报告对经济增长目标的描述主要采用“以上”“力争”“确保”等强硬性词汇,在本文定义为经济增长目标硬约束。经济增长目标数据来源于人工整理的地方政府工作报告。在经济增长软约束阶段,土地出让规模对经济高质量发展的负向效应相比基准回归明显减缓,说明经济增长目标约束特征异质性显著调节了土地出让对经济高质量发展的影响。

　　2.区域异质性。依据国家统计年鉴划分标准,将全国划分成东、中、西部,探讨土地出让规模对经济高质量发展影响的区域差异特征,并通过豪斯曼(Hausman)检验确定最佳估计方法。东部地区土地出让规模对经济高质量发展具有正向效应,但存在边际递减效应,其原因在于东部地区经济发展程度高、市场化环境好,土地价格稀缺且昂贵,能够形成巨额土地出让收入,对区域基础设施投资及经济结构转型提供了前期资金支持。

　　同时,东部地区处于国家改革前沿阵地,无论是产业结构转型升级还是区域技术创新均属于高发展状态,加之国家区域政策调整,缩减了东部地区土地利用指标,加大向中、西部倾斜,东部地区在有限的土地利用指标下,充分发挥了土地出让收入的最大效益。相比西部地区,中部地区土地出让规模对经济高质量发展的负向效应最大。

　　中部地区以工业发展为主,过度追求土地出让收入,形成的资源错配效应恶性循环发展,区域经济与产业结构“钝化”,同时,因所处区域条件差异,区域发展差距进一步恶化,阻滞了中部地区整体区域协调发展进程。而西部地区经济发展落后,地方财政主要依靠中央转移支付维持,因此地区经济社会建设更加迫切需要预算外收入,即土地财政,且因为整体发展处于低水平状态,加剧了土地财政的依赖程度,地方政府过度获取土地出让收入的发展模式具备强劲的路径依赖效应,所形成的恶性发展循环抑制了西部地区经济高质量发展。

　　3.土地出让类型异质性。土地出让主要涵盖协议出让与招拍挂出让两种类型,本文进一步细分两种土地出让对经济高质量发展的影响。结果显示,两种类型土地出让均对经济高质量发展产生负向效应,且招拍挂出让的负向效应大于协议出让,可能的解释是招拍挂土地出让相比协议土地出让,能够快速获得土地财政收入,在财政激励与晋升激励的双重刺激下,地方政府官员偏向招拍挂土地出让,并形成明显的路径依赖。同时,2006年8月31日国务院颁布实施了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》,规定工业用地的出让必须采用招标、拍卖、挂牌等方式,使得工业用地的协议出让比例迅速下降。

　　六、结论与政策启示

　　长期以来,地方政府依赖的土地发展模式保障了过去40年来的高速增长,而这种土地发展模式下的经济增长,又离不开土地出让规模的支持。为此,本文基于资源错配视角构建土地出让对经济高质量发展影响的分析框架。在此基础上,以中国263个地级市数据为研究样本,实证考察土地出让规模对经济高质量发展的影响,并揭示其作用机制。得到如下主要结论:

　　第一,土地出让显著阻滞了经济高质量发展,且招拍挂出让的抑制效应高于协议出让,但存在明显的区域异质性。第二,地方政府低价出让工业用地、高价出让商服用地的两种供地策略造成了土地价格扭曲,进一步加剧了土地出让对经济高质量发展的抑制作用。第三,相关作用机制检验表明,地方政府土地出让导致区域资源错配,通过负向调节区域产业结构升级与区域创新水平影响经济高质量发展。第四,地方政府举债动机与经济增长目标软约束显著调节了土地出让对经济高质量发展的影响。

　　具体而言,当地方政府处于“主动负债”阶段,土地出让规模扩大加剧了对经济高质量发展的抑制效应;地方政府处于经济增长目标软约束时期,有效缓解了土地出让规模对经济高质量发展的负向效应。本文的结论对如何促进经济高质量发展,以及我国体制机制改革均具有重要的政策启示。

　　1.以地谋发展不可持续,土地财政改革刻不容缓。随着我国经济发展形式转变,原有以土地出让为中心的粗放式发展模式亟须改变。一方面,国家要系统总结国有土地使用权出让收入在内的四项政府非税收入划转由税务部门征收的试点工作经验,加快形成规范性指导文件,降低地方政府对土地财政的依赖;地方政府要积极响应房产税改革,试点地区要有效分享成果,非试点地区要结合区域特征提出房产税改革可能出现的问题和解决方案,促进土地市场和房地产市场良性发展。另一方面,响应土地出让收入支持国家乡村振兴的政策号召,调整长期以来“土地增值收益取之于农,主要用之于城”的分配格局。

　　2.有序推进土地出让制度改革,缓解土地财政负向效应。鉴于土地财政对产业结构的锁定效应,以及对区域创新投入的挤出效应,需要适时推进产业结构升级与投资结构优化。东部与中、西部要形成良性的产业转移互动机制,加强区域产业协同发展;同时,扩大市场内需释放力度和促进区域技术创新,完善产业进入与退出体系,保证区域发展主体的创新创业积极性。

　　3.强化土地要素市场化改革,逐渐弱化地方政府对土地资源的垄断。培育更加广泛的市场主体,促进市场竞争活力。通过构建有效市场与有为政府的发展模式,缓解土地价格扭曲,进一步提高土地资源利用效率。土地出让制度改革要具有系统思维,统筹考虑地方政府举债动机和经济增长目标动员。

　　一方面,要建立健全地方政府债务管理制度。在发挥债务融资积极性的同时,需要防范债务风险,将债券发行成本、信用绩效与债务融资效率等核心要素纳入官员考核体系,建立督察监察机制,形成“倒查责任,终身问责”机制。另一方面,积极推动经济增长目标动员模式创新。保证经济增长目标具有区间浮动性,形成有效弹性目标激励机制,杜绝绝对目标和显性目标。同时,经济增长目标设定要综合考虑地方政府财政承受力,因地制宜地进行经济增长目标动员,切忌一刀切,杜绝盲目赶超现象。

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　　作者：钟文1,郑明贵1,钟昌标2