关于水土保持方案审批正负面清单的有关思考

　　摘要：为了做好行政审批“放管服”改革，水利部探索制定水土保持方案审批正负面清单。笔者总结分析了产业准入、项目准人、政务公开、行政许可准人等领域的正负面清单的实践情况，梳理了行业内的有关研究。在此基础上，提出水土保持方案审批正面和负面清单的基本原则和总体思路。从项目选址、工程建设方案、施工组织与进度安排、弃渣处置、防治责任范围、防治目标、水土保持措施、水土保持措施施工组织及进度安排、监测、投资等方面提出正负面清单的主要内容。水土保持方案审批实行正面和负面清单管理，是减少行政部门自由裁量权、还公众知情权的有力措施。一般情况下，纳入正面清单的，可以简化或者加快方案审批的相关程序;纳入负面清单的，不得办理方案审批手续。

　　关键词：水土保持方案;审批;正面清单;负面清单

　　为更好转变政府职能，做好“放管服”改革，水利部将制定水土保持方案审批正负面清单。笔者在大量调研的基础上，总结分析几类正面清单和负面清单的特点，提出编制水土保持方案审批正面清单和负面清单的基本原则、总体思路和主要内容，供参考和讨论。

　　1正负面清单的由来

　　在国际上，负面清单一般是针对外商投资准入的一种管理模式。1834年，以普鲁士为首的邦国之间为消除关税壁垒，结成德意志关税同盟，形成包含例外情况的关税协定，这些例外情况就是负面清单的雏形。现代管理意义上的最早采用负面清单的自由贸易协定是1994年生效的北美自由贸易协定，后被70多个国家和地区所效仿。

　　负面清单的管理模式逐渐成为了国际自由投资与贸易的标志性制度。我国的负面清单管理模式起步于2013年的上海自贸区，2014年清单内容进行了削减，得到了更广泛的认同。在此基础上，2015年4月国务院批准发布了适用于上海、广东、天津和福建4个自由贸易区的负面清单，9月中央决定将负面清单制度作为一项新的制度安排，在全国范围内推广实施，并逐步扩展到行政审批改革等其他经济社会领域，成为国内改革的新趋向。

　　2国内正负面清单的主要进展

　　我国常见的正负面清单主要涉及产业准人、项目准入、政务公开、行政许可准人等领域。2016年10月，经国务院同意，国家发改委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》要求在水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等4类重点生态功能区，由市县编制产业准人负面清单，省级审定后上报，国家审查后，省级修改完善后公布后实施旧：。现已有一些省区完成了负面清单的备案或发布工作。企业投资项目的负面清单制度也在逐步推广中。

　　2014年，安徽省芜湖市推出企业投资项目负面清单，提出包括农林业、煤炭、电力等在内的共16类155种项目的负面清单。河北、浙江、江苏、云南等不少省区和各自贸区也分别出台全境或部分地区的企业投资项目负面清单。国资委还发布了中央企业投资负面清单。浙江省于2016年推进实施政务公开的负面清单制度，各级政府和部门公布不予公开的政务事项及其界定范围，并对管理工作提出了相关要求。山东、湖南、广东等省区也分别公布实施了政务公开的负面清单，明确不予公开的行为内容和相关依据。此外，湖北省还发布了政府采购的负面清单。环保是较早在行政许可领域实施负面清单的行业之一。

　　2014年，广东省惠州市依据有关法律法规制定了正面清单、负面清单以及不纳入环评管理的项目清单。其中，正面清单规定农林水利、线型工程、社会事业与服务类3大类16项需编制环境影响报告登记表项目，实行网上备案制度，建设单位或者个人可在项目建成并投运前登录建设项目环境影响登记表备案系统进行网上在线备案。负面清单规定东江流域等14个流域或区域内的制浆造纸、电镀等行业负面清单，要求涉及的项目不得建设，各级环保部门不得审批其环评文件。对其他项目，简化审批程序。

　　2017年，深圳市罗湖区制定建设项目环保审批准人特别管理措施负面清单(试行)，针对辖区内14个主要行业，从选址、工艺或经营内容、公众参与意见3个方面，列明企业投资的准人特别管理措施。企业投资新设特定行业项目，如无“负面清单”中列明的情况，即可获得环保准人，按程序办理环保审批手续。

