中国邻避冲突规制失灵与治理策略研究

　　摘要：基于2005-2016年12年间中国新闻媒体报道和网络平台上的531起邻避冲突个案样本分析，发现邻避冲突规制失灵的特征表现为邻避冲突的发展趋势愈演愈烈，引致冲突的邻避设施种类繁多，地方色彩和草根性主宰着邻避冲突的内在运行逻辑，集体行动的方式以私力救济为主轴‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　邻避冲突的结构诱因与政策困境共同形塑了邻避冲突的治理难题，其结构诱因与不对称的利益分配结构和行动者的风险认知有关，而传统封闭的决策模式和公众参与瓶颈招致当前的政策困境‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。为此，亟需从源头减量、优化决策、技术更新、过程监管、事后救济等方面予以规制，构建政府为主导、企业为主体、社会公众参与的邻避冲突协作治理体系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　关键词：邻避冲突;规制失灵;治理;环境监管

　　一、引言

　　随着民众环境意识的提高，各地不断涌现出为争取良好生活环境而奋起抗争的环境事件。其中，以“不要建在我家门口”的心理而导引出的抵抗活动最为显著，主要反对在与其生活或工作邻近的区域建设具有一定环境风险的设施，此类设施就是所谓的邻避设施，所引发的抗争称之为邻避冲突。“邻避”一词的提出，旨在研究公共设施厂址选定过程中出现的社区抵制现象。

　　随着城市化进程和社会文明程度的提高，邻避现象呈现出全球化的发展趋势。20世纪70年代，美国的邻避问题日益显现，大量探讨邻避现象成因及治理的文献相继问世。20世纪90年代，邻避现象也出现在韩国、日本、中国台湾等亚洲地区。就中国目前极不平衡的区域发展现状而言，无论是东部发达地区还是中西部发展中地区，都无法逃脱兴建邻避设施的现实。

　　如今邻避冲突在境外已不多见，主要因为政府机构已逐渐形成一套应对“邻避困境”的运作模式，包括公开透明、公众早期参与邻避设施选址规划、环境评价、地区咨询等，这些都是邻避冲突规避的主要措施。此外，国外民众知晓如何在制度规则下表达自己的诉求。而中国对邻避问题仍然缺乏行之有效的对策，在可预见的将来邻避冲突将越来越频繁。本文以2005—2016年的531起邻避冲突个案为分析起点，探究中国邻避冲突规制失灵现状，以此剖析邻避冲突产生的具体原因，并提出相应的治理之道。

　　二、文献回顾：邻避冲突的“规制失灵—治理路径”框架

　　邻避冲突是近年来环境治理领域的研究重点。早期实证研究多基于欧美等发达市场经济国家的社会文化背景。此类研究关注邻避设施的类型、不同类型邻避设施引发的邻避冲突、邻近居民的心理状态以及规避和化解邻避冲突的对策等，在研究方法方面多以案例分析为主，偏重定性分析[1]。较近的研究开始关注邻避冲突的科技整合研究，通过大样本数据的定量分析，探究邻避冲突的生成逻辑[2]。综观现有文献，对邻避冲突的研究多从“规制失灵—治理路径”的二维框架展开。

　　(一)规制失灵：邻避冲突愈演愈烈原因

　　关于邻避冲突的研究，学者从“参透问题本身”诠释其生成路径，大体有以下三方面的解读。一是从邻避设施的科技风险视角，探究引发民众抗拒邻避设施的心理情结与邻避冲突，认为邻避冲突的产生源自于邻避设施的负外部性。Eranti认为邻避冲突的产生是一种抗拒有害于生存环境的公共设施的情绪反映[3]。

　　侯光辉等以“阿苏卫垃圾焚烧发电厂抗议事件(1994-2014)”为实证分析样本，发现民众的风险感知是邻避冲突的主要肇因[4]。陶鹏等将邻避设施类型依据“预期损失—不确定性”的二维属性进行风险排序，进而确认影响邻避冲突发生的重要设施类型[6]。

