从城市规划和用地改革看“类住宅”的前景

　　摘要：对真正的“刚需”来说，“类住宅”尽管满足了购房诉求，但并非能满足体面的居住诉求，而且还要承受投资客炒作“类住宅”后的高房价。对于已规划或在建的“类住宅”项目，未来将往科技创新用房方向、出租型公寓、公共文化建筑等转变;对于在售和已经销售出去的，基于保护购房者，尊重历史和现实考虑，会通过逐步完善公共服务设施来“补欠账”。

　　关键词：类住宅,调控,城市规划,土地用途管制

　　1北京“类住宅”市场陷入冰冻

　　近日，有媒体报道，北京严打“类住宅”(俗称酒店式公寓、公寓式办公、LOFT、SOHO公寓等商住房)一年以来，“类住宅”成交规模同比下跌了94.6%，除了符合规划和政策的商务公寓外，其他“类住宅”产品交易基本停滞了。从价格看，“类住宅”市场二手房价格平均下调超过30%，部分二手房商住跌幅超过40%，暗访部分产品售价直降2万-3万元。

　　截止到2017年底，北京“类住宅”库存达到45878套，创四年以来的最高位。最近有传闻，称地方政府决意把“类住宅”市场冻结起来，并考虑通过公共服务配套设施“补欠账”，待以后规范和解决。

　　2“类住宅”调控绝无松动的可能

　　由此，投资客蠢蠢欲动，或希望抄底，或希望“解套”。那么，“类住宅”到底会走向何方?笔者认为，从严格土地规划和用途管制，城市分区规划，提高土地使用效率，杜绝区域开发“房地产化”，贯彻“房住不炒”的顶层设计看，中短期内“类住宅”市场绝无松绑的可能。2015年，北京通州“副中心”规划刚出炉，投资客涌向通州。通州住宅规划建设少，“副中心”红利异化为“类住宅”泛滥。当年，通州酒店或办公式公寓成交面积相当于2014年的1.7倍。

　　为避免通州沦为“睡城”，2016年5月北京启动调控，通州商办纳入限购，新建项目仅对非居民销售。北京“类住宅”最火爆的2016年，酒店式公寓成交62844套，同比增长196%，占商品房成交总数的60.1%，超过了普通住宅成交量(50462套)。上海也有类似情况。2012-2016年，上海共出让691块经营性用地，“类住宅”地块达359块，占比52%。

　　2016年，上海商住房成交275万平方米，同比增长145%，“类住宅”泛滥，最根本的原因在于，城市外围规划了太多(或超前规划)商业办公，但商办空间需求下降导致“招商”困难，遇上高房价背景下居住需求释放，加上“类住宅”快产快销(不需要公共配套，开发进程快)，迎合地方政府对固定资产投资的追求。

　　另外，2018年经济工作“三大攻坚战”中“去杠杆”排首位，近期管理层反复强调要将宏观杠杆率降下来，“结构性去杠杆”直指国有企业和地方政府。因此，笔者认为，折射地方用地“乱象”、传统增长模式依赖、投资投机主导、城市“外延式”扩张的“类住宅”，未来仍是被严格控制的对象。过去，通州尽管定位为北京的“副中心”，但北京政府功能空间重构和疏解进展缓慢，而“副中心”规划却走在前面，客观上也助推“类住宅”泛滥。

　　近年来，京津冀一体化快速推进，北京功能布局鲜明并快速落地，“首都的归北京、北京的归通州、非首都的归雄安”，通州不再可能成为“类住宅”的集中地。另外，北京也进入了存量盘活阶段，不可能纵容“类住宅”等用地乱象。

　　3“类住宅”的问题在哪里

　　那么，“类住宅”问题在哪里?一是违反了土地用途管制、城市分区规划，造成城市生活和生产功能混杂，人为降低用地效率，“城市病”更加突出;二是倒逼公共设施随城市“摊大饼”扩张，政府债务无序增加，存量用地难以盘活，供地效率低下。

　　未来，减量发展是京沪等超大城市的发展战略。《上海市城市总体规划(2016-2020)》显示，上海建设用地从原来的3226平方公里减至3185平方公里，常住人口控制在2500万以内;《北京城市总体规划(2016-2030年)》显示，城乡建设用地在现状2921平方公里基础上，减至2860平方公里左右，常住人口稳定在2300万左右。本质上，“类住宅”大行其道，也是城市政府规划管制与市场突破管制的结果。

　　大城市住宅用地需求最大，但由于土地用途管制、片区规划限制，加上各区都要发展短期税收和GDP贡献大的工商业，造成一边是住宅需求嗷嗷待哺，另外一边却是商业办公、工业地产却严重过剩。最后结果就是，面对商业办公过剩预期，开发商打擦边球，开发和销售“类住宅”。

　　住宅销售更能赚钱、更快回笼资金，更易于让土地卖个好价钱，于是地方政府也是“睁一只眼闭一只眼”。这样，地方政府和开发商一拍即合，在规划报建审批阶段，让最小分割单元面积报小一点，便于以后的切割改造。批后监管也存在问题，上下左右切割成小单元，而且煤气、卫生间、外挂空调接入都预留接口，这些都是监管漏洞。

