自然资源统一确权登记存在问题与对策

　　摘要：自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。但是，当前自然资源统一确权登记存在问题，因此文章重点就问题与对策展开论述。

　　关键词：自然资源;统一确权登记;存在问题;解决对策

　　引言

　　开展自然资源统一确权登记，逐步划清“边界”，有利于解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，支撑自然资源有效监管和严格保护，保障国家生态安全和资源安全。当前，开展自然资源统一确权登记工作过程中存在一些问题，影响确权与登记的顺利进行，这就要求相关工作部门和人员制定有效的对策和解决措施，保证自然资源统一确权登记工作的顺利实施。

　　1自然资源分类现状

　　从广义的自然资源角度看，自然资源是指“在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称”，如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源等。很多自然资源既有物权的排他性，又具有重要的生态环境要素，我国在土地法、矿产资源法、草原法等法律法规中明确了自然资源的权利内容，又提出了自然资源利用的环境和生态保护要求。因此，自然资源统一确权登记中自然资源分类也要兼顾权利和生态环境需要。

　　现有自然资源分类体系中，首先，相关专家学者从自然、经济、环境等角度对自然资源的分类，比如《中国自然资源学丛书》将自然资源划分为土地资源、水资源、矿产资源、气候资源、森林资源、草地资源、水产资源、野生植物资源、野生动物资源以及旅游资源等10种。其次，从行政行业管理角度，各行业管理部门又对自然资源按相应的管理范围进行细化分类，如土地管理部门的《土地利用现状分类》，划分为耕地、林地、草地等12个一级类，水田、天然牧草地、乔木林地等73个二级类。林业、海洋、草原等管理部门也分别依据本部门的法律法规对所管理的自然资源进行分类。以上两种主要自然资源分类中，前者侧重自然资源的经济和环境属性，后者则是侧重于资源的管理角度进行分类。

　　2自然资源统一确权登记工作存在的问题

　　2.1产权归属不明确

　　当前我国在制定自然资源归属权相关法律时，概念和定义等模糊不清，容易产生分歧，在进行归属权划分时容易引发各种争议，不利于进行自然资源归属权划分和登记，影响工作进展。由于法律不太完善，在进行归属权确定或登记时，存在困难，容易造成造成了相关部门监管不利，从而破坏了自然资源。

　　2.2尚未建立现代产权制度体系

　　现阶段我国在自然资源管理方面的机制不是太完善，缺乏有效监督，因此，在处理自然资源纠纷时容易出现问题，不利于进行自然资源清算和归属权确定。甚至会导致其他问题，如：相关机构和部门未能充分履行职責、权责不清、执法纠纷等问题。另外，由于自然资源的属性和类别存在交叉，容易导致不同机构部门之间处理自然资源问题出现互相推诿现象，缺乏相应的监督机制，各机构部门之间缺乏有效制约。目前，我国对自然资源的管理尚未进行综合管理，多是以分类管理为主，如对某一类别的自然资源进行管理，缺乏系统性，自然资源的管理不仅要进行分类别的横向管理，还需进行汇总式的纵向管理。

　　2.3产权交易机制不完善，市场配置程度低

　　我国在自然资源的产权交易建设起步较晚，同时也缺乏相关监督机制，交易市场未形成透明化、公开化、合理化机制，容易导致自然资源产权流转不透明。相关职能部门如果过度干预，会影响市场价格，不利于发挥市场的作用，从而导致自然资源利用率降低。

　　3解决对策

　　3.1完善法律法规，出台与自然资源确权登记指导有关的细则

　　对确权的自然资源进行合理的管理和利用，是当前国家进行生态文明建设一项重要举措。实施自然资源统一确权登记工作能够打破我国一直以来只运用各部门的法律条款进行自然资源管理的局限性，这种整合统一到一个机构的资源管理模式改善了分散式管理中联系性不足的现象。有利于我国进行统一的管理自然资源产权和合理的建设国家生态文明。统一确权的管理方式更符合国家的发展方向。

　　《试行办法》第一章第一条详细阐述了自然资源统一登记的目的：“为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这一文件中指出的重要内容在法律中迈进一步，更加完善法律对国家资源的管理和维护，建立起确权登记工作的基本框架，帮助国家相关部门配合进行统一的自然资源确权登记行为。有了国家法律政策的保护和相关确权登记的政策指导，那么自然资源的确权登记工作将开展的更加顺利且规范。

　　3.2进一步划清产权边界

　　在立法中应明确该方面的法律法规，这样能有效减少纠纷，特别是所有权人的范畴，有利于提升对自然资源的保护，要对所有权人职责和权利进行清晰定义，使所有权人更合理高效的开展自然资源的利用]。我国土地资源的利用，土地资源属于国家，但是可以进行承包和流转等清晰界定，土地资源的管理依法由国务院和地方各级政府共同享有，经过其共同努力，有效进行自然资源的利用，促进其流转。

　　另外，法律中根据我国当前社会发展形势，制定了合理的自然资源的划分，更符合我国当前发展形势，同时，有利于其激发土地承包者的积极性，促使其合理利用土地资源，在法律许可范围之内。在土地资源这方面的成功也为我国其他自然资源的划分提供了借鉴意义，因此，政府在制定相关政策时，可以借鉴其制度和管理，以促进我国其他自然资源的划分和产权界定，同时在划分过程中，更预留了所有权代表行使主体、所有权代表行使内容等条款，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，有利于理清不同层级政府保护自然资源的权责，进一步加强自然资源保护。

　　3.3加强统一确权登记试点工作反馈

　　相关机构和部门要对试点工作能否有积极作用进行调研，并对调查和反馈结果进行分析和总结，以明确试点存在的问题，并积极解决，保证我国自然资源的划分和登记等更好的符合当前我国发展形势，在制度和指导条例下来后，可以先展开局部地区试点工作，看其是否有助于我国资源利用。

　　我国自然资源管理部门要结合我国发展形势，制定符合当前发展的制度和法律，不断完善自然资源高效开发和利用方面的措施。自然资源确权登记前要提前对各地区的自然资源进行调查和统计，以便进行查对，同时要通过法律手段予以明示，这也有利于推进社会公平，提升产权透明度，有助于对自然资源进行核查，并可以提高其自然资源的利用率，促进我国经济增长。

　　结语

　　自然资源统一确权登记有利于帮助开展自然资源统计调查，能更合理和高效的利用我国的自然资源，避免过度开发利用破坏生态平衡。在实际工作中，可在局部地区先展开试点工作，以调查其是否符合我国自然资源利用基本情况，同时要对试点区工作进行总结。综上，本文阐述了自然资源统一确权登记中存在的问题，提出了一些对策和措施，为我国自然资源统一确权登记工作提供有意义的参考，促进我国自然资源的可持续开发与利用。

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　　作者：周德修

　　土地论文投稿刊物：《国土资源通讯》(半月刊)创刊于2001年，由中华人民共和国国土资源部主管、中国国土资源报社主办。主要栏目有：本期要览、工作部署、重要讲话、经验交流等。