基于系统观的税收治理效能集成探究

　　摘要: 以“系统集成”为着力点，遵循税务系统“合成”的治理理念，从宏观层面研究系统观念及集成治理模式，探索将二者辩证融合运用于税收各项实际工作中以提升税收治理效能。从系统观视角下分析税收集成治理运行特点以及当前面临的集成应用理念缺乏、联合执行制约权责统一、征管数字化应用程度和共治共享协同有待加强等困境，提出发挥税收治理效能集成的实现方式，如加强顶层体制机制设计、统筹资源综合集成应用、统筹主体配置集成化等，为深化征管改革提供建设性的参考。

　　关键词: 系统观念; 效能集成; 税收治理

　　党的十八届三中全会提出“国家治理”的概念，党的十九届四中全会提出了构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，强调了“系统治理”作为提升国家治理效能的重要作用。税收在国家治理中占据着基础性、支 柱性、保障性的作用，《现代化税费服务体系建设总体方案》中提出“税收治理现代化要求税务机关创新税收治理理念和方式，推动依法治理、多元治理、协同共治，持续提升税收治理效能。”2021 年中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，强调了“合成”的治理理念，推进执法、监管、服务系统优化。深化税收治理模式要以“系统集成”为着力点，依托大数据技术，用整合集成的治理方式持续推进税收治理中方法的科学化、过程的智能化、结果的精细化，攻坚突破碎片化、复杂化、低效率等弊端，推进征管全生命周期的深刻变革，实现高可信度信息共享、高精准度管理集成、高效率式技术融合，增强改革的有效性，从而推进税收治理向数字化转型，为服务国家治理体系和治理能力现代化发挥重要作用。

　　一、系统观念与税收集成治理的理念及效度

　　( 一) 系统观念及集成治理

　　1. 坚持系统观念。

　　首先，“系统观念”是马克思主义原理的重要内容，强调系统有各种要素基于一定关系相互作用、相互依赖而组成的有机整体，“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循五项原则之一，从方法论的角度为谋划经济社会发展提出理论依据，其要求要从全局和整体的角度出发，考量和处理经济社会发展过程中存在的问题。应用坚持系统观念将税收征管看成系统的有机体，把握总体目标、要素联系，探究发展规律，进行系统优化，促进综合效能提升。加强系统观下的税收治理，需要从系统观的整体性、结构性、层次性、开放性的基本属性出发来分析税收治理，必须坚持前瞻性定位、全局性谋划、战略性布局、整体性建设，统筹兼顾，多措并举，各领域工作相互促进，实现整体效能。

　　其次，从经济社会发展本身这一大系统出发，坚持系统观念，统筹发展过程中的各种要素配置关系，协调带动经济社会发展，将国家治理看作大的治理系统，其作为治理系统的最高层面，在制定大政方针、统筹各方职能中需要各层次各领域的系统协调配合。税收现代化治理层次作为国家治理的子系统，坚持顶层设计与基层贯彻执行相结合，以税收征管改革为抓手，统筹各领域的改革进度，将制度、执法、服务、征管、社会共治等方面视为税收治理系统中具备不同性质及功效的关键内核要素，针对这些方面进行系统优化，在组织架构、业务流程、岗责体系、能力匹配、数据应用等方面形成有力保障，通过时间节点任务要求攻坚，以数字化治理路径为着力点，推进税收治理沿着科技创新驱动的方向改革创新，提升税收领域现代化治理效能，与国家治理体系互相匹配、融合、促进，顺畅新发展格局下国家治理与税收治理的关系，实现系统功能优化。

　　2. 集成治理。“集成”作为系统管理领域的思维、理念的创新和融合，以其基本思想“要素的整合增效”，从机制、人员、资源等要素方面着手，发挥集成思想的“泛边界性”特点，打破组织内外部横向、纵向管理边界，以多层次、多维度的协同治理拓宽集成外延，聚集同质及异质公共属性要素，共享、整合人力、技术、管理等智力资源要素，促进功能、优势互补，集成各要素寻求最优、最匹配的要素集合。运用数字化技术管理方法，便利生产要素合理流动，促使生产要素达到最佳配置，提高技术开发效率，在合理的范围内控制成本水平，提供多样化、个性化服务，从而实现规模经济、聚集经济、知识经济等诸多经济联动效应，提升总体效益，降低征管成本和遵从成本，以低成本、高效率的方式实现治理目标。

