国家公园体制下自然保护地建设社区参与研究

　　摘 要：选取四川大熊猫国家公园试点和金寨天马国家级自然保护区为案例点，通过半开放访谈和农户问卷调查， 从社区参与的环节、途径和方式等角度分析了两地社区参与情况并比较了两地参与情况的差异。研究发现参与主要集中 在运行与分享环节，对监督与建设环节虽有所涉及，但参与程度稍低，决策和管理环境参与程度极低。同时多头管理是 四川大熊猫国家公园的主要问题，而保护区建设与居民矛盾则是金寨天马国家级自然保护区的主要问题。在此基础上提 出了建立中央统一管理、完善保护地社区共管机制、加强社区参与能力建设、提高社区发展公平性等建议。

　　关键词：国家公园;自然保护地建设;社区参与

　　截至2018年，我国共有自然保护地1.18万处， 在生物多样性保护、生态环境质量改善及国家生态安全维护方面发挥了重要作用。2018 年国家公 园进行试点工作，国家公园成为加快我国生态文 明建设，实现可持续发展目标的的重要举措。然 而不管是国家公园还是自然保护区，其建立和管 理在一定程度上都对当地社区造成一定影响[1-3] 。

　　为具体了解国家公园与保护区社区参与情况与差 异，本文选取四川大熊猫国家公园及金寨天马自 然保护区作为案例点，通过半开放访谈与农户问卷，对两地的企业、政府、农户等参与主体的参 与情况进行调查，期望了解目前两地社区参与情 况，从而发现目前社区参与存在的问题，并根据 问题提出具有操作性的意见。

　　1 研究区概况

　　1.1 大熊猫国家公园试点

　　1.1.1 区域分布

　　大熊猫国家公园试点 (以下简称大熊猫国家 公园) 跨川、陕、甘三省，其中四川园区占地 20 177km2 ，占总面积的 74.36% 拥有自然保护区、 森林公园、森工企业等各类自然保护区167个。四 川片区正式的规划在拟定中，面积和区域范围会 略作调整。考虑到大熊猫国家公园范围较大，本 文选取其范围内的蜂桶寨国家级自然保护区 (以 下简称蜂桶寨) 和夹金山国家森林公园 (以下简 称夹金山)开展实地调研。

　　1.1.2 管理体制及机构构成

　　目前大熊猫国家公园实行“国家管理局—— 四川省管理局——管理分局”分级管理体制，采 用国家林业和草原局与省政府双重领导，以省政 府管理为主的管理方式。四川省管理局下设置7个 市管理分局，作为其派出机构，主要承担生态修 复、组织实施特许经营和社会参与等，实行四川 省管理局与市 (州) 政府双重领导，以市 (州) 政府管理为主的管理方式。

　　此外在综合考虑山系、 临近相似区域、自然边界和行政区划及相关机构 职责情况的基础上，对保护地各类机构进行优化 整合，实现一块牌子、一个管理机构的统一管理。 国家管理局下设置社区发展处、法律监督处、 科研教育处、基础建设处、栖息地保护处5个处。 2019年初四川省7个管理分局已挂牌。其中雅安分 局挂牌于蜂桶寨国家级自然保护区管理局，目前 机构、人员、编制等正在落实中。

　　1.1.3 社区与居民

　　目前大熊猫国家公园涉及四川省7个市 (州) 19个县。其中蜂桶寨和夹金山所在的雅安宝兴县 共有5.9万居民居住，初期规划将有86%的面积被 划入国家公园范围内，其中蜂桶寨约 390km²，夹 金山约1 650km²。区域内原住居民较少，村镇多集 中于周边地区。此外区域内有16个森工企业和37 个林场，因此如何对这些员工进行转型是面对的 重要问题[4] 。

　　1.2 天马国家级自然保护区

　　1.2.1 区域分布

　　金寨天马自然保护区 (简称天马保护区) 位 于皖西大别山腹地，鄂、豫、皖三省交界处，包 括天堂寨和马鬃岭两个省级自然保护区，窝川、 鲍家窝、九峰尖、康王寨四个国有林区和天堂寨 镇集体林林区。保护区总面积28 913.7 hm2 ，核心区、缓冲区及实验区分别占总面积的20%，28%和 52%。目前保护区内有1个乡镇、8个行政村、3个 国有林场 (天堂寨、马宗岭、九寨峰)，耕地面积 1 363 hm2 ，林地面积24 935 hm2 。

