基于耕地多功能的江苏省耕地保护补偿标准研究

　　摘 要 [目的]耕地保护补偿是耕地保护约束性政策的有力补充。基于耕地多功能及不同功能在耕地保护中的作用，以江苏省为研究区域，探讨江苏耕地保护补偿标准。[方法]首先从生产、生态和社会 3 个层面构建耕地多功能评价指标体系，用熵权法评价得到耕地多功能指数，再通过当量因子法和替代法计算得到耕地外部性价值，然后结合耕地多功能评价和耕地外部性价值，将生态功能和社会功能指数的比重分别作为权重，对耕地生态价值和社会价值加权求和，并进一步修正得到江苏各市耕地保护补偿标准。[结果]以 2018年为基期，计算得到基于耕地多功能评价的江苏省平均耕地保护补偿标准为 8 597 元/(hm²·年)，其中补偿标准最高的地区为连云港市，为 11 446 元/(hm²·年)，最低的为无锡市，为 5 203 元/(hm²·年)。[结论]研究得出的耕地保护补偿标准兼顾耕地自身功能和价值，反映了耕地功能与补偿标准之间的联系，今后可从补偿资金供给、资金分配及利益调整机制等方面加以落实。

　　关键词 耕地多功能 耕地保护补偿 补偿标准 耕地价值 外部性价值

　　引言

　　耕地是人类赖以生存的重要物质基础，但城市化推进挤压着耕地空间，威胁耕地生态安全[1]。2018 年，我国建设占用耕地面积 378 万亩，占耕地减少量近九成比重[2];近年来我国耕地生态也在遭受巨大威胁，约 3 亿亩耕地不同程度地受到了重金属污染，占全国耕地面积的 1/6 左右[3]。

　　耕地在利用过程中会产生巨大的外部性价值，这种外部性价值既包括耕地通过涵养水源、调节大气、防风固沙等对生态环境保护产生的生态价值，也包括耕地通过保障就业、维护社会稳定、维护国家粮食安全等产生的社会价值。在耕地保护机制不成熟的情况下，耕地的生产功能带来的经济价值通过市场交易及各项补贴等方式得到实现，而耕地外部性价值虽大，但由于没有得到足够的重视且量化较为困难而少能得到实现，这会使得耕地保护者保护耕地的积极性受到影响，进而影响耕地保护效率。耕地经济补偿能够有效解决耕地保护中因外部性引发的资源利用效率低下和资源浪费等问题[4]。

　　学术界现围绕耕地保护补偿形成了以外部性理论、机会成本理论、公共物品理论、委托代理理论以及粮食安全学说等为主的理论研究体系[5]，研究者基于耕地利用过程检测、模型构建、参数获取等手段采用了耕地价值叠加法、当量因子法、影子价格法、机会成本法、土地出让收益折算法等多种形式的耕地保护补偿标准测算方法[6-8]。

　　其中，以外部性理论为基础的耕地价值叠加法较为常见，普遍的做法是将耕地各类价值无差别地加总求和得到耕地保护补偿标准[4,9,10]。然而，这样的做法无法体现耕地不同功能之间的重要性关系，即在耕地生产、生活和社会等功能中，在不同时期和不同地域间，耕地保护所应重视的耕地功能是有差异的，耕地保护补偿标准不适宜将各种价值简单加总。

　　尤其是随着耕地多功能保护正逐渐取代以往单纯针对耕地数量的耕地保护[11]，每类耕地功能在耕地总体功能中的重要程度不一，以各类耕地价值为基础计算耕地保护补偿标准，有必要考虑不同耕地功能所决定的耕地价值的占比应有差异。文章创新性地结合耕地多功能评价和耕地外部性价值来计算耕地保护补偿标准。以耕地多功能评价结果表示各类功能价值的重要程度，在此基础上探讨江苏耕地保护补偿标准。江苏省是我国农业大省，也是国内较早建立耕地保护补偿制度的省份，在耕地数量保护上取得了一定积极成效[12]。