　　( 二) 从系统视角分析税收集成治理的效度

　　首先，根据上述系统论及集成治理的论述，系统与集成有密切的辩证关系，二者双向互动。一方面系统既是各要素集成的结果，又通过集成管理将相互联系、相互作用的系统综合体以重组活动的方式适应经济环境，正向、创新的管理理念、机制、模式都可能引起系统的结构或层次的改变。另一方面，系统结构、功能、关系理论指导着集成管理方法，以系统再造和机制再造为手段，并成为集成管理发挥效用的最终目标。坚持系统观下的集成治理理念，将集成治理方式应用于基层税收治理过程中，直面体量庞大、需求多样的纳税人，根据工作实际需要，通过有效整合基层服务、执法、党建等方面的力量，统筹规划体制机制、规则标准、分析方法、技术应用等，能有效应对税收征管改革中面临的分散化、碎片化、复杂化、低效率问题。通过纵横整合、交互协调，重构地方组织结构及管理关系，重塑体系机制，重整资源配置，重组流程运转方式，从而提升治理的整体性及协同性，推进业务、技术、组织变革，为深化税收治理提供互补、高效、简约的思维线索，破解治理难题，实现无缝隙治理，满足税收治理要求，达成税收现代化治理目标。

　　其次，要更好地发挥集成治理的聚变效应，就税收工作而言，为扎实推进税收征管改革，一方面是要注重突出集成的协同性，融合各参与主体形成紧密连接的集成共同体。调整重塑角色、功能关系，推动实现客体主体化，加强主体间的合作，将相关的涉税条线部门集中为同一物理空间合作的形式，增强部门间合作的紧密性，融合协调执法、服务、监管等工作流程，有序衔接依托数据治理的各环节; 通过发挥激励机制打造利益共同体，细化条线治理议题，将各主体有效融入征管建设中，实现友好征纳互动，通过考核、监督机制打造责任共同体，驱动集成治理有效运行。

　　另一方面，从税收治理主体出发，融通架构层次，整合有效资源。通过推动治理结构扁平化，将与纳税人的沟通协调成本转移至征管流程体系之中，推动纳税服务、风险管理等组成的小系统元素与征管大系统相融合协调，以多样化的治理手段提升制度柔性。利用信息集成，畅通信息流转，发挥供需耦合的精准性，有效匹配资源，解决纳税人诉求，从而实现条线职能集成化、治理资源多元化、信息传导精准化、体系管理灵活化，提升治理的价值理性，以全新有效的手段提升治理体系的可调适性。

　　二、推进税收集成治理运行的关键及困境

　　( 一) 税收集成治理运行的关键点征管改革任务对于税收工作的前瞻性、安全性、质效性提出了更高的标准，准确识别新变化、科学主动应对新要求，以“逆碎片化”方式分析形成系统性治理框架，成为发挥税收集成治理效用的“解题”关键。

　　1. 把握核心理念的方向要求，贯彻整体的治理理念，为实现集成治理提供动力源。以“数据 + 规则”和“信用 + 风险”两大核心理念为基础，借助大数据综合集成制度、技术、人员，整合统一税收治理目标，各子系统找准新要求和新定位，提早研究谋划，厘清精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治等各项工作主线和重点，准确把握治理理念主旨要义，推动实现质量变革、效率提升和动能转换。

　　2. 提高制度体系的科学高效，严密计划统筹，为推进集成治理形成约束力。依托治理目标完善税收规则并将其融入税务部门、市场主体、社会参与者的合作系统中，推进建立科学化、法治化、高效化的治理体制，推进税务生态系统的管理趋势上游化。根据制度导向加强计划管理，统筹兼顾，突出重点，明确任务目标，清单化或时序化任务分解，制定时间表、路线图，根据实际情况滚动调整、升级，深化规则效果。

