环境服务付费减贫的国际经验及借鉴

　　提要:自1996年哥斯达黎加推出第一个大规模的国家环境服务付费项目PPSA以来，环境服务付费项目在世界各地不断出现和发展。虽然环境服务付费的根本目的是保护生态环境，然而由于意识到穷人可以成为环境服务的相关提供者，所以各国的环境服务付费项目试图将减贫目标纳入其中。在我国的生态补偿扶贫实践中，存在小农户参与存在障碍、补偿标准偏低、岗位型补偿作用面有限、减贫缺乏长期可持续性、缺乏有效的绩效评估和退出机制等问题。

　　基于此，文中从贫困识别机制、多层次和差别化补偿、多元化补偿手段、对农户的生计关注和项目的绩效评估与退出机制五方面着手，分析国际上巴西、哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔和南非五国较为典型的环境服务付费减贫项目案例，总结提出可借鉴经验及需要注意的问题。在我国"生态补偿脱贫一批"的大背景下，生态补偿要想实现环境改善和减贫的双赢局面，必须基于农户的异质性特点对生态补偿机制进行进一步的精心设计。

　　关键词:生态补偿;环境服务付费;减贫;国际经验

　　党的十八大以来，我国累计减少贫困人口超过6800万，贫困地区基础设施和基本公共服务状况得到持续改善，扶贫开发工作取得了显著进展。但截至2017年，我国仍有剩余贫困人口3046万，经过多年的快速减贫过程，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大，扶贫开发工作已进入啃硬骨头的最后决胜期，要实现2020年农村贫困人口全部脱贫的既定目标，需要考虑多元化、创新性的减贫思路和方法。在我国，生态脆弱区域和贫困区域在地理上存在高度的一致性。环境保护部2008年发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》指出，全国80%以上的国家级贫困县和95%的绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的老少边穷地区[1]。

　　另外，贫困地区多位于重点生态功能区，在贫困地区各类主体功能区中，重点生态功能区分布最广，占贫困地区总面积的76.52%[2]。这些地区为保护生态环境丧失了许多发展机会，付出了巨大的机会成本。在这些地区，贫困既是生态环境脆弱的产物，又进一步加剧了生态环境的脆弱性，两者陷入了互为因果的恶性循环之中[3]。

　　因此，在贫困地区需要统筹解决人口贫困、资源和环境的可持续发展问题。作为以经济手段解决生态环境问题的有效工具，生态补偿通过给予生态环境保护者直接或间接经济补偿的方式，促使其产生保护生态环境的行为，同时也使受偿者获得了可用于发展的资源，从而产生扶贫解困的效果。所以生态补偿也被视为解决生态脆弱区域内贫困问题的有效手段，兼顾实现生态环境保护和农村减贫增收双重目标。

　　在中央提出的脱贫"五个一批"工程以及2018年1月国家发改委联合六部门发布的《生态扶贫方案》中都将生态补偿扶贫作为其中的一项重要内容，这也显示了生态补偿扶贫已成为中央重点推动的一项扶贫开发工作。由于生态补偿设计时的基本目标是保护生态环境，要将其与减贫相结合，需要进行特别的机制设计才能使生态补偿的生态目标和减贫目标产生相互协同的正向效应。由于生态补偿扶贫在我国还处于初步探索阶段，相关经验还不是很足。

　　国外与生态补偿相近并经常拿来比较的概念是环境服务付费(Paymentsforenvironmentalservices，PES)，国际上已有多个包括减贫目标的环境服务付费项目取得了一定的成效，全球性的项目如减少毁林和延缓森林生态系统功能退化、加强森林保护和可持续管理的REDD+计划、减贫生态系统服务(ESPA)以及区域性的项目如东南亚的环境服务付费(RUPES)等[4-5]。

　　为进一步推动中国生态补偿扶贫的工作，完善贫困地区生态补偿的机制设计，有必要对国外环境服务付费减贫的经验进行相关借鉴。

　　1我国生态补偿扶贫实践现状及研究框架

　　1.1我国生态补偿扶贫实践现状

　　为落实中央关于"生态补偿脱贫一批"的扶贫工作新要求，在我国新一轮的生态补偿实践中，已进行了相应的减贫设计，如2015年启动的新一轮退耕还林项目将减贫目标明确纳入其中，退耕区域和退耕户的选择，都要将贫困地区和贫困户优先进行考虑[6]。