　　1.2.2 管理体制

　　保护区实行管理局——管理站——管护点 (检查站) 三级垂直管理体系。管理局下包括办公 室、计划财务科、保护管理科、科技管理科、社 区教育科等内设机构。天堂寨、马宗岭与九寨峰 已设管理站，天堂寨保护站负责管理工作的运转 与区域环境与野生动物保护，接受管理局指导， 保护站人、财、物划归天堂寨镇管理。其余管理 站实际由国有林场、林业站代管，未形成管理局 与管理站之间垂直统一的管理模式。

　　1.2.3 社区与居民

　　目前天马保护区共有8个行政村、181个居民 组、4 559户居民、17 484人居住，每个村设有村 委会承担社区工作，进行宣传、听取居民意见、 开展活动等工作。对于保护区内部的居民，虽然 陆续采取了迁移补贴的手段，但是目前仍有16 000 多农业人口未迁出[5] 。

　　2 研究区社区参与自然保护地建设情况分析

　　2019年4月分别对两地进行为期一周的调研， 共召开座谈会7次，村级访谈3次，农户问卷121 份。

　　2.1 大熊猫国家公园社区参与

　　保护区管理机构及其员工构成国家公园保护、 管理和运行工作的参与主体。区域内虽然没有原 住村民，但周边居民的生活与国家公园的运行、 监管等动息息相关，是部分环节的参与主体。下 文将对蜂桶寨和夹金山实地调研结果进行介绍。

　　2.1.1 社区参与环节分析

　　①设立环节。大熊猫国家公园是自上而下推 动设立的，蜂桶寨主要由中央及地方政府主导设 立，当地社区与居民表示并未参与其中。这是因 为上世纪80年代初，公众尚未对自然资源保护有 足够的认识和理解，政府主导设立在地方起到示 范作用，对破坏行为起到禁止作用。夹金山林业 局的设立由当地企事业单位主导组建，当地居民 也未参与。

　　②建设环节。蜂桶寨启动了天然林资源保护 工程、退耕还林试点工程等项目，并积极推进集 体林权制度改革。保护区还与世界自然基金会 (WWF)等社会组织合作监测大熊猫栖息地、调查 社区经济情况等，与全球环境基金(GEF)的资助 下帮助居民修建沼气池。夹金山开展了林下资源 采伐、养殖及生态旅游等建设项目。此外保护区 周边的部分居民在不干扰保护区的情况下开展了 以农家乐、藏家乐为主的旅游接待项目。

　　③运行环节。保护区的运行目前主要体现在 生态旅游与森林康养产业的发展上，目前保护区 主要采用县政府招商投资、县国资公司直接投资 以及森工企业职工投资的方式，相继建设了神木 垒、东拉山等景区以及蚂蝗沟、泥巴沟、赶羊沟 和扑鸡沟等森林康养基地，为企业及个人提供了 多种参与运行及收益分享的方式。

　　④监督环节。大熊猫国家公园相关地方政府 部门严格依据 《建立国家公园体制总体方案》 实 施保护监督与科普宣传工作。目前，蜂桶寨已具 备完整的监测指标和体系，监测工作主要由当地 环保局执行。夹金山已进行了监测的硬件建设和 调试，即将正式运行。此外，监督环节重视并鼓 励当地社区居民的参与，截止至2018年，社区居 民共协助办理了44起相关案件。

　　2.1.2 社区参与途径与方式分析

　　①参与决策。根据访谈与问卷显示，当地社 区、居民基本没有参与大熊猫国家公园的设立与 决策环节。涉及投资建设项目的情景下，当地企 业、具有一定投资资源的居民在当地政府的支持 和鼓励下具有一定的参与度。大熊猫国家公园建 立之后，各相关方在建设项目决策过程中的参与 程度及方式，还需待大熊猫国家公园正式运行后 进一步确定。

　　②参与管理。现阶段大熊猫国家公园内生态 环境保护方面的管理工作，主要由国土部门、环 保部门、林业部门参与执行，周边村民主要作为 被管理的对象。地方政府、森工和旅游企业是旅 游产业的管理主体，主要负责规范企业建设和管 理、规范游客行为等，当地居民不参与旅游项目 的管理。当地居民对保护区管理的参与仅限于向 村委会及政府提出自己的意见与建议，社区居民 基本没有参与到保护区的管理中，也难以保证自 己的意见反馈到相关部门。