　　3. 密切涉税主体的合作配合，灵活调度协调，集成多方治理逻辑。重视参与主体的平等对话，通过优化涉税服务提高税收遵从度，构建和谐的征纳关系，重视加强信息的共享及会商，注重各部门、各工作模块之间的协同配合，平衡多方利益关系，有利于推动实现最大化税款征收、最小化征管成本管理。

　　4. 整合多样化的治理手段和资源，提升治理技术先进性，注重安全保障。制度化刚性方式和非制度化柔性方式相结合，宏观层面综合分析研判，改善治理环境，微观层面灵活运用治理手段，快速响应需求，利用信息化技术，推进流程再造，提升工作效率。坚持安全发展理念，增强风险意识，防范重大税收风险，以数据的深度挖掘和融合驱动发挥集成的融合聚变效应。

　　( 二) 推进税收集成治理面临的困境

　　1. 集成应用理念缺乏，治理供给和治理需求不匹配。税务部门内部考核需要绩效管理及其他制度体系配合、支配、约束税收征管，由于长期目标和短期目标在对接过程存在偏移，价值导向出现偏差，考核制度在制定阶段性目标时缺乏底层思维，信息传递反馈过程单向运动，缺少集成治理的理念化引导。虽然对于数据资产价值的重视程度有所提升，但是缺少运营数据、主动创造场景及实现数据增值的谋划，数据化的运用和关联与传统的治理理念存在冲突，涉及数据集成应用的目标和定位不清晰。由于当前纳税人缴费人诉求多样化、价值观念多元化等因素，导致基层税务部门治理过程涉及领域及治理难度加大，治理能力尚未能完全匹配处理复杂事项，且基层税务部门征管流程趋于标准化、规范化、程序化，从而忽视了需求的个性化响应，而基层面临的问题需要灵活、快速、创造性应变，无论从流程时滞还是创新型方面单一稳定的治理体系在应对应急复杂事件时存在欠缺。

　　2. 部门间联合执行制约权责统一，界限模糊造成主责失重。职责同构的制度设计造成中间层管理职能虚化，当前条块结合的垂直管理方式下，各层级税务机关职能大体相同，在制定工作要求及任务时容易弱化区域特点，缺乏针对性管理。同时，由于基层税务部门存在管理和服务职能界限模糊、项目执行标准不统一等情况，甚至均等性的服务方式未能有效度地发挥征管服务水平，造成服务供给碎片化，影响执法公平。由于政策执行、监管等过程需要多部门间联合行动，限于税务系统自上而下垂直管理特点及行政管理体制的制约，缺少跨部门间完善的管理体制，各主体之间由于结构性约束协调不足，信息化建设、风险管理、数据分析等职能配置存在重叠、错位、缺位等情况，导致资源配置失衡，难以形成监管合力。部门间上下部署任务较多时，容易造成信息传递脱节，产生工作隔阂。在跨部门的基层工作中缺少对于权责的明确界定，对责任承担主体、责任追究主体等规定较为模糊，从而导致部门之间的行动缺少约束力，制约了工作的执行落实，影响部门间发挥集成联动的聚合效应。

　　3. 征管数字化应用程度有待加强，税收共治共享协同程度有待提升。税收治理数据涉及税务部门、相关政务部门、纳税人缴费人等多主体，来源范围较广，规模较大，准确、开放式场景的描述对数据源筛选、数据模型的统一建构、数据间联系和逻辑的紧密性等数据应用方面都提出了较高的要求，再加上不同业务平台的数据处理标准不统一，对于业务处理的信息化、数据分析智能化、过程监控、风险的全流程智控等环节缺乏系统协调，方法集成不足，一定程度上制约了业务集成的有效性发挥。跨部门间尚未实现统一标准化的数据运用和共享规则，数据比对的规范性、科学性不足，数据整体功能的开发难度大、风险高，难以形成集成利用及综合治税的合力。以政务服务不动产一体化建设为例，由于发展理念、体制机制不完善、自身建设需求差异等原因，部门间系统各自独立运行且业务信息严格保密，线上线下服务渠道难以一体融合，税务部门与国资委、住建委尚未实现数据同源及信息共享，难以达到真正的业务流程优化及协同共治，制约了政务服务和税收服务的效能双提升。