　　二是从利益冲突分析邻避冲突的生成原因，发现邻避冲突的发生实际上是个人利益与集体利益、个人环境权益与地区经济利益以及政府、企业、居民等三方利益的冲突。Petrova基于调查问卷的统计分析，认为之所以会产生邻避冲突，根源在于邻避设施的兴建会影响当地的房产价值，实际上是个人财产利益与公共集体利益的冲突[6]。张文龙认为中国式邻避困局是中国城市化进程中社会利益冲突的产物，而邻避冲突的发生主要是因为公众环境权利缺乏法律保障和救济而导致的[7]。

　　高军波等人基于广州番禺垃圾焚烧发电厂选址案例解析，发现邻避困境本质源于政府、市场、社会三方内部及其之间的不协调利益关系[8]。三是从管理不当分析邻避冲突的生成原因，认为邻避冲突的发生主要是政府应对失策所致。王佃利认为邻避困境的根源在于管理者根深蒂固的“邻避管控”思维，造成了地方政府“自上而下”的单线式回应逻辑催生了邻避冲突的出现[9]。张乐等认为邻避冲突的管理困境在很大程度上是由于政府过分垄断决策权而轻视公众意见所致[10]。

　　(二)治理路径：邻避冲突有效规制策略

　　在邻避冲突归因分析的基础上，学界对邻避冲突如何规制展开了探索。首先，对邻避现象与邻避设施的“污名化”认知需要矫正，即去除“邻避”污名化的标签是解决邻避问题的起点[11]。其次，针对邻避冲突中的具体利益诉求，建构一种基于制度缓解的、恰当的邻避冲突解决机制，并将这些冲突纳入制度化途径[12]。再次，在邻避设施选址过程中，引入哈贝马斯的商谈理论，通过有效的风险交流与建立在风险交流基础上的环境协商，实现一种多元合作的邻避治理结构[13]。

　　最后，通过具体的程序制度构建，明确公众参与程序要素，借助程序理性中的激励与约束机制，实现政府决策模式从“嵌入”到“善治”的转型[14]。此外，也有学者借助不同的情景仿真分析，认为政府通过合理的利益补偿及加大信息公开程度能有效地控制邻避冲突程度[15]。

　　回顾中外文献，邻避设施的科技风险、各方的利益冲突以及政府应对失策是邻避冲突的生成原因。由于缺乏同类型案例和不同区域之间的比较研究和综合研究，对邻避冲突的特征和产生原因的解读往往以偏概全，甚至会出现不一致的研究结果。当前，学界对于全国范围邻避冲突的全景描述等重要研究领域未能加以足够的重视。因此，本文采用大样本的数据分析检视当前邻避冲突规制失灵现状，从而全面客观地为邻避治理体系构建提供策略选择。

　　三、邻避冲突规制失灵的实践逻辑

　　本文以2016年7月以前的新闻报道、网络信息为数据，筛选邻避冲突案件的相关新闻，共获得531份邻避冲突案例。依照邻避冲突的发生时间、地点、抗争手段、抗争者、邻避设施类型等要点加以分类建档。本文所搜集的邻避冲突事件是环境污染发生前所进行的环境抵制活动，对于事后污染的抵制活动不在此列，但包括一些邻避设施扩建的抵制活动，如垃圾填埋场扩建导致的邻避冲突等。通过对531起邻避冲突案例进行实证分析，发现邻避冲突的实践样态呈现以下特征。

　　(一)邻避冲突的时空分布

　　从时间和空间两个维度考察邻避冲突的发展趋势。在时间分布方面，根据2005—2016年间发生邻避冲突的数据显示，在这12年中总共发生了531起邻避冲突。随着微博等网络社交工具的发展，越来越多的邻避冲突见诸网络，因此本文主要通过网络等渠道进行数据搜集。近三分之二的邻避冲突案例是从微博平台发现的，加之微博于2010年才开始为人们分享传播信息提供服务。

　　因此，2010—2015年的邻避冲突数据具有一定的可比性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。可以发现，从2010—2015年，这6年间平均每年69件的邻避冲突，发展趋势呈线性递增态势。这显示步入2010年以来，邻避冲突事件的迅猛发展。呈现这种趋势的原因主要是环境保护在当下中国具有较高的民意基础，随着网络自媒体等新媒体的发展，公民基于“邻避情结”的社会抗争与新媒体驱动下的参与式传播，使得生态环境风险及其社会抗争极易获得高“媒体能见度”，越来越多的邻避冲突公之于众。

