国家特殊公职人员公办中小学教师法律地位的新定位

　　[摘 要] 教师法律地位是教师立法的核心。《教师法》将教师的法律身份定位为专 业人员，导致教师权义配置与教师公共职责弱化，教师资格制度与教师均衡配置法源性缺 失，教师职务制度与教师均衡配置存在有限性，教师聘任制度与政府教师管理权式微。 2018年出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确了教师由专业人员 到国家特殊公职人员的转变，是新时代我国教师政策的重大调整。教师法律地位的重新 定位，进一步强调了教师职业公共性与责任担当，强化政府对基础教育教师均衡配置的能 力，凸显教师作为公职人员的特殊性。这一改革，从法理的高度与法律层面，为义务教育 优质均衡奠定法理与法律基础，为《教师法》的修改提供政策依据。

　　[关键词] 公办中小学教师;教师法律地位;《教师法》;国家特殊公职人员

　　2018 年出台的《关于全面深化新时代教 师队伍建设改革的意见》(以下简称《意见》) 明确教师的特别重要地位，提出“突显教师职 业的公共属性，强化教师承担的国家使命和 公共教育服务职责，确立公办中小学教师作 为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小 学教师的权利和义务，强化保障和管理”。这 不同于《中华人民共和国教师法》(以下简称 《教师法》)第三条关于“教师是履行教育教学 职责的专业人员”①的法律规定。对教师法 律地位进行重新定位，势必会对教师权利和 义务的配置，教师与政府、学校及学生等主体 之间的法律关系产生重要影响，对解决长期 困扰我国义务教育教师均衡配置问题带来新 的契机。

　　一、教师法律地位是各国教师立法的核心问题

　　教师法律地位是教师立法的核心，它决 定着教师的权利与义务，决定着教师与政府、 学校和学生法律关系的性质及其权利救济方 式，决定着特定国家教师管理体制、学校对教 师的管理范式。因此，教师法律地位一直是各国教师立法的核心问题。 综观世界各国关于教师法律地位的立 法，以德国、法国、日本为代表的大陆法系国 家一般将公立学校教师视为国家公务员。《德 国联邦公务员法》(2009)第二条明确了德国 公立学校教师作为国家公务员的法律地位： “联邦及其他直属联邦的团体、机构和公法上 的基金会，享有公务员的权利。”[1]

　　法国教师 属于法国公务员的 A 类，其享受的所有待遇 均参照国家公务员基本制度。《法国高等教育 法》(1984)规定“教师—研究员”是国家公职 人员，具有国家一般公职地位。日本的《国家 公务员法》(1947)、《地方公务员法》(1947)以 及《教育公务员特例法》(1949)，都将教师的 身份明确为国家公务员，受国家公务员法保 护;[2]公立大学的教职员则为地方公务员， 其权利和义务受到地方公务员法的保护。我 国台湾地区认为，公立学校教师，虽非公务员 服务法上的普通公务员，但因其薪资来自政 府财政，因此为特别职的公务员。[3]

　　英美法系国家对教师的管理实行公务雇 员制度，即公务员管理制度和雇员制度的结 合。地方教育当局对辖区内的公立中小学教 师拥有任用权，通过与教师签订合约的方式， 形成雇佣关系，如此，教师既有公务员身份， 也有雇员身份。英国《劳动法(Labor Law)》将 劳动分为雇员、职工、公营领域雇员、官员等 类型，“公营领域雇员中最为特殊的群体就是 公务员或王国服务人员”[4]。

　　英国地方教育 局和有公款补助的学校与教师签订工作合 同。美国地方学区委员会与教师签订聘任合 同，合同包括集体合同和个人合同，集体合同 的主体是雇主和工会，个人合同的主体是学 校和个人，合同期限既有终身职也有固定任 期。美国教师与学校通过合同确定聘用关系 并受法律保护。 国外私立学校的教师身份均为雇员。美 国私立学校教师与学校之间的法律关系受 《国 家 劳 动 关 系 法(National Labor RelationsAct)》(1935)和《塔夫脱—哈特莱法》(也称 《 劳 资 关 系 法(Labor Management Relations Act)》(1947)的保护。美国私立学校教师通 过工会与学校订立集体合同，私立学校教师 可以罢课等形式争取权利。在日本，雇员身 份的教师不能够享有和公务员身份的教师同 样的权利，如听证权利、救济权利等，但其权 益依然受到法律保障。德国规定被雇佣教师 工作 15 年后不得解约。