　　三、发挥税收治理效能集成的实现方式

　　( 一) 加强顶层体制机制设计，统筹集成建立系统化治理体系

　　1. 构建科学化税收体系，优化制度集成，加强整体建设。首先，坚持系统化顶层设计，构建完善科学的税收治理体系，涵盖完备规范的税收法律体系、与时俱进的税制体系、严密精准的征管体系以及协同高效的组织体系，提升治理体制的法治化和高效化。通过构建规范的法律体系，加强对税收立法的法律监督，完善部门间合作制度规范，出台相关法律明确税收治理主体，明晰主体间相互关系及权责范围，保障治理主体基本权利的行使，实现税收法治建设的协同耦合。将税收公共属性及税收法治观念融入税收治理各环节、各领域的实践之中，从整体性角度深化执法为民的价值理念、组织结构及运行机制的统一性，把握制度运行机理，推动领域内各方面制度体系更加定型、成熟，构建民主、法治、公平的税法体系及税制体系。其次，统筹各层级系统总目标与子目标的关系，定位各层级间职能和任务要求。结合区域发展差异及地方发展特色，目标自上而下逐级嵌套引领，自下而上逐级服务支撑，通过采用整体化和交互协作的治理方式，横向扩大执法领域，纵向推进管理重心下移。聚焦集中领导，厘清工作职责，制定保障机制，夯实部门合成基础，整合工作力量分析研判、解决关键问题，加强党建、风控、监督等重要业务领域的集约一体化管理，有效统筹组织、人力、信息、社会等资源合理配置，弥合管理缝隙，从而提升整体的统筹能力。

　　2. 加强条块协同机制，建立集成式考核监督体系。

　　首先，增强条块的协调统合能力，优化岗责体系。以“融条与块”理念为导向，平衡“条系统”监督考核功能及“块系统”的积极信任机制。立足大局，优化机构设置，合理高效、科学精准配套岗责设置及人员配置，落实核心职能和基层差异化赋能相结合，纵向分责，深化集中性、标准化处理方式，将全局性、复杂性服务和管理职责适当上移，建立数字化治理方式下全方位贯通的岗责体系，打通税种间、业务间的边界，根据行政管理、纳税服务、征管评估、风险管理、税务稽查五类征管工作整合业务领域的层级优化，实现管理考核、任务分配、政策执行的流程归集，形成横向集约式、纵向扁平化、团队化灵活高效的组织体系。同步协调明晰执法主体的权责边界，建立不同层级、不同领域合作主体之间的合作共商机制，促进征管改 革 之“点”与数字化大局整体规划之“面”整体推进。

　　其次，建立全领域、全链条、全覆盖的集成式监督考核体系。通过内外双向联动的监督方式，对外加强对风险数据的扎口管理及智能归集分析，对内打通党建监督、部门间职能监督、专职纪检监督，实现监督主体一体化精准监督，有机衔接巡查监督、纪检监督和职能监督，贯通融合各项监督资源，通过监督信息共享、成果共用等方式发挥监督合力，形成内部控制、风险预警、专项整治、监察体制完善等闭环机制，紧扣监督和管理链条，构建一体化综合监督体系。持续健全行政处罚裁量基准制度，推进构建税收执法风险内控监督体系及税收执法质量智能控制体系建设，有机统一过程监督和结果监督，融集成利益共同体激励机制及责任共同体责任机制于一体。