　　就其分布地区来看，除了西部区域的西藏、青海、宁夏三省(自治区)外，其余28个省市均发生过邻避冲突。冲突事件发生地点为东部最多，发生了305件，占所有事件的57?4%;中部地区其次，108件占了20?4%;西部92件占了17?3%;东北发生了26件，占了4?9%。

　　随着经济发展，各地开始为解决垃圾围城问题兴建垃圾处理厂，解决用电问题兴建用电设施等，这些设施的兴建某种程度上侵害了相关利害关系人的权益。与此同时又缺乏完备的公众参与程序，无法公平合理地权衡各方利益，也无法满足相关民众的利益诉求，最终导致邻避冲突的频频发生。

　　(二)邻避设施的类型界分

　　邻避冲突的发生与邻避设施类型的环境风险、民众的环境利益诉求有关。为了全面梳理引发邻避现象的设施类型，本文做了一个分类统计。邻避设施类型除了“其他设施”以外，大体可以分为七类：工业设施;环保设施;交通设施;能源设施;社会服务设施;水资源设施;通信设施。从邻避冲突的设施类型来看，环保设施和能源设施占了邻避案件总数的六成。

　　环保设施中多数为废弃物处理设施，设施运营过程中缺乏监管时极易诱发环境污染，给邻近居民造成环境困扰。这也反映出邻避冲突中的参与者并非单纯谋取个人私利，而是以“排除污染”的环境利益为主要诉求。能源设施中尽管多为用电设施，其中反对500KV以下的变电站事件高达78件，占了案件总数的14?7%。

　　之所以出现这种情况，原因在于变电站规划选址没有考虑潜在的环境风险，加之现行法律并未将公众参与程序强制规定在500KV以下的变电站选址程序中，这使得变电站随意规划设置在居民区内，没有顾及民众的切身感受，引致邻近居民的反感和抵制。

　　(三)邻避冲突的动员主体

　　第一，在所有邻避冲突中，9?0%参与者为附近居民;其次是其他居民，包括市民、邻避设施辖区外的居民等，他们一共参与了48起邻避冲突;最后是专家学者，参与了5起邻避冲突，占0?9%。其中，工业设施的邻避冲突参与者最为广泛，既包括附近居民、其他居民，也包括环保团体和专家学者。

　　第二，环保设施与交通设施的邻避冲突参与者类型除了环保团体以外，其他身份的参与者都有涉及，包括各有一起专家学者参与的邻避冲突。

　　第三，能源设施和水资源设施的邻避事件只有附近居民和其他居民参与。

　　第四，社会服务设施、通信设施和其他设施仅有附近居民参与。这个抗争者身份类型的分布比较，一方面说明不同类型邻避设施的环境风险大小及其影响程度不同，另一方面也说明附近居民是邻避冲突的主角。

　　邻避冲突的突显性格是地方色彩和草根性始终主宰邻避冲突运动的内在运行逻辑。此一逻辑即是抗争的主导力量发自所在地的居民和社区，动员的社会和组织资源，也来自所在地的人力、物力和社会文化网络(如邻里、学校)。整体而言，在531件邻避冲突案件中，有“外力”介入的是48件，抗争完全是所在地的居民发动和主导。所谓外力，是指附近居民以外的其他环保团体以及个人(如专家学者、学生)等。

　　换言之，民众反对邻避设施兴建的行动逻辑就是要求对我们生存环境之自然生态领域的保全予以无可商量的防卫。这是为了保卫未来社会有更美好之生存环境这一普遍性的价值与理想所作的努力。面对这种民众自发的、集体的反应与行动，政府、社会均有义务、有责任以最大的努力来保障他们的行动，共同解除加诸他们身上的直接或间接伤害，使这股爱乡爱土的力量壮大成为保护我们生存环境不受短视自利者破坏的多元力量。

　　如果不从这种角度去处理这种民众自发的、集体的反应与行动，而只是一味维稳压制。那么，可以预见的是，这种民间自发的、集体的为自己生存环境奋斗的私力救济行动，只会随着邻避设施兴建而越来越多。