　　[5] 1993 年我国颁布的《教师法》，是在改革 开放、科教兴国的宏观背景下，国家立法机关 通过的以教师群体为立法对象，保障教师合 法权益，提高教师素质的专门法律。在立法 过程中，我国没有采用上述国家或地区关于 教师法律地位的定位，教师既不是国家公务 员，也不是公务雇员，更不是国外私立学校的 雇员，将教师定位为专业人员，更是凸显了教 师作为专业人员不可替代的特性。这一规定 是基于教师地位不高、专业吸引力不强、专业 化水平亟待提升的客观现实作出的立法决 策。《教师法》第一条开宗明义、旗帜鲜明地提 出本法的立法宗旨，并以教师权益保护和素 质提高为主线，确立教师的权利与义务，明确 教师资格制度、职务制度、聘任制度以及教师 考核、待遇、奖励制度等，搭建起《教师法》的 体系框架。回顾历史，新时代我国教师素质 普遍提升与待遇改善，教育质量的显著提高 都与这部法律的实施有着直接的关系。

　　二、专业人员法律地位与教师资源配置的法律困局

　　(一)教师权义配置与教师的公共职责弱化

　　一部法律总是在特定历史条件下诞生 的。将教师的法律身份定位为专业人员，是 改革开放初期我国社会的普遍共识，也是现 实的迫切需要。虽然在“专业人员”之前，《教 师法》也明确指出，教育教学是教师应该履行的职责，也在法条的后续表述中，进一步阐明 教师承担的使命，意在强调教师职业专业性 的同时，突出教师作为专业人员的公共职 责。在《教师法》其他条款中也有多处参照国 家公务人员的法律规定，表明国家立法机关 试图在教师的专业性与公共性之间达成某种 平衡。

　　但是，由于《教师法》的核心是强调教 师的专业权利与义务，并且进行相关制度的 建构，这在一定程度上弱化了教师应该承担 的公共职责和政府对教师的管理权力，导致 在基础教育阶段学校之间、城乡之间教师的 均衡配置出现了严重问题。尽管多年来政府 不断强调义务教育均衡发展，但教师的无序 流动问题长期得不到根本解决，教育公平备 受社会诟病。 教师的权利和义务是其法律地位的核 心，作为专业人员，教师享有法律规定的专业 权利①，履行法律规定的义务②。

　　由于《教师 法》规定的教师权利和义务的出发点是基于 教师是“专业人员”的法律身份，突出的是教 师权利和义务的专业性，这不同于《中华人民 共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)， 强调公务员应该履行的公共职责以及政府对 区域公务员的管理权与支配权和公务员的义 务性。《公务员法》第十四条③规定公务员要 忠于职守，勤勉尽责;第六十九条④规定了公 务员的交流制度，公务员能够以调任和转任 的形式，在内部进行区域间或跨区域交流。 《教师法》第二十二条⑤虽然规定教育行政部 门对教师考核的指导监督制度，但没有规定 教师的交流制度，也没有规定地方政府在教 师资源配置中拥有的权力，这一立法缺陷，导 致教师区域流动过程中政府权力配置能力的 下降，教师的非均衡问题凸显。

　　(二)教师资格制度与教师均衡配置法 源性缺失 教师资格制度就其本质而言是国家行政 许可行为。《教师法》没有沿用中华人民共和 国成立以来教师属于“国家干部”身份的提 法，将教师身份定位于专业人员，并依据专业 人员的法律定位确定了教师的权利与义务之 后，其首要任务就是依法确立教师的从业资 格，提高教师的专业水平。《教师法》第十条⑥ 规定国家实行教师资格制度，第十三条⑦规 定了中小学教师资格各级认定部门。这些规 定奠定了我国教师专业发展的法律基础，为 我国教师教育体制改革与机制变革提供了法 律依据。

　　在教师资格制度中，教师资格认定是关 键环节，它涉及地方政府在教师管理过程中 的权力和申请者权益，是政府的行政行为。 地方政府有权依据《教师法》、《中华人民共和 国行政许可法》以及《教师资格条例》，认定申 请者的教师资格，当申请者认为自身合法权 益受到侵害时，可以依法申请行政复议。由 此可以看出，教师资格制度的核心是解决教 师专业发展过程中的准入问题，即在入口处 把握教师质量。政府设计开放性教师资格制 度，意在理顺国家教师教育体系，推动师范教 育向教师教育转型，吸引更多的高水平综合 大学参与中小学教师的培养，使众多的高素 质人才能够进入教师队伍，保障教师来源的 多元化。所以，从法理与法律角度来讲，教师 资格制度能够有效地解决教师专业准入问 题，但没有促使教师流动的功能，解决教师的 均衡配置问题，教育行政部门要通过教师资 格许可的方式实现区域内教师的流动也是不 现实的。