　　江苏省粮食产量高，但人均耕地少，2018 年人均占有耕地仅有 0.86 亩，且易于开发利用的后备耕地资源不足，耕地提质和污染管控也亟待强化[13]。为进一步发挥耕地保护补偿政策的积极作用，显化耕地外部性价值，推动耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，该文基于现有江苏省耕地保护补偿标准仅以耕地面积为制定依据这一现状，以丰富标准制定依据、优化标准体系为基本思路，以地级市为最小研究尺度，以可获取完整数据的 2018 年为基期，从耕地多功能角度对江苏省耕地保护补偿标准展开研究。

　　1 研究思路、方法与数据来源

　　1.1 研究思路

　　耕地功能和耕地价值之间关系密切。耕地功能具有客观性特征，往往受到自身禀赋和人类活动的共同作用影响，耕地各类功能值的高低反映了耕地在各种功能类型方向上的倾向程度，是耕地属性的表征;而耕地价值反映了耕地的功能供给与人类需求之间的契合程度，具有较强的主观性特征。耕地功能类型决定了耕地的价值类型，各类功能的强弱也决定了对应价值的大小，由此可知，充分考虑耕地功能差异对于耕地价值的研究具有深刻影响。耕地保护工作要往更加科学化、精细化的方向升级，就应当重视不同地区耕地在功能效用上的差异。

　　基于耕地多功能评价的耕地多功能指数是耕地各类功能强度的表征，以各类耕地功能权重体现各个地区在耕地功能结构上的差异，确定了各地的耕地主次功能，是耕地保护补偿的基础。耕地多功能评价下的耕地保护补偿标准的测算以耕地的功能结构特征和外部性价值大小为主要依据，借助耕地多功能评价和外部性价值计算方法得以衡量。

　　基于耕地保护需求，依据耕地多功能评价和耕地外部性价值计算结果，得到耕地保护补偿标准。首先，建立耕地多功能评价指标体系，评价分析得到生产、生态和社会功能值;其次，以外部性内部化为基本原则，分别计算各地耕地生态价值和社会价值等外部性价值;再次，将生态功能和社会功能指数的比重作为耕地保护补偿价值计算中的权重，对耕地生态价值和社会价值加权求和得到耕地保护补偿价值;最后，结合相关修正系数得到各地耕地保护补偿标准，使结果更加符合当地经济实力和社会发展阶段要求。

　　1.2 耕地多功能评价方法

　　1.2.1 耕地多功能评价指标

　　我国是耕地保护最严格的国家，在人多地少的基本格局下，我国严控“18 亿亩红线”，以保证粮食需求，因此耕地最原始和最基础的功能是粮食生产功能，而随着社会经济的发展和生态文明建设进程的推进，耕地在维护生态系统平衡和保持社会稳健发展等方面的功能也日益显现[14]。

　　学术界对于耕地多功能类型的划分尚未形成统一定论，但普遍认为耕地多功能是自然系统与人类作用相结合的产物[15]，耕地在保障粮食产出、维持生态安全和维护社会稳定上起到的重要作用被广泛认可[16-18]，这 3 个方面分别对应了耕地的生产、生态和社会功能。于是该文认为耕地保护的重点在于耕地的生产、生态和社会 3 个方面的功能上，而耕地的其他附属功能如文化传承、娱乐休闲、景观美化、城乡阻隔等功能非耕地保护重点考虑对象。

　　据此，该文定义耕地多功能为耕地在生产、生态及社会等多个方面、多个层次为人类社会提供效用的能力。从耕地多功能的内涵出发，以耕地的生产、生态和社会功能为耕地多功能的主要评价对象，选取指标，构建耕地多功能评价指标体系.