　　(四)邻避冲突的救济管道

　　在开放的社会里，冲突的目标在于消解对抗者之间的紧张，它还具有稳定和整合的功能。发生冲突并不可怕，问题的关键是冲突的当事方采取何种手段进行救济。从这531个邻避冲突的数据可以发现，这些抗争事件在整个抗争过程中的策略运用以及所使用的手段十分丰富。

　　在寻求公权力介入时，以“低冲突”手段为主;而一旦采取私力救济的方式，多以“高冲突”手段为主。这种差异值得深思，同时也要注意这两种手段常常在时间上有先后之分，通常先使用有公权力介入且冲突低的手段，当此手段无效时，转而选择无公权力介入且冲突高的手段。另外，还有一部分是直接忽略公权力介入这一救济途径，直接选择无公权力介入的私力救济形式。

　　邻避冲突一旦发生，设施附近居民便会尝试各种有效的手段和途径，以达到“不要在我家门口”的抗争目标。根据现有资料分析，私力救济成了寻求化解邻避冲突的主要途径，而且多寻求冲突性高且合法性低的救济手段。当然，也有30?7%的邻避冲突是选择有公权力介入的救济方式(公力救济)。

　　当公力救济无法达到抗争效果时，抗争者会竭力转向私力救济的抗争策略，而且此类策略多以程度高的冲突为主。无论直接选择私力救济，抑或是先“低冲突-公力救济”而后“高冲突-私力救济”，都在相当程度上反映了邻避设施选址过程中没有保障公众的参与权，也暴露了现有的行政和法律等公力救济途径无力规避和化解邻避纠纷，导致了邻避冲突的方式以私力救济为主轴。

　　四、邻避冲突规制失灵的学理阐释

　　邻避冲突之所以愈演愈烈，不仅是因为邻避设施的大量兴建，也与邻避冲突的规制失灵有关，其结构诱因与政策困境共同形塑了邻避冲突的治理难题。检视以往邻避冲突的运作逻辑，发现邻避冲突的结构诱因与不对称的利益分配结构和冲突参与者的风险认知有关，而政策困境主要缘于传统封闭的决策模式和公众参与瓶颈。

　　(一)邻避冲突的结构诱因

　　1?利益分配结构失衡：集体行动的逻辑与理性选择

　　前述不受邻近居民欢迎的邻避设施往往提供重要的社会利益，而该利益被广大地区的民众所共享。相对而言，设立邻避设施的衍生成本，却往往集中在设施场址附近居民身上。若借用古典民主理论推导[16]，这些负担成本的相对少数，可能因缺乏绵密的网络而无法施加政治压力，也可能缺乏足够的知识能力来对抗政府的专业决策，因此这些邻避设施附近的居民应该难以集结起来形成政策障碍。然而，近年来风起云涌的邻避冲突，导致不受地方民众欢迎的土地规划选址决策几乎都遭遇巨大的阻力，则出现了实践样态与理论预测背离的结果。

　　若选择奥尔森“集体行动的逻辑”与其后快速发展的理性选择理论，则可以提供符合实际情形的论证，并为快速发展的邻避冲突提供极佳的注解。根据“集体行动的逻辑”，个人利益和群体利益总是相悖的[17]。在个人自利的前提下，受益者阵营因成员众多、地理分布广阔，而且触及每个成员利益程度较低的团体(或政策阵营)，容易出现搭便车的情形，在追求成员共同利益的集体行动上会面临较大困难‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　相反，成本负担者阵营却因成员人数较少，分布的地理区域较为集中，同时该邻避设施对于成员个人的福祉(身体健康、环境质量、生活品质、房产价值等方面)影响极大，使其有较强的动机参与集体行动并抗拒该设邻避设施的规划选址。在邻避设施规划选址的支持者不易动员而反对者却热衷于参与抗争的不对称利益结构中，设置此类设施的政策往往会遭遇极大阻力而无法推进。