　　以系统集成思维推进绩效管理，优化绩效考核体系功能建设，归集多方考核资源，将考核考评标准及内控监督规则嵌入岗责体系、业务流程及系统管理之中，推进“嵌入式”动态考核，建立数字人事与内控监督联动机制，形成规划、运行、评估、持续改进的流程循环，将参与部门的治理成果纳入绩效考核，将参与公众的合作情况与社会信用评价挂钩，对过程控制、结果反馈、责任追究实施自动化联动监控，以良性监控提升考核结果的效度，打造税务系统一体化综合监督考核体系。

　　( 二) 统筹资源综合集成应用，发挥大数据整合优势智能化征管

　　1. 整合业务领域一体化管理，提升治理合力。首先，强化税制集成管控，完善税收执法机制，推进税收执法流程优化。基于集成精细管理理念，以服务经济服务大局为出发点，依托税收大数据，分层级打造税种间信息网，构建税种间协同管控体系，优化税制结构、要素设置、制度设计，增强制度的执行力，增强税收制度的经济效应和社会效应，提高行政效能。内外完善税收执法机制，整合税收执法方式，通过重塑有效互联的执法主体，优化可视化的税收执法程序及智能化的税收执法质量控制，深度融合审批、执法、信用管理，有效衔接日常管理及行政责任追究，重构整合多条线业务流程，发挥综合税收执法的联动效应。其次，构建内部资源要素的运用，整合发挥多元化供给服务资源优势，构造以云服务为核心资产的税务服务智慧生态体系。运用服务资源的过程中注重平衡灵活性和规范性，提升需求的个性化响应及精细化程度，对服务管理对象按类型不同网格化管理，统一协调调配网格服务资源，有效提升网格化精准服务及单元内闭环风险应对。深度融合数据、技术、人力等要素配置，以数据驱动方法集成，对征管流程全环节集成化管理，业务流程数据化留痕，业务决策智算智控、业务效果实时跟踪反馈，激发治理效能集成的聚变效应。

　　2. 打造大数据集成应用平台，盘活数据资源。首先，健全智慧税务平台体系，打通发票管理、档案管理、综合办公等内部单项应用系统，整合联通电子税务局、社保费及非税收入信息管理系统、不动产登记管理系统等政务服务数据信息平台，集成办税服务、风险控制、税务稽查于一体的智能业务管理系统，建立集数据整合分析、动态追踪反馈、智能管理监控于一体的税收数据云管理系统，打造数据集成、系统联通、资源共享的智慧税务应用平台，形成税收智能化综合集成治理体系，推进技术、业务、数据多效提升。其次，加强数据融合，深度、快速挖掘整合多源信息，释放数据价值。跟踪行为数据动态变化，跨部门数据比对、分析，风险预警提示，推进涉税行为全流程跟踪监管，提高数据分析的高效率、智能化水平，协调数据管理的各环节，推进实现有效传导的业务集成及决策支撑，通过数据基础设施升级，将低价值密度的碎片化数据提升为高价值密度的信息，激活智慧税务建设下数据价值链的高效运作。依托系统技术升级，推进税收征管智能化和上游化，将征管规则、智算技术、第三方数据资源嵌入日常纳税业务之中，自动化精准捕捉监管风险点并辅助纳税人主动事前防范，营造更舒适的纳税遵从环境，推进实现智慧征管的“未税”即关联。

　　3. 构建一体式风险防控体系，加强数据安全监管。首先，以税收大数据技术为依托，以风险防控为导向，构建风险预警预案体系，全流程集成化管理。依托数据一户式归集及网格化闭环服务管理，整合税收风险防控体系，构建融税务网络身份信用管理体系及数据服务支撑体系为一体的内外联合防控机制。扩大风险治理外延，融税收业务风险、内部执法风险与外部遵从风险于一体，整合归并部门资源、风险指标建设，构建税收业务风险池，一户式归集税费种风险点。