　　1)生产功能。耕地的生产功能是耕地最为基础的一项功能，通过生产潜力和产出大小体现，复种指数反映耕地利用水平，复种指数越大，表示耕地的利用程度越高，因此用复种指数表征耕地生产潜力;产出大小则由作物单产和粮食产量贡献率代表的粮食生产水平及地均产值代表的经济产出水平共同表征。

　　2)生态功能。耕地生态功能分别凭借固碳释氧量、农田生态系统多样性及综合蓄水量三项指标，从气体调节、生物多样性及水源涵养三个角度评价。气体调节功能由固碳释氧量表征，由单位面积耕地的 CO2 吸收量和 O2 释放量两部分组成;农田生态系统多样性采用Shannon-Weiner 指数表示，生物多样性指数与耕地生态功能强度成正比。综合蓄水量是耕地水源涵养功能的体现，由农作物冠层降水截留量与土壤层蓄水量两部分组成。生态功能计算选取的农作物类型依据江苏省农作物播种面积大小确定，包括稻谷、小麦、油菜籽、豆类、玉米、花生、蔬菜和瓜果 8 种农作物。其中，因受农作物降雨截留率数据限制，水源涵养功能的计算对象包括稻谷、小麦、油菜、豆类和玉米 5 类农作物。

　　3)社会功能。耕地社会功能有保障、稳定和发展三层内涵，因此从人均粮食保障率代表的粮食安全保障功能、耕地就业保障力代表的就业稳定保障功能，以及农业产值比重代表的推动农业产业发展的功能三个角度评价。

　　1.3 耕地保护补偿标准确定方法

　　1.3.1 基于耕地功能结构的补偿价值

　　通过观察耕地多功能评价指标和耕地外部性价值计算过程可以发现，耕地生态功能、社会功能分别与耕地生态价值、社会价值的内涵基本对应。耕地生态功能通过固碳释氧量、农田生物多样性和水源涵养三个方面表征，生态价值则为气体调节、水源涵养、废物处理、气候调节、保持土壤、维护生物多样性 6 类生态系统服务价值之和。耕地社会功能有就业保障、粮食安全和产业发展三方面内涵，而社会价值为包含就业、医疗、养老在内的保障价值和以粮食安全表征的社会稳定价值。

　　耕地多功能评价的作用是区分出各类功能在不同地区重要程度的差别，以因地制宜地依据外部性价值给出补偿标准，而多功能评价和外部性价值计算在内涵上的统一，为得到较为准确的结果提供了保障。耕地各类功能相互依存，因此一类功能的实现必然会影响到其他功能的实现，因此在制定耕地保护补偿标准时应考虑到这一特征，在确定补偿范围时如果将所有功能价值都包含在内，必然会有重复计算的部分。因此制定保护补偿标准应在考虑各个地区耕地功能差异的情况下，分别依据耕地实际功能结构计算。将各个地区耕地功能值的占比设为权重，对生态和社会价值加权求和。

　　1.4数据来源

　　耕地多功能评价指标数据来源于江苏省以及省内各市的 2018 年统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报;耕地价值计算所需要的农产品产量和播种面积等数据来自江苏省以及各市的 2018 年统计年鉴，农产品成本收益数据来源于《全国农产品成本收益资料汇编 2019》，耕地社会价值的计算所需的人口数量、年龄等数据搜集自各地市统计年鉴。

　　各地耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费搜集自各地自然资源部门和财政部门网站，各地区最低生活保障金、平均工资等数据搜集自各地劳动与社会保障部门、民政部门网站，个别缺失的农作物播种面积和产量数据，根据已有数据用等比例推算等方法插补;计算耕地保护补偿标准值时用到的修正系数中，全国 GDP 和各市 GDP 数值，以及各市恩格尔系数均来自江苏省以及各市的 2018 年统计年鉴;江苏省耕地综合功能分布图基于 2015 年中国地市行政边界矢量数据绘制.