　　2?风险的认知差异：风险放大与相对剥夺感

　　除了强调利益计算的理性层面，邻避冲突参与者的心理反应也是解构邻避冲突的重要维度。邻避情境往往伴随着对于标的设施的嫌恶感，促使邻避居民拒斥纯粹的利益计算。一般而言，嫌恶程度与设施风险的不确定性成正比。虽然“风险”概念可以用危害发生的“概率”与危害“程度”的乘积来表达[18]，但当所造成的危害涉及生命安全或身体健康时，对于居民产生的威胁感往往更为强烈。

　　当居民对于标的物缺乏认知或在事故几率未知的状况下，风险会进一步被不成比例地放大，这种风险放大导致许多补偿措施不易产生说服的效果，谈判也不易开展[19]。与此相反，许多邻避设施的嫌恶性较低(例如在风险认知上不涉及生命安全且居民对标的设施较为熟悉的情形下)，则补偿措施比较容易被地方居民纳入考量，而邻避设施选址规划僵局也因此有可能被化解。

　　这一特性在邻避设施选址规划的协商谈判中，常常为支持与反对阵营充分利用。反对阵营为能激起附近民众的热情支持，以增加对决策者的压力，最重要的策略是渲染标的设施的风险与不确定性，常见的做法是援引国内外的环境公害资讯，并强调悲剧可能重演。

　　为邻避冲突提供行动诱因的另一种心理反应，是地方居民对于选址决策的公正性往往抱持着强烈的质疑态度，这种态度源自于人们的“相对剥夺感”，进而产生受害者意识。所谓相对剥夺感，是每个人都有某种价值期望，而社会则有这种使大众价值期望获得满足的能力。

　　当社会变迁导致社会的价值小于个人的价值期望时，人们就会产生相对剥夺感。相对剥夺感越大，人们不满现状的可能性也就越大，抗争行为的破坏性也就越强。格尔将这个过程称之为“挫折-反抗机制”[20]。具体到邻避情境，因为邻避附近居民对当地原有的生态环境、生活品质有一定的预期，当在未经他们同意的前提下，将邻避设施设置在他们家后院，自然而然会引发人们的相对剥夺感，使得居民产生一种不公正待遇的感受，加深地区民众的不满，增加参与邻避集体行动的意愿。

　　(二)邻避冲突的政策困境

　　1?封闭决策的零和博弈难题

　　预期地方居民会强烈反对邻避设施“建在家门口”，邻避决策的传统作法多以专业为由，进行封闭决策，等规划完成后才对外公布，以避免在邻避设施规划选址构想尚未成熟之前就遭遇抗争。同时，对于该设施兴建的企业而言，这种封闭决策有利于掌握更多的信息，为日后取得有力的谈判地位。然而，从无数累积的案例可知，缺乏地方民众参与的前置程序会为今后协商埋下敌对隐患。

　　政府或投资者私下规划，以突袭的方式瞬间公开设置邻避设施的行政决定，将使居民觉得这种决策欠缺正义考量。缺乏事先协商的决策程序所导致的程序失范，极易诱发民众的质疑。这类有违正当程序的决策，加之不对称的利益分配结构和风险放大心理，共同塑造了民众的愤怒和不满情绪，缩小了理性论述的空间。

　　此外，传统决策过程中所遵循“最小阻力原则”的政策模式，也强化了地方民众的受害与敌对意识。在邻避设施规划选址时，主管部门一般都会预先考虑到补偿条件和日后协商的交易成本。高级社区的地价较为昂贵，能让居民接受的补偿条件往往相当惊人，同时这里的居民也有一定的资源和专业能力，透过行政、司法等管道阻止该设施的设置，因此设施设置过程的阻力必然较高。

　　相对而言，越是经济水平较低、资源贫乏、居民知识能力不足、缺乏政策救济管道的地区，因抗拒邻避设施的能力较差，对于补偿金的期望也较低，因此更容易成为决策者的理想选址地区。这些原本处在经济劣势的较低社会阶层，往往还要忍受环境污染的侵害。随着此类情况的揭露以及环境正义等相关议题受到更多关注，草根群体开始自觉其受到不正义的对待，因而对于片面的“专断-压制”型选址决策更具敌意。