　　(三)教师职务制度与教师均衡配置存在有限性

　　如果说教师资格制度是从准入控制教师 的质量，提升教师的专业化水平，而教师职务 制度则是从教师专业发展的过程进行制度设 计，由教育行政部门会同本领域专家依法进 行评审。从法律视角分析，教育行政部门或 法律法规的授权组织进行教师职务评审是一 项具体的行政行为，是基于行政公务的形式 对教师实行的管理行政权。教育行政部门和 教师之间的行政法律关系由此产生、变更甚至消亡，教师职务评审直接关系到教师的特 定利益。正因如此，教育行政部门在中小学 教师职务评审中有较大的自由裁量权，其可 以通过职务条件的设置、教师职务指标的倾 斜，引导教师到农村或薄弱学校任教，以此实 现城乡之间、学校之间教师的均衡配置。但 由于历史积淀与现实条件的制约，城乡之间、 学校之间教师的规模、结构和教育教学能力 等方面存在较大差距，通过职务评审制度实 现教师流动只能是权宜之策，难以从根本上 解决教师的有序流动问题。

　　三、教师作为国家特殊公职人员的权利与义务重构

　　(一)重树教师职业的公共性

　　根据法律规定，公务员是依法履行公职 的人员①;而公职人员是指具有国家公职身 份，从事公共事务的人员。[6]显然，公职人员 的外延比公务员更大。《中华人民共和国监察 法》(以下简称《监察法》)第十五条②规定了 受监察的公职人员范围。按照《教师法》第二 十五和二十九条的规定，教师在工资待遇、医 疗等方面参照当地公务员的相关标准，在实 践中，教师一般参照国家《公务员法》进行管 理。从法理与法律来讲，学校虽然不是国家 行政机关，但从 1998 年“田永案”③开始，学术 界和司法界的共识是：学校是法律法规的授 权组织，学校依据《教育法》第二十九条享有 的九项权利①中，其中有多项属于行政权力， 而教师属于《监察法》第十五条第二项规定的 “法律、法规授权或者受国家机关依法委托管 理公共事务的组织中从事公务的人员”。

　　教育论文投稿刊物：《高等教育研究》是全国高等教育学研究会会刊，由华中科技大学与全国高等教育学研究会共同主办，CSSCI核心期刊。1980年创刊，面向国内外公开发行，杂志社设在华中科技大学内。另有西华大学主办的同名期刊《高等教育研究》以及湘潭大学主办的同名学术集刊《高等教育研究》。

　　从 《教师法》规定的教师权利分析，“指导学生的 学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”② 是教师的管理权，也符合《监察法》第十五条 第四项规定的范畴。所以可以推定，教师是 国家公职人员。将公办中小学教师的法律身份明确为国 家特殊公职人员，是新时代国家教师政策的 重大调整，其中许多问题还需要学术界进一 步探索与争鸣。公办高等学校教师是专业人 员还是国家特殊公职人员?民办学校的教师 法律地位如何定位?基于国家特殊公职人 员，《教师法》及其相关教育法律如何修改?如何与《公务员法》衔接，等等，这些问题都需 要进一步研究。

　　参考文献：

　　[1]德国联邦公务员法 德国联邦公务员惩戒法[M]. 北京： 中国方正出版社，2014. 18.

　　[2]孙霄兵. 外国教师法选编[M]. 贵阳：贵州教育出版社， 1991. 200.

　　[3]申素平. 对我国公立学校教师法律地位的思考[J]. 高等教育研究，2008，(9).

　　[4]史蒂芬·哈迪. 英国劳动法与劳资关系[M]. 上海：商务印书馆，2012. 96—97.

　　[5]陈鹏，祁占勇. 教育法学的理论与实践[M]. 北京：中国社会科学出版社，2005. 301.

　　[6]劳凯声. 教师法律身份的演变与选择[J]. 中国教育学刊，2020，(4).

　　作者：陈 鹏 李 莹