　　新一轮草原补助奖励政策在全面推行草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度基础上，要求不断拓宽牧民增收渠道，稳步提高牧民收入水平，实现政策落实与牧区精准扶贫工作相结合，将政策红利更多惠及贫困人口[7]。此后，许多研究学者针对我国生态补偿的减贫实践展开了针对性的研究，研究结果反映出生态补偿在一定程度上确实产生了较好的减贫效应，有助于贫困人口脱贫增收，提高可持续生计能力，进而达到退出贫困的标准[8-16]。

　　相关部门的一些监测统计数据也显示出类似的结论，如国家林业局国家林业重点工程社会经济效益评估组2017年的报告指出，当前退耕农户户均获得退耕补助5609.7元，与1998年相比，监测农户人均纯收入实际增长445.35%，比同期全国农村居民人均纯收入实际高出152.09个百分点，减贫效果显著[17]。

　　在草原补奖政策方面，2017年全国268个牧区半牧区县农牧民人均纯收入为9718.4元，较2010年提高近116.2%，个别省份农牧民人均政策性补贴达3000多元，约占牧民纯收入三分之一[18]。同时，相关研究也指出了当前实践中存在的一些问题，主要集中在以下几个方面:

　　1)贫困小农户存在参与障碍。生态补偿项目区内贫困区域跟环境脆弱区域有较高的吻合度，但是贫困户与自然资源之间并不是很吻合，富裕户拥有的划入项目范围的土地面积远多于贫困户，从而富裕户得到了很多的补偿资金，贫困户拥有的土地资源很少所以补偿也少，自然资源禀赋条件较差导致许多贫困小农户被限制在政策门槛之外，使其不能从政策中受益，而且有进一步拉大农户间收入差距的趋势，造成了生态补偿扶贫的困境[9-10，19]。

　　2)现金直接补偿的补偿标准普遍偏低。在已有研究中，来自不同领域生态补偿的调研结果均反映出现金补偿的标准普遍偏低问题，其与农户的实际机会成本之间还有一定的差距，而且缺乏灵活的动态调整机制，导致当前标准下的现金补偿方式没有起到很好的扶贫效果，还有可能对其家庭收入带来负面影响，进而陷入贫困陷阱之中[20-22]。

　　3)岗位型补偿的作用范围有限。基于精准扶贫识别出的贫困人口，优先让其担任生态管护岗位的岗位型补偿是有效突破自然资源禀赋限制的有效手段，对于贫困人口有更好的靶向性。但在实践中，生态管护岗位对参与人存在一定的能力要求，需要其胜任野外巡护工作，并完成制止管护区内破坏森林资源的行为以及扑救森林火情、火灾等工作，而当前我国剩余贫困人口贫困深度大，老龄化、文化程度低等特征明显，这将把劳动能力较弱的贫困人口排除在外，造成了政策的局限性[9，23]。

　　4)减贫效果缺乏长期可持续性。现金型补偿和岗位型补偿作为当前生态补偿扶贫的主要措施，起到了短期内使贫困人口收入大幅增加，进而达到脱贫标准的作用，但两种补偿方式均为项目合同期内进行定期的现金支付，时效较短、脱贫稳定性不足，缺乏对农户长期发展的支持，只能看作临时性的减贫措施[10-11，15]。

　　5)缺乏相应的绩效评估和退出机制。由于保护生态环境是生态补偿设计的出发点，所以生态环境监测是原有绩效评估体系的核心内容，在加入缓解贫困的副目标后，如何协调建立环境监测和贫困监测相互兼容的复合型绩效评估体系和项目退出机制，是当前实践中亟待解决的问题[15，24-25]。

　　1.2研究框架

　　通过对已有相关研究的归总分析，发现我国生态补偿扶贫实践中的问题主要集中在贫困瞄准、补偿设计和绩效评估三个方面，亟待进一步补充完善。基于此，文中将研究问题进一步细分，从贫困识别机制、多层次和差别化补偿、多元化补偿、减贫持续性、绩效评估与退出机制五方面着手，分析国际环境服务付费减贫典型案例，旨在借鉴相关成功实践以完善我国生态补偿扶贫的机制设计。

　　2环境服务付费减贫国际经验及分析

　　2.1全球各国主要环境服务付费项目运行概况

　　自1996年哥斯达黎加推出第一个大规模的国家环境服务付费项目PPSA以来，环境服务付费项目在世界各地不断出现和发展。根据相关统计，当前世界上规模较大的环境服务付费项目主要包括19个国家的61个相关项目，其中18个为全国性的大型项目，43个为区域性的中小规模项目。