　　构建统一的业务风控平台统筹管理，多点承接风险任务，集成风险应对标准，根据风险应对难易程度、风险应对力量配置有序精准推进全面风险应对任务快速反应及风险应对的过程实时监控，推动风险防控关口前移，实现风险识别、风险应对、过程监控的集成化，提升风险防控的倍增效果。其次，建立数据安全管理机制，加强税收数字化治理安全保密监管。完善税收大数据安全管理治理体系，出台有关大数据、区块链、云计算等领域的税收数据安全管理规定，创新数据安全管理方式，分部门细化网络安全、大数据管理、信息资源管理工作职责，闭环化管理，全方位提升数据安全协同防护效能。强化税收安全态势感知平台建设及税收数据安全常态化风险评估检查，健全数据监控运维机制，保障税收数据全生命周期安全。强化数据智能处理过程中的准入审核、访问权限等安全保障规范，提高身份信息识别的高精准度及敏感数据的过敏处理、保密管理，对数据运维实行透明化管理，轨迹实时监控可追溯，全流程提升数据安全保障，维护纳税人缴费人的合法权益。

　　( 三) 打造税收共同体价值目标，统筹实现主体配置集成化

　　1. 树立系统治理理念，深化平等、信任、共治的价值导向。

　　首先，深化纳税人导向化、服务效能化的价值取向，将税收治理系统视为相互联系的有机整体，统一目标导向凝聚合力;重视各个体系间、各项工作间的关联性及互动性，平衡征管改革和法治化的协调统一，立足系统观念整合集成各项税收治理资源; 加强前瞻性思考，把握政府数字化治理路径的转型趋势，加强全局性谋划立足整体视域，加强战略性布局统筹协同精准发力，加强整体性推进多措并举高效智治，融理念、组织、运行为一体构筑整体性税收现代化治理图景，增强征管过程的应变性及开放性，从而推动税收治理高效、有序进行。

　　其次，深化平等、信任、共治的价值理念，在征纳互动中寻求税收利益聚合，通过价值重构，平衡兼顾有效征税与维护纳税人合法权益，凝聚共识使社会参与达成和谐、高效、便利征纳的一致行动。同时，发挥主体的能动性及自主性，坚持权责统一、奖惩并重，以绩效为导向，引入柔性共治的理念及方式，培育守法、理性、宽容的多元参与型文化氛围，通过引导多元主体共同参与及互动，提高参与主体的有效性和话语权，增强合作精神，提升税收制度执行力，从而实现税收现代化治理的根本目标。

　　2. 调适多元参与，深化税收共商共治格局。

　　首先，推进征管平衡协调的共同体治理方式，形成平等、共享、共治的多主体涉税治理结构。将调适性的“软治理”嵌入税收强制性治理的过程中，重视征纳双方的平等、信任，构建合作型征纳关系，推进协同遵从。以亲和性、灵活性、生动性“软动员”的治理方式健全纳税人缴费人利益表达机制，倾听、维护纳税人的诉求并提供全环节的税收监管，鼓励纳税人缴费人积极参与税收政策制定、宣传及服务管理举措之中，促进税务部门依法征税及纳税人诚信纳税相统一，激发纳税人的主动性和积极性，增强纳税人对税收工作的认同，低成本、高效率提升税收治理的经济效益和社会效益。

　　其次，密切多方主体的交互合作，加强与纪检、发改、财政、司法等外部门的沟通联络及工作衔接，深层构建部门协作、社会协同、司法协助、国际合作的外部协同机制，发挥联动效应，提高经济分析水平，保障税收安全，服务外向型经济发展。加强信息共享的制度化、流程化、规范化，完善信息资源协调机制，推进数据资源的共建共享，努力实现跨层级、跨部门、跨领域的税收信息的互联互通及集成融合，提供场景式、集成式、个性化、精细化服务; 构建党的领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收治理共同体，调节行政控制力量和多主体动员力量的强弱平衡，形成融共同体间责任链、风险链、利益链于一体的控制链条，推动实现管理体制创新及系统化治理; 以平等、合作、信任为导向，突破部门、层级界限，打破功能分割的碎片化治理方式，推进有效的跨界合作，形成税务部门、市场主体、共治主体的良性互动，打造共建、共用生态体系，协同推进综合治税。

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　　作者：孟姝彤