上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理机制研究

　　内容摘要：本文对上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理案例进行研究，分析协同规划管理进程中存在的主要问题及原因，拟通过搭建生态协同规划管理机制，为区域政府协同管理提供建议，以协调区域发展，顺应实际需求。

　　关键字：协同规划;管理机制;跨界地区;政府合作

　　一、研究背景

　　城市化的快速推进使得资源、管理、人才等要素越来越呈现出跨行政区流动的特征，区域公共问题迅速增加并且逐渐多样复杂。区域政府协同管理逐渐成为政府合作的一种新趋势，对区域发展的统筹布局、战略引领、突破壁垒发挥重要的支撑作用。

　　崇明岛位于长江流域入海口的核心地区，对于整个长江流域、长三角乃至全国的生态环境、生态安全都有着重大的作用。崇明岛大部分地区属于上海市崇明区，崇北有部分地区属于江苏省南通启东市启隆镇和南通海门市海永镇。由于其特殊的地理位置，一方面，自然因素影响着该地区地形地貌不断变化生长，另一方面，人工围垦、工程建设也不断改变着地区特征，形成了相对复杂的行政区划。

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　　在共抓长江大保护的国家战略要求下，将崇明岛建设成为世界级生态岛，促进区域发展的互利共赢，成为上海、南通两地共识凝聚和共同努力的关键目标。2017年12月，在国务院批复的《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中，上海市提出举全市之力，推进崇明世界级生态岛建设。12018年5月，《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》完成批复，进一步提出到2035年，崇明将建设成为在生态环境、资源利用、经济社会发展、人居品质等方面具有全球引领示范作用的世界级生态岛。2江苏省委在“长江保护与发展论坛举行分论坛”中提出，坚定维护长江沿线大保护战略，从全局、全流域的视角积极配合崇明生态岛建设，特别要做好留白、增绿文章。

　　本文以上海市崇明区东平镇、江苏省南通市海永、启隆镇(以下简称崇北跨界地区)为研究范围，借助当前长江大保护的契机，通过生态协同规划管理，进行统一谋划和统一发展。研究上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理机制的构建，对于长江经济带的生态保护、区域一体化发展，将起到积极的促进作用。

　　二、协同地区生态规划管理存在的主要问题及原因分析

　　(一)主要问题

　　1、目标内涵认同不一

　　上海与南通对于崇明世界级生态岛建设有整体共识，但内涵理解上存在一定差异。上海视角的协同更加注重生态保护，坚持高标准、高质量，全面转变崇明的生产生活方式，建成具有全球引领示范作用的生态岛。南通基于自身发展阶段，更关注与上海的融合对接，将启隆、海永镇作为对接上海的先行地，主要以打造上海生态后花园和养老福地为目标。

　　2、生态管理标准差异

　　崇北跨界地区在生态空间划定、管控标准上差异比较大。东平镇按照底线思维和世界级生态岛建设要求，根据《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2015)》、《崇明世界级生态岛建规划设导则》等文件，在生态建设指标上均有所明确，如森林覆盖率达到35%，河湖水面率不小于12.07%，人均公园绿地不小于32.78平方米，并为建设世界级生态岛的总目标严格落实建设用地减量规划。海永镇总体规划在编制中对生态空间有所涉及，但对生态保护的基础分析整体偏弱，且生态控制边界仅为示意性落位，没有准确定位，后续管控的不确定性极大。启隆镇延续上位规划，将镇域划为生态过渡区，镇域65%以上均为适建区。

　　3、建设强度失控

　　长期以来缺乏明确的建设管控要求，造成部分地区高度、强度明显超限。《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》明确提出全域严格控制高层建筑，新建建筑高度原则控制在18米以下的要求。东平镇严格落实控高要求，采用低冲击、低开发的空间发展模式。海永、启隆镇在过去十年对接上海、做居住开发的过程中，大部分楼盘均以高层为主，满铺式的空间布局、欧式风格、度假游乐场式开发与崇明岛“海岛特色、中国元素、江南韵味”的总体风貌特征相背离，对崇明岛整体形象造成了较为负面的影响。

　　(二)原因分析

　　1、认知的差异性

　　多元主体间的生态价值共识是进行生态协同规划管理的先导和基础。崇北跨界地区在生态协同规划管理的认知上存在着差异，难以形成生态管理的共同价值理念并达成一致目标。东平镇以世界级生态岛建设为总目标，已经由增量扩张时代向生态文明时代迈进，以生产、生活方式的转变促进发展模式的全面转型。而海永、启隆镇发展仍以增量扩展为主，强调经济发展。

　　2、利益的矛盾性

　　推动区域协同发展的主体力量是区域政府，而区域政府间有效协同是推动区域生态保护的关键。维护辖区内的经济利益是区域政府规避生态责任的最大动机。公共选择理论提出“经济人”的概念，概念建立在人都具有“经济理性”这一假设之上，因此由具有经济理性的人组成的政府也是具有理性的，进而在客观上存在着自身的特殊利益。