　　在上述敌对的情境中，冲突双方依循零和博弈的思维模式，倾向以权利论述取代个人在群体中所担负的集体责任;两方在协商过程中对于对方提供的信息也倾向采取猜疑的态度;对于参与协商的代表也因为集体压力而较不愿轻易接受折衷方案，以避免落下投降主义或无能的名声。在信息不对称且缺乏互信基础的环境中，交易成本极高而达成协议的机会极小，陷入政策僵局也就不足为奇。

　　若要避免这一敌对框架的产生，避免成为零和博弈，则需要及早将决策过程公开透明，并透过各类政策参与机制，来强化决策的正当性。因此，国外不但设定诸如环境管制标准与监测系统、签署环境保护协定、协商回馈条件等各类政策工具，以此来避免邻避冲突，还不约而同地将强化公众参与视为关键性的步骤[21]。透过各类参与机制，增加彼此沟通渠道，强化互信基础，进而将邻避情境导入合作博弈，使双方相信能透过沟通与协商找到具有创意、互利共赢的解决方案。

　　2?公众参与悖论和参与暴力

　　公众参与作为政策工具，被视为“万灵丹”的迷思业已打破。单纯依靠公众参与来规避邻避情结无疑是十分吊诡的思路：公民参与同“民主”被视为终极价值，但若强调其工具性，则公民参与则会出现悖论。具体而言，强化民众参与可以动员支持的意见，也同样可以集结反对的势力;邻避冲突的成因之一便是源自民众的过度参与，亦即激情的参与者以各种手段来谋取自身利益，而牺牲了专业考量或整体公共利益，因此若强调扩大基层参与，一定程度上是鼓励民粹的激情，反而掩盖了理性的论述。

　　换句话说，在邻避冲突中，抗争者的过度无序参与，借用私力救济的方式介入政府决策模式，造成政府决策为民意所俘获，从而背离了专业理性和民主多数决定原则，这就是邻避情境中公众参与的悖论[22]。因此，授权民众参与的前提，是确保参与者自我节制和公众参与的品质，否则易被“乌合之众”所煽动。

　　在邻避政策中公众参与的矛盾角色，源于其所涉及的高度专业知识。一方面邻避设施附近民众属于利害关系人，因此有强烈的动机参与政策的决策过程;另一方面，由于此类政策设计高度专业的科技知识，使得参与门槛较高，而地方居民所依赖以参与的专业训练、相关知识储备、各类资讯都往往相当缺乏，因此无法进行理性的政策论述。

　　缺乏参与能力也会导致缺乏自信，强化了其猜疑心态，使其在体制内的参与管道限缩，转而寻求体制外的私力救济工具，使得协商陷入窘境。既然无法沟通，邻避设施的推动者便希望公权力介入来保障其合法权利，但公权力的运用往往会造成更为激烈的抗争。因此如何克服“参与困境”，将公众参与制度化，则是解决邻避冲突的关键。

　　此外，另一项与参与品质有关的问题是，强势的利益团体可能假借公众参与之名，利用知识上的优势操纵参与过程，制造同意和社会压力，迫使弱势群体让步，达到形式上合法，以正当化其政策目的。防止公众参与成为邻避决策的装饰品，须在设计参与制度时，不但要考虑弱势群体的参与时机、参与方式，更要顾全其在参与或协商过程中的话语权，唯有如此才能赋予公民参与的实质意义。

　　五、邻避冲突规制失灵的治理路径

　　透过前面的问题梳理与理论解构，一种精细化规制邻避冲突失灵的治理图景，应该从邻避设施源头减量、选址程序、运营技术、环保监管以及邻避冲突利益协商等方面予以建构。

　　(一)源头减量：减少不必要的邻避设施兴建

　　邻避冲突的直接原因是邻避设施的兴建，减少不必要的邻避设施是规避邻避冲突的重要途径。以废弃物处理为例，邻避设施的需求与其要处理的废弃物产生量相关。因此，可以从公民、企业、政府三方面构建全方位的废弃物减量制度体系。在生活废弃物方面，确立废弃物强制分类制度，编制废弃物强制分类目录，引导居民逐步养成主动分类的习惯，从分类入手源头减量，提高生活废弃物循环利用率‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在工业废弃物方面，政府通过绿色产业政策激励和约束企业通过技术改造对生产过程中产生的废弃物进行循环利用，实现生产过程中资源利用的减量化、再循环和再利用。