　　3水土保持方案审批正负面清单的总体思路

　　设置水土保持方案审批正负面清单，应考虑研究对象、内涵与特征、界定原则、管理要求等内容。水土保持方案作为行政许可事项，其正面清单和负面清单的研究对象既应包括项目的准人条件，还应包括方案技术要求的相关内容。姜德文等¨。提出105条生产建设项目准人条件，86条水土保持方案审批审查的准人条件。另外还有研究者按照行业分类提出相应的准人条款，如赵永军等’4·提出水泥行业的项目准人条件分为准入、否决、限批、缓批共4类，方案准人条件分为符合条件、修正完善主体设计后再报批水土保持方案、修正完善水土保持方案后再报批的方案3类。

　　水土保持方案审批的清单，可包括正面清单、负面清单和其他3类。从起源上，正面清单主要针对政府用权，就是政府的治理行为要在清晰的法律授权范围内行政，法无授权不可为。水土保持方案审批正面清单的含义，就是达到这些要求必须准予行政许可。负面清单起源于“法无禁止即可为”，意即清单之内的属禁止行为，不予准人。就项目准入而言，正面清单之内的，可以准入，负面清单之内的，不予准入，2个清单之外的其他情况，视情况由审批部门决定当期是否准人。就水土保持方案本身而言，满足正面清单的所有条件，准予行政审批，满足负面清单的条件之一，不予行政审批，2个清单之外的其他情况，经修改满足相应要求后，再准予行政审批。

　　水土保持方案正负面清单应发挥鼓励创新、倡导守法，规范市场的作用，向各界传递明确的信号。正面清单的界定原则包含4个方面：1)项目和方案符合现行法律法规和技术标准的要求;2)项目符合生态文明的理念且有示范效应;3)达到相应的工作深度，日后变化较小以至于无需变更;4)行为主体信用很好。负面清单的界定原则也包括4个方面：1)未达到现行法律法规或技术标准的要求;2)生产或施工工艺落后，水土资源利用集约程度偏低;3)未达到相应的工作深度，工程布置难以上图、土石方平衡不明确，或者渣场料场选址不确定、地勘资料不详或存在较大风险的;4)行为主体信用很差，或者存在未处理完毕的行政处罚、未执行的法院判决等，处于失信惩戒期间。

　　4正面清单的主要内容

　　按照上面关于正面清单的界定原则，仔细梳理水土保持法及其实施条例以及近年来水利部出台的关于生产建设项目水土保持工作的相关规范性文件，依照技术标准中的相关强制性条文，结合多年生产建设项目水土保持方案评审的实践工作，针对水土保持方案报告书的内容，从项目选址、工程建设方案、施工组织与进度安排、弃渣处置、防治责任范围、防治目标、水土保持措施、施工组织及进度安排、监测、投资等方面提出水土保持方案报告书必须满足的条件，作为水土保持方案审批的正面清单。

　　5负面清单的主要内容

　　按照负面清单界定原则，依据水土保持相关法律法规、规范性文件以及技术标准，可从以下方面考虑制定负面清单，列出水土保持方案不予以审批的条件或者虽然存在限制条件，但是通过优化工艺、提高标准及措施规格、限定活动方式或范围等有条件的予以审批。

　　6结论与讨论

　　水土保持方案审批实行正面和负面清单管理，是减少行政部门自由裁量权、还公众知情权的有力措施，水行政主管部门应当合理确定2个清单并向社会公布。一般情况下，纳入正面清单的，可以简化或者加快方案审批的相关程序，纳入负面清单的，不得办理方案审批手续，2个清单之外的，须根据防治标准和区域开发强度和承载能力进行技术评审。另外，需要注意的是，水土保持方案审批的正负面清单，应具有地区针对性，随着时间推移和形势变化，应该适时调整。调整实施前，必须先向社会公布，并遵从法律不溯及既往的原则，对已经审批过的水土保持方案不得要求依据新的清单进行修正。

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