　　虽然环境服务付费的根本目的是保护生态环境，然而意识到穷人可以成为环境服务的提供者，所以多个项目在具体实践中都将减贫目标纳入其中。包含减贫目标的环境服务付费项目主要是全国性的大型项目，这些项目主要由政府和私人捐助者主导。而在43个中小规模项目中，只有8个关注了贫困问题，其中多数项目主要由国家公共财政资金或捐助者支持。

　　2.2国际上典型环境服务付费减贫项目

　　在国际上，巴西、哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔和南非五国将缓解贫困作为其环境服务付费项目的重要组成部分，根据各国的具体情况进行了特别的设计，取得了较好的实施效果。五国的项目实践基本涵盖了文中研究框架的内容，因此将以各国项目案例的具体设计为研究对象进行分析。

　　2.3国际上典型环境服务付费减贫项目机制分析

　　2.3.1贫困识别机制

　　为确保支付更好地倾斜于贫困群体，各项目在筛选参与对象时，都将潜在参与者的经济条件作为筛选标准。其中，巴西的BolsaVerde项目基于国内最大的社会保障项目BolsaFamília对潜在参与者的经济情况进行识别，通过查询申请者在BolsaFamília项目数据库中的家庭经济情况进行排序，将贫困家庭列为优先考虑对象。哥斯达黎加的PPSA项目将社会发展指数作为项目区域选择的参考因素，优先考虑社会发展指数较低的区域。

　　墨西哥PSAP项目在筛选参与者时，建立更为细化的指标考察体系，其中包括社会经济标准，如贫困程度、妇女可参与程度和集体组织的能力等，以确保贫困群体被覆盖其中。厄瓜多尔的SocioBosque项目将区域贫困程度作为项目区域选择的重要内容。南非则在项目建立时明确要求针对社会边缘弱势群体，并强制规定各弱势群体参与的最低比例。

　　各国的环境服务付费项目都建立了较为完善的参与者贫困识别机制，以破除贫困小农户的参与障碍。如果基于先来先得原则或者只考虑参与者拥有的自然资源条件进行支付，那么支付的大部分款项往往被拥有很多自然资源的大户所获取，穷人由于没有土地或者自身经济条件不支持其参与项目则会被排除在项目之外，无法从中获益，良好的贫困识别机制是实现有减贫目标的环境服务付费的前提要求。

　　2.3.2针对不同群体多层次、差别化的补偿机制

　　已有的很多补偿项目往往遵循统一的补偿标准，对于生态服务价值的低估和各地区农户参与项目机会成本的不一致，会导致在发展较为落后的贫困地区普遍出现补偿标准偏低的问题，所以在对农户支付基础上，需要扩大补偿的层面。另外，由于穷人致贫原因各不相同，基于参与者的异质性特点对项目进行差别化设计，有助于提高贫困瞄准的精确度，扩大项目实施的受益面。在各国的实践中，巴西的BolsaFloresta项目关注村民在生产生活中可能接触到的每个方面，将支付内容分为收入、社区、协会和家庭四个部分。

　　建立了"社区-协会-家庭-特定群体"从上至下多层次的支付机制，不仅向参与对象支付现金，同时改善穷人的生活条件，加强社区建设，增加了村民的自我发展能力和外部资源支持，最大限度地促使穷人从参与项目中获益。

　　哥斯达黎加的PPSA项目、墨西哥的PSAP项目和厄瓜多尔的SocioBosque项目在与参与者签订项目合同时，根据项目类型、生态服务的价值、贫困程度等因素，将支付水平分为不同等级，实施基于具体对象不同特点的差别化支付。另外，SocioBosque项目还对支付进行了相关设定，以帮助土地资源较少的小户获得更多的支付金额，更好地协调了支付的公平和效率问题。

　　2.3.3多元化的补偿手段

　　由于贫困人口的自然资源禀赋较差和劳动能力限制，基于自然资源所有权的现金型补偿和基于提供生态服务能力的岗位型补偿会对贫困人口设置参与障碍，造成支付的大部分资金和管护岗位机会被资源较为丰富的富裕户所获取，导致作用目标的偏离。因此，各国在其项目中都进行了相应的政策设计，在支付现金的同时，通过定向培训、发展可持续项目等措施提高农户的自我发展能力，以确保穷人真正从参与项目中获益，并实现了减贫的长期可持续性。