　　首先，确立预防原则与生产者责任延伸制度，重在避免废弃物的产生，特别是废弃物减量与降低废弃物数量及其有害性;其次，在废弃物的产生无可避免的情况下，对废弃物再利用;最后，在无法进行回收利用时，才以符合公共利益并与环境相容的循环经济方式对废弃物进行最终处置。换句话说，避免废弃物产生应优先于废弃物再利用，而此二者又优先于废弃物处置。强制企业在产品设计、生产和流通等各环节都加入了产品生命周期的理念，规定有关生产者的产品责任，从源头即作前端减量管制，以减少末端废弃物清理的困难度。

　　此外，以“污染者付费原则”为基本法理依据，对各类废弃物管理的义务人进行明确。废弃物的制造者和拥有者即为环境“污染者”，有义务承担废弃物处置的责任，并规定各类义务人承担责任的原则以及责任转移的前提条件，建构了责任界定分明的废弃物委托、处理和处置系统，对于各类义务人的义务与责任提供了确实有利的法律保障。最终实现废弃物减排及回收利用，以减少邻避设施的需求。

　　(二)优化决策：设施选址引入公众参与制度

　　邻避风险的治理之道重在前端预防，而非事后救济。当前民众抵制邻避设施的情绪主要源于政府与企业的扭曲关系导致的“封闭”决策[23]。这种邻避管控思维消解了政府决策的公信力，使得邻避风险决策陷入“塔西佗陷阱”，也即无论政府如何作为，均无法取得民众信任。因此，邻避设施选址需要提前规划与布局，并且在规划的过程中积极考量生态环境影响与民众诉求。

　　为实现此目标，政府应当充分吸纳民意，由以往自上而下单向的决策模式转变自下而上民主商谈的互动模式，在邻避设施规划选址程序中引入公众参与。在城市总体规划和近期建设规划中，系统设计邻避设施的布局和用地，同时将邻避设施选址规划与环保规划配合衔接，及时公开规划环评信息，为公众参与邻避规划选址提供渠道。在公众参与的时机方面，秉持“越早越好”的基本信条[24]，即在邻避设施选址规划的范畴界定、环境影响评价方法的确定、环境影响评价的分析、减轻损害的方法、环境影响评价报告书初稿的审查、环境影响的后评价等环节进行公众参与。

　　在参与主体选择方面，除了邻避设施选址受影响的利害关系人以外，还应该因地制宜地引入环保团体、企业及其他利益相关团体。在公众参与方式方面，从简单的说明会到繁复的咨询委员会、听证会、电子化参与方式[25]等都可以用来探询或采集各方意见，在双向沟通程度、公众接触程度、处理特定利益的能力等性质上有强弱之别，就告知教育、探寻争议、解决问题、意见反馈、评价与建立共识等目的，也是各有所长，需要针对具体的规划特性作最优效率的安排选择。

　　在公众参与的回应方面，公众参与邻避选址规划的评论意见，无论以何种方式回应，绝对有必要慎重加以考虑。因此，也须保存评论和回应的记录，以确保评论都得以回应。最后值得指出的是，整个行政程序的公众参与不应仅局限于环境影响评价这一项程序，而应同时在邻避选址规划、证照核发程序中，通过听证会或意见收集等制度促进公众参与，以免将所有参与挤在环境影响评价程序中。

　　(三)科技治理：提高邻避设施环保配置标准

　　实践中，民众认同邻避设施建设的必要性，之所以抵制邻避设施兴建“家门口”，是因为当前我国邻避设施无法实现污染零排放。因此，企业严格依据环保标准建设邻避设施是缓解邻避冲突的重要措施。建设符合环保标准的清洁邻避设施项目，首先应当根据区域的环境容量，严格按照环评批复的要求，全面衡量现有技术工艺的环境影响、邻避设备的安全性以及运行管理经验等因素，选择相应的污染治理技术，确保邻避设施运行过程中产生的污染物满足国家与地方环保标准。