　　2 研究结果及分析

　　2.1 耕地多功能评价结果

　　从江苏省耕地综合功能分布图中可以看出，省内耕地综合功能分布呈现出北强南弱的趋势。观察各类耕地功能在三大区域上的强度可以发现，苏北、苏中和苏南地区中，耕地各类功能最强的均是苏北地区，其次是苏中地区，而苏南地区各类功能均明显弱于其他地区;在耕地社会功能上，苏北、苏中和苏南三个地区差异最大，苏北地区的社会功能指数值远远高于其他地区，是耕地社会功能高值区;生态功能值在苏中和苏北两地间各类功能值中差距最小，两地生态功能值远高于苏南地区;生产功能值在苏南地区各类功能中是最高的，而在省内三大区域中同样呈现由北至南依次递减的局势。

　　2.2 江苏省耕地外部性价值

　　2.2.1 耕地生态价值

　　从各市计算结果来看，耕地生态价值最高的是南京市，为 1 942 279 元/hm²，淮安市耕地生态价值最低，为 1 320 116 元/hm²。除南京市外，苏州、徐州和盐城市均具有较高的生态价值，说明经济发达地区和农业生产水平高的地区生态价值较高，耕地资源为这些城市的生态平衡提供了有力支持，对经济与生态的协调发展起到了重要作用。

　　2.2.2 耕地社会价值

　　由社会价值计算结果可知，社会稳定价值在江苏省耕地社会总价值中占有重要地位，江苏省各市耕地社会价值数量巨大，平均社会价值达 1 492 354 元/hm²，其中宿迁、扬州两市社会价值相对较低，扬州最低，为 1 148 473 元/hm²，这是扬州地区就业保障价值低，农民对耕地的就业依赖程度较低导致的。连云港市社会价值相对较高，为 1 899 826 元/hm²，主要由于连云港地区耕地对农民的生产生活起到了较大的保障作用，耕地的社会保障价值高。

　　该文中的耕地保护补偿，是以外部性内部化为基本原则建立的区内耕地保护补偿。农民和地方政府等耕地保护者在保护耕地的同时，放弃了将耕地转为能获取更高收益的建设用地，并且为整个地区提供了巨大的外部效益，同时也承担了巨大的机会成本，因此他们自身享受到的部分外部效益可以忽略不计。因此，主要由上级政府代表耕地外部效益的所有享有人，将外部性价值补偿给农民和下级地方政府(通常为市级及以下政府)等耕地保护者。另外，由于该文中的耕地保护补偿是区内耕地保护补偿，在此情境下，所有区域的耕地保护者都为全社会提供了大量的耕地外部性价值，因此该文中耕地保护补偿对象为全省耕地。

　　3 结论与建议

　　3.1 结论

　　(1)基于耕地多功能评价的耕地保护补偿标准兼顾耕地自身功能和价值，反映了耕地功能与补偿标准之间的联系，具有科学性和可行性。江苏省耕地综合功能强度在空间上呈现出从苏北到苏南依次递减的态势，与当地自然资源禀赋和社会经济条件密切相关。以此为依据制定耕地保护补偿标准制，能够推动耕地多功能的保护。

　　(2)基于耕地多功能的江苏省耕地保护补偿标准结果反映了区域补偿的差异。江苏省平均每年单位面积耕地保护补偿标准为 8 597 元/(hm²·年)，其中补偿标准最高的连云港市，为 11 446 元/(hm²·年)，最低的无锡市，仅有 5 203(hm²·年)。耕地保护补偿标准在苏北地区较高，苏中地区次之，苏南地区最低。该结果从耕地自身功能和价值角度反映各地耕地多功能强度和外部性价值大小，具有耕地保护补偿实践指导和参考价值。

　　3.2 建议

　　多功能评价下的耕地保护补偿标准与现有标准之间存在一定差距，需要从资金供给、资金分配及调整机制等方面着手落实。首先，资金供给方面需要建立起政府与市场双向协同机制，结合政府设立的补偿基金和市场上进行的耕地多功能产品交易，为补偿标准的落实提供充足资金;其次，资金分配方面建议以耕地多功能贡献为依据构建体系，确立不同层级政府部门及耕地所有者、承包者和经营者等多种主体之间的补偿方案;最后，基于耕地多功能及耕地价值的动态变化特征，耕地保护补偿标准也需要适时调整，建议将标准测算依据及标准数据纳入耕地保护补偿管理办法，以保证补偿效力的持续发挥。

　　参考文献

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　　作者：王慧，龙开胜