　　巴西的BolsaFloresta项目在向家庭、社区和村民协会支付现金的同时，着重关注农户所在社区的发展及农户的自我发展能力建设，向社区的基础设施和产业进行投资，并对农户提供相关的可持续发展培训，以改善农户生活条件，提升自我发展能力。哥斯达黎加的PPSA项目不断引入农林可持续管理项目，支持农户发展可持续农业，在获得生态效益的同时，也实现了减贫的目的。厄瓜多尔的SocioBosque项目不仅向农户支付现金、提供培训，还与旨在促进农村发展的银行达成协议，允许参与者使用获得的支付现金流作为担保获得信贷支持，帮助其发展可持续产业。

　　3国外环境服务付费减贫项目实践对中国的启示

　　3.1中国生态补偿扶贫应把贫困瞄准作为重要内容

　　要使贫困人口从生态补偿中获益，必须使他们有机会参与到补偿项目中来，这是项目实施的第一步也是最关键一步。有学者指出，贫困家庭参与生态补偿项目存在一定的阻碍，没有土地、土地产权不清晰、投资费用、技术限制等因素使其无法参与生态补偿项目[36-38]，所以建立科学的贫困识别机制是项目成功的前提。

　　在上述案例中，各国的环境服务付费减贫项目都建立了相应的贫困识别机制，巴西基于国内最大的社会保障项目查询潜在参与者的经济条件情况识别贫困群体;哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔通过建立贫困指标体系，依指标评价内容将贫困区域和贫困人口作为项目优先考虑对象;南非在项目设立时就规定了弱势群体的参与比例，直接将贫困人口作为项目参与对象。

　　中国要想使生态补偿产生更好的扶贫效果，需要进一步提高贫困瞄准精度，使项目实施有针对性的向贫困人口倾斜。在具体实践中，应积极与精准扶贫活动相配合，充分利用扶贫工作中已建立的科学完善的贫困人口识别机制，把精准识别出来的贫困县和贫困人口作为项目优先考虑对象，对其进一步提高支付系数，并基于贫困人口不同的致贫原因和家庭特点，让其参与不同的补偿项目，通过不同的补偿方式让更多的贫困人口受益，破除贫困群体的参与障碍。

　　3.2中国生态补偿扶贫应建立多层次、差别化的补偿机制

　　从各国环境服务付费项目的补偿机制来看，巴西着力实现"社区-协会-家庭-特定群体"从上至下多层次的支付机制，并且注重项目区的基础设施投资，旨在覆盖农户生产生活可能接触的每一个方面，全方位给予参与农户帮助;哥斯达黎加、墨西哥和厄瓜多尔则根据参与者的不同特点，将支付水平分为不同等级，实施差别化支付。

　　当前，我国生态补偿的补偿层次单一(地方政府之间的横向补偿或直接面向农户的纵向补偿)，全国遵循相对统一的补偿标准①，导致贫困地区机会成本更高的贫困人口获得的补偿金额偏低，造成贫困人口改变农业生产方式获得了补偿，但是补偿效果不明显，可能还会使其进一步陷入贫困的境地。因此，中国应该借鉴国外环境服务付费减贫项目的经验。

　　在政策设计时，应该完善多层次、差别化的补偿机制，在继续给予农户家庭现金补偿的同时，考虑加大对农户所在村庄、合作社的基础设施投资，多渠道提高补偿投入水平，加大补偿的综合力度，并对农户家庭中的特定弱势群体提高支付权重;另一方面，根据参与对象的不同情况，在综合考虑地区经济发展情况、农户机会成本和贫困状况等因素前提下，将支付水平分为不同等级进行差别化支付，对发展渠道有限的贫困人口进一步提高补偿标准，确保获得环境效益的同时，农户生计也得以保障。

　　生态补偿扶贫是实现保护与发展的重要举措，但是生态补偿首要目标还是生态目标，其并不必然可以解决农户生计问题，以扶贫为目的的生态补偿政策需要特别的设计才可以兼顾生态保护和缓解贫困两个目标的实现。根据国外环境服务付费减贫的相关经验，不断完善我国生态补偿的政策设计，在完成生态保护任务的同时兼顾实现减贫的目标，将会推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现脱贫攻坚与生态文明建设的双赢。

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