　　第二，推进产业园区建设。在循环经济产业园区中兴建资源循环利用基地，整合城市公共基础设施，形成以生活垃圾和餐厨垃圾处理设施为主，其他相关废弃物处理为辅的一体化项目群，以此缓解邻避设施选址压力。同时，依循现有焚烧为主、填埋为辅的政策方针，科学配置焚烧、填埋等不同种类处理工艺，统一处理渗透液等污染物，确保各类废弃物得到合理处置。

　　第三，严格控制邻避设施工程建设质量。通过完善相关建设工程管理制度与工作程序，通过建设单位主体责任的落实，保证邻避设施建设符合环保技术规范的要求。对于施工方降低工程和采购设备质量、偷工减料等恶意降低邻避设施建设成本的行为，依法追究其法律责任。最后，合理处置邻避设施建设运营中的飞灰污染。通过鼓励飞灰资源化技术研发与应用，推进飞灰处置设施与邻避设施同时设计、同时施工、同时投产使用。

　　(四)过程监管：加强邻避设施运营环保督察

　　邻避冲突生成的复杂肇因之一便是邻避设施监管漏洞所导致的公信力缺失。由于我国环保产业起步较晚，部分邻避设施的排放标准已无法满足民众对环境质量的要求，一些垃圾焚烧、排污处理设施等邻避项目运营不善，同时环保监管缺位，共同造就了公众对邻避设施的不良印象和抵触心理。唯有提高环境行政主管部门的公信力，才能避免环保设施选址建设过程中引发的邻避事件。而公信力是建立在尊重民众的知情权、参与权、监督权基础之上的，体现在事前、事中、事后的全过程严格监管之中[26]。

　　因此，亟需强化邻避项目实施后的全过程监管，确保政府监管责任和企业环境责任到位。环保部门通过定期的环保督察，监督检查企业邻避设施运营过程中是否合乎环保标准，强制企业定期披露设施运营过程中的关键污染物指标，并为利益攸关方提供获悉上述信息的便利渠道，引导公众通过制度内的途径反映项目运营情况，公私协力保障邻避设施依法达标、合规有序运营。相关部门应当配合环保部门督促企业完善邻避设施运营过程中的相关环境治理设施，建立邻避项目社会风险管理倒查机制，规避邻避风险、化解邻避冲突。

　　(五)事后救济：建立邻避冲突沟通协商机制

　　当前邻避冲突治理结构失衡，公众参与成为掣肘或摆设，政府因应迈入了科技迷思与维稳政治的两个极端。政府在推动重大投资建设项目时，应符合决策透明及公众参与的监督要求，并应与邻近居民进行充分的政策沟通，以提高公众对政府的信任程度。具体而言，邻避争议作为公共议题，无法在不考虑正义原则以及法律程序的基础上，单由科技或政治来解决。尤其当社会结构的运作不再局限于社会资源如何有效公平分配的问题，同时必须考虑如何分配资源开发利用的环境风险和生态后果[27]。

　　而这些问题也只有通过法律程序理性才能够解决。长期以来，政策专家试图以“风险评估”过程，作为解决邻避情结的环保争议，之所以无法成为冲突双方可以接受的合理程序，就在于它排除了公民讨论、协商以及参与决策的机会，也就无法化解民众对政府的高度不信任。

　　因此，为了有效解决邻避问题，应当构建一套合乎实际的邻避冲突商谈协商机制，让各种不同甚至冲突的意见皆能呈现，使得公民及政治精英与科技专家，可以从各类公开辩论及协商的学习过程中，了解和熟悉人们所关切的公共事务。换句话说，透过居民、政府官员与科技专家针对邻避问题的界定及解决方案，有共同反思及参与的机会，进而共同参与最后政策的制订，寻求大家所共同接受的方案，以符合决策正当性的情境，则邻避冲突的化解，并非挥之不去的梦魇。

　　相关经济论文范文：政府预算透明基础上如何做好政府预算改革

　　下面文章首先概述了政府预算透明制度，并且随着财税改革的到来，就必须要提高政府预算透明度，从而加强政府公共受托责任，保障人民的知情权，文章在这个基础上，从内部技术要素、外部制度环境和公民参与度三方面剖析政府预算存在的问题，并提出相关的改革政策建议，这也是有利于提升政府工作公开透明性。