　　3、相关规划的缺失

　　崇北跨界地区在生态协同规划方面尚有欠缺。为推进崇明世界级生态岛建设，上海市规划和自然资源局发布了《崇明世界级生态岛建规划设导则》、《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》等文件，而南通市并未发布涉及生态管理的相关规划。区域生态协同管理需要编制相关规划来对生态空间进行管控与约束。

　　三、上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理机制的建立

　　(一)搭建生态协同规划管理机制的原则

　　1、明确协同管理类别与方式

　　目前区域政府协同管理有三种方式，一是由更高层级的管理机构进行管理，二是成立联合部门共同推进，三是民间团体、非盈利组织或设施企业的参与。

　　区域内城市有明显的等级关系或涉及公平、高效等多个维度，更适合由更高层级管理机构进行协同管理。这种管理模式优点一是权威性，即上级政府做出的合理安排对下级政府具有权威性和约束力，下级应服从上级的领导与指挥;二是公正性，较高一级的地方政府在低一级地方政府的利益冲突中协调全局利益与局部利益的冲突;三是信息的全面性，在等级制组织内部上级政府掌握的信息更加全面，能够做出更合理的政策安排。缺点是并不能从根本上解决问题，只要利益冲突存在，原有低一层级行政区之间的矛盾就会转化为高一层级的行政区之间的矛盾，从而陷入“区域调整——竞争膨胀——区域再调整”的怪圈。3

　　成立联合部门共同推进这种方式是指地方政府自愿通过平等协商，凭借交易方式来协调区域矛盾的行为。区域内在某些方面诉求上有一定共识的地区，更适合成立联合部门共同推进的协同方式。地方政府的合作过程可被视为地方政府围绕利益而展开的行政管理权交易过程，各方出于自身利益的考量，在可接受的范围内自愿让渡出部分地方事务的独立安排权，就区域性公共事务达成共识，并服从协议做出的整体安排。4具体推进形式可以成立“座谈会”、“政府联席会”、“协调工作会议”、“理事会”等。这种方式的优点一是兼容性,在协议的缔结过程中，地方政府在追求自身利益最大化的同时，必须兼顾其他成员的利益和区域整体利益，各方在不断沟通、对话中调整自己的观点和预期，最后达成共识;二是具有灵活性，行政协议更加简便、灵活，能够及时应对复杂多变的区域环境;三是具有自愿性，区域内公共管理活动体现了区域内地方政府之间主动、平等、自愿的特点。

　　民间团体、非盈利组织或设施企业的参与，这种区域管理模式适合区域内主体多且历史上有着较强社会自治力量的地区，是相对灵活的组织方式，政府与多元主体在共同利益的追求下推动跨界区域公共事务的管理工作，这种方式的优点是具有基层需求性，民间团体、非盈利组织或设施企业的参与使地方政府获得社会公共需求的最新信息。缺点是这类方式受到管理体制的影响，在国外实践较多。

　　上海市崇明地区与南通地区生态协同规划机制的建立应当充分借鉴以上三种模式的经验。考虑到生态资源是具有较强外部效应的区域性公共物品，需要上级政府从全局出发进行干预，矫正外部性问题，因此机制的构建需要上级政府即上海、南通层面相关政府部门进行决策与参与。考虑到区域发展在生态方面诉求上有一定共识即共同建设崇明世界级生态岛，需要地方政府自愿通过平等协商的方式来协调彼此的行为，区域协同管理需要崇明东平镇、南通海永镇、启隆镇三方各级政府部门参与。地方政府应在区域生态协同规划管理中占据主导地位，无论其行政层级的高低如何，地方政府都是整个管理体系当中不可或缺的一员，彼此地位平等，使区域整体利益能兼顾成员方的利益。考虑到决策过程中需要汇集各方民智，加大公众参与力度，区域协同管理过程应当鼓励民间团体、非盈利组织或设施企业的参与。

　　2、平衡自利性与公共性

　　政府应不应该存在和追求自身的特殊利益是一个充满争议的规范性议题。从政府起源、性质、目的来界定来看政府只能为了公共利益和公共目的而存在，不应有自身特殊的利益。洛克在著作《政府论》中提出：“我认为政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而一切都只是为了公众福利。”5但是，以安东尼·唐斯，詹姆斯·布坎南和曼瑟·奥尔森为代表的公共选择学派基于经验的观察和逻辑演绎将市场经济的运行逻辑映射到了政治运转过程中来，根据公共选择学派的观点，“经济人”的假设不仅适用于经济市场中的行为分析，还适用于政治市场上的非市场行为分析。各个地方政府是由多个具有利益诉求的个人组成的组织实体，地方政府的决策和执行都离不开人，而这些个人都不可避免地带有“经济人”的特征。作为地方利益的代表者，地方政府要追求地方利益最大化，凡是有助于增进地方福祉，对地方有利的方面，都是地方利益。6