　　从实际调研看，“类住宅”违反了土地用途管制、城市分区规划，造成城市生活和生产功能区混杂穿插，用地效率降、“城市病”越来越突出。而且，“类住宅”大行其道，擅自改变房屋内部结构的空间分割，也让消防和安全形势愈加严峻。更重要的是，“类住宅”缺乏教育、医疗配套，基本上迎合楼市投资需求、投机炒作，不仅浪费土地资源，且导致楼市投资氛围恶化，更导致投资需求潜藏和隐性化，让楼市和金融风险隐蔽。

　　同时，“类住宅”大行其道，也导致区域开发“房地产化”趋势，资金严重“脱实入虚”。2015年以来，北京和上海均发布政策抑制“类住宅”蔓延，如暂停网上签约。此次，北京出台的政策，从设计报建、交易和再交易对象、银行贷款、中介代理等各个环节，全面堵死了“类住宅”作为投资增值资产的生存空间、变现渠道，全面回归商业办公原有功能。

　　4北京用地“正负面清单”指明了“类住宅”的前途

　　近期，北京发布《建设项目规划使用性质正面和负面清单》，这是北京首次在用地性质上列出“负面清单”，开启了“减量发展”的时代。不过，对一个超级城市而言，做减法似乎比做加法更难。从这份清单看，共涉及首都功能核心区、首都功能核心区以外的中心城区、城市副中心等六个区域，旨在鼓励疏解非首都功能、加强职住平衡等。在这份负面清单中，限制四环路以内的各类用地调整为住宅商品房;首都功能核心区以外的中心城区，鼓励中关村科学城范围内各类非居住建筑调整为科技创新用房，鼓励三环路以外商业零售、商务办公和酒店宾馆等建筑调整为体育馆、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化建筑，以及出租型公寓等条款引发热议。

　　如果按照这张清单重画北京城，未来四环内的用地只能往绿化带、公园等方向调整，体育健身、剧场影院等文化休闲场所将会涌现，而四环以内的房子或小区环境和品质会越来越好，住宅主体在存量利用的基础上，重点将随着产业结构空间重构、功能和人口疏解而向外围转移。另外，不管是中心城区，还是通州副中心，中轴线及延长线，大型商业、商务办公都列在存量盘活负面清单里，也就是“不受鼓励”的空间方向。

　　未来，如果在建、已批未建或在售“类住宅”项目有出路的话，应该是往科技创新用房方向、出租型公寓、公共文化建筑等转变。因此，当前“类住宅”市场冰冻，寄希望于调控政策松绑，或待以后解决复归住宅属性是几乎不可能的。

　　当然，“类住宅”也有合理性。一方面，“类住宅”发挥补充住宅供应、缓解高房价、实现非户籍或中低收入居民“住房梦想”的功能;另一方面，“类住宅”泛滥也反映了北京等超大城市空间“错配”的问题，即商办用地占比太高(40%左右)，住宅用地占比太低(15%左右)，这一用地结构刚好与发达国家大城市相反。因此，本着尊重现实，调整用地规划，盘活存量的原则，“开正路、堵歪路”，政府正在从土地和空间“供给侧”结构性改革入手，顺应和疏导需求。

　　5规范“类住宅”，规划和用地“开正路、堵歪路”

　　根据《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》，未来5年北京住房安排建设150万套住房，产权类住房100万套，租赁住房50万套。新建住房中产权类约占70%，租赁类约占30%;产权类住房中，商品住房约占70%，其中共有产权住房、中小套型商品住房约占70%。

　　同时，30%的共有产权住房向非京籍或无房户等“新北京人”配售;租赁住房，特别是公租房要扩大向非京籍家庭提供的规模和比例。这是北京首次将共有产权住房、租赁住房及针对“新北京人”配售、配租比例纳入规划，并给予供应规模上重点考虑。2017年，北京商品住宅用地供应量达到721万平方米，其中共有产权住房用地供应量达到207万平方米，完成率104%，这是北京首次将共有产权住房用地列入年度计划并超额完成，租赁住房和“新北京人”配售配租比例也是刚性的。

　　同时，今后五年北京供应住宅用地6000公顷，其中集体建设用地1000公顷，主要建设面向“新北京人”配租的租赁住房。可见，针对“类住宅”反映出的合理住房诉求，空间规划上的错配，住宅用地和工业用地的失衡等，北京正在通过用地和空间存量盘活以及“供给侧”改革来实现。

　　也就是，即从全盘规划、“减量发展”、“职住平衡”、挖掘潜力的顶层设计出发，用地上转向外围集体用地供应，盘活城区内现有低效用地，建筑物功能转换等，住房供应上，增加共有产权、租赁住房等适应无房户、“新北京人”诉求的住房类型，引导这些人群的住房需求转向。

　　6 存量“类住宅”的前途

　　这么做的目的是避免无序供地导致土地资源浪费，城市“摊大饼”扩张，助推楼市投机炒作泛滥，存量用地难以盘活。对真正的“刚需”来说，“类住宅”尽管满足了购房诉求，但并非能满足体面的居住诉求，而且还要承受投资客炒作“类住宅”后的高房价。

　　对于已规划或在建的“类住宅”项目，如前所述，未来将往科技创新用房方向、出租型公寓、公共文化建筑等转变;对于在售和已经销售出去的，基于保护购房者，尊重历史和现实考虑，会通过逐步完善公共服务设施来“补欠账”。此次北京用地规划正负面清单中，各个区域都十分强调完善公共服务或居住设施。当然，随着通州“副中心”逐渐成熟，对于配套的住宅也有一定的需求，现有的存量“类住宅”以发挥单身公寓、出租公寓、个人创业居住“两相宜”的居住类型而存在。

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