　　地方政府利益既是地方政府合作的根本诱因，同时也是导致地方政府合作困境的根源。因为地方政府利益与区域利益并不是完全一致的，两者既有统一的一面，也有对立的一面，当地方政府利益与区域利益一致时，地方政府会选择合作，而当地方政府利益与区域利益出现冲突时，地方政府便会以自身利益为重，背离合作。

　　上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理机制的建立应当充分处理好政府自利性与公共性的关系。具体而言，解决上述问题可以通过搭建合理的层级来进行。一方面，上级政府在化解区域协同问题的内在冲突中，能站在公正的立场对区域主体相持不下的根本利益冲突进行仲裁，并就协调区域利益与全局利益的冲突做出重要决策，对区域成员都具有较强的约束力。通过自上而下的等级制权威引入，可以为区域协同管理过程的展开提供有力的保障。另一方面，考虑到社会力量的参与可以实现政府职能的转变即政府权力下放，自下而上的社会参与可以在跨区域生态规划管理中发挥出独特的作用。

　　(二)生态协同规划管理机制的框架内容

　　1、采取决策层、协调层、技术层与执行层的四级运作协同机制

　　根据以上原则，上海市崇明地区与南通地区生态协同规划管理工作的推进，建议可以采取四级运作机制，即决策层、协调层、技术层与执行层进行。

　　决策层是推动工作协调与执行的关键，决策层建议可以由上海市规划和自然资源局领导、南通市委领导、崇明区委领导以及海门、启东市委导组成。原则为坚持崇明世界级生态岛建设，将崇北跨界地区打造成为崇明世界级生态岛“践行生态理念”示范区。工作方式可以为开展协同党政领导联席会议和协同市长联席会议。工作内容为研究确定区域生态规划协同管理的总体要求和目标，统筹确定区域生态规划协同的重大事宜，研究解决区域生态规划协同中的重大问题，决策通过区域协同规划。

　　协调层建议由崇明区规划和自然资源局、东平、海永、启隆镇镇政府及其他支撑部门组成。通过常态化会议讨论机制进行工作推进，负责具体事务，推进协同决策、下位法定规划审查和监督规划实施管理等，并定期开展针对具体事项的专项讨论。

　　技术层建议由专家委员会组成，上海市委、市政府建立了崇明世界级生态岛建设专家委员会，在此基础上，可以增加若干江苏省规划、生态等方面具有较高知名度的专家，作为决策的技术支撑力量。专家委员会作为决策的技术支撑力量，指导各类工作。

　　执行层即协同工作小组，成员可以由崇明区、海门市、启东市及乡镇等相关公务人员构成。主要功能是落实各方利益诉求，落实联席会议和常态化会议精神。

　　这种由决策层、协调层、技术层和执行层共同组成的多层次、网格化协同管理体系，有许多新的优势和功能。一是合作方式由自发活动转变为长期、稳定、自觉的制度化行为。二是合作主体由地方政府向区域多个部门以及社会协同推进转变。各级地方政府间通过进行政策对接，主动实施区域生态协同规划管理。

　　2、自上而下的政府决策与自下而上的社会参与相结合

　　自上而下的政府决策是区域生态管理中的核心。地方政府要转变生态管理理念，坚持共建共享共治的协同管理原则，坚持优势互补、责任共担和利益共享的管理思维，加强与多元主体间的合作，坚持整体协调发展的理念，推动生态的协同管理。

　　自下而上的社会参与是区域生态管理中的推动力量。马克思恩格斯说过，“历史活动是群众的事业”,决定历史发展的是“行动着的群众”。7“行动着的群众”将影响区域生态协同规划管理的推进，社会成员生态价值共识的建立，能有效避免生态管理中的“认知失灵”。因此地方政府在生态协同规划管理过程中应当注重维护生态公共利益，因地制宜地坚持管理行为的生态化与科学性。

　　3、编制规划共同审议区域公共管理事项

　　关于区域生态协同规划，建议由上海市、江苏省南通市共同组织编制，经专家审议通过，并充分征询公众意见后，由决策层，即上海市规划和自然资源局、南通市政府、上海市崇明区人民政府以联合发文形式共同认定。对于涉及到的各城镇总体规划、控制性详细规划以及各类专项规划，应严格按照区域生态协同规划编制，如下位法定文件符合区域生态协同规划，则由所在地政府相关部门按法定程序审批。如存在重大分歧，双方在充分协商后仍不能达成共识的，可以提请决策层研究确定。

　　参考文献：

　　[1]上海市人民政府：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》，2018年1月，第59页

　　[2]上海市崇明区人民政府，上海市规划和自然资源局：《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划(2017-2035)》，2018年5月，第13页

　　[3]张京样，吴缚龙：《从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考》，《城市规划》，2008年第5期，第25页

　　[4]杨龙、彭彦强：《理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角政治学研究》，《政治学研究》，2009年第4期，第61页

　　[5]张紧跟：《府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向》，《学术研究》，2013年第二期，第42页

　　作者：袁悦