　　③参与分享。目前，自然保护区的建设和运 行已对社区与居民产生一定程度的影响[10-11] 。在参 与分享方面，部分社区居民和原林场的员工通过 担任护林员、巡视员等相关工作和进入生态旅游 产业获益，原森工企业的员工也通过与政府、旅 游公司合作进入旅游产业，但还有约45.8%的居民 表示保护区对他们的生活造成较大的影响，主要 体现为生产活动受限导致种植畜牧业收益降低、 收入减少、野生动物伤害等。此外还有一部分原 从事旅游产业的居民表示收入受到一定的冲击。

　　2.2 安徽天马国家级自然保护区社区参与

　　2.2.1 社区参与环节分析

　　①设立环节。保护区的设立主要经过以下几 个过程 .1958 年马宗岭、天堂寨等国有林场建立。 1982 年，安徽省人民政府批准建立马宗岭省级自然保护区，1990 年安徽省人民政府批准建立天堂 寨省级自然保护区。1998 年国务院批准组建成安 徽天马国家级保护区 (国函 【1998】 68号)，在天 堂寨、马宗岭两个省级自然保护区的基础上，新 增鲍家窝、窝川、九峰尖、康王寨四个国有林区 和天堂寨镇集体林区。

　　②建设环节。在政府层面，保护区进行了生 态旅游、桃园、漂流及光伏电站等项目建设。在 企业层面，天堂寨景区于2004年交由安徽旅游集 团进行管理。景区总计投入3个亿用于防雷预警装 置、电车进出道路等景区基础设施建设项目与生 态恢复项目。景区扩建索道规划于2015年通过批 准，现暂停建设。在社区与当地居民层面，村民 积极参与农家乐、旅馆、农副产品销售等旅游服 务，约9%的居民表示自己的收入来源主要依靠旅 游产业。以千坪村为例，该村 22 户从事农家乐， 平均 3-5 万/年，此外该村村政府还对农家乐面积 规模、接待收费标准等进行了严格的规定。

　　③运行环节。在天马自然保护区的运行管理 方面，目前采用部门协同管理、同时介入的方式， 参与部门包括林业局、国土局、旅游局、环保局 等。在政府层面，旅游项目的运行主要体现地方 政府及林业部门在对旅游产业发展方向及对景区、 村民旅游项目的管理，包括旅游规划方案的实施、 投资引资、项目审批等。在企业层面，景区内旅 游公司履行项目申请、建设、管理、维护、盈利 等行为。

　　④监督环节。监督工作涉及政府行为、保护 区建设、企业行为、游客行为等。政府主要依照 保护条例对保护区内的活动进行监督与限制。保 护区内的护林、巡护工作主要由管理站员工负责， 部分由周边居民担任。环保部门对保护区使用卫 星遥感监测技术，每月监测、每年两次对保护区 内是否有生产设施建设、核心区是否有人为活动 等进行反馈。对于存在的问题采取“无理由、无 资金、不解释就追责”的原则处理。社区居民可 以通过向村委反映或网站反馈的方式进行监督。

　　2.2.2 社区参与途径与方式分析

　　①参与决策方面。保护区的设立及相关建设 项目的决策主要由各级政府主导，保护区内景区 的建设规划由保护区管理局主导决策，旅游企业 则在规划许可的范围内，主导旅游开发、经营项 目的决策。针对保护区的建设和运行，保护区主 要采用后期宣传的方式告知社区和村民，未参与 前期决策。

　　②参与管理方面。当地政府、国土部、环保 部和林业部是保护区管理工作的主体，主要负责 管理保护区生态、规范企业建设和管理、规范游 客行为等。除部分居民以林业部门职工的身份参与外，当地居民主要作为被管理的对象。虽然网络意 见反馈平台已经开通，但当地居民主要通过向村委 会及政府提出自己的意见与建议，虽然有42.3%的 居民表示曾向村委会提出意见但大部分居民表示并 不清楚自己的意见是否得到考量。

　　③参与分享方面。保护区的发展在带来利益的 同时也带来了损失。首先，保护区给予社区参与分 享更好的生态环境的机会，但同时给居民带来了野 生动物破坏的损失。其次，保护区给社区提供了旅 游产业发展与就业分享的机会。天堂寨景区除了领 导人从总部分配而来，其余200多个员工都是当地 人。但同时也给原本就在旅游行业的居民与企业带 来一定的行业竞争压力。最后，给部分居民的生产 生活带来不便。可利用林地减少、采集种植限制、 非公益林缺乏补偿、基础设施建设需求无法满足等 都是居民参与保护区负面影响的体现[8-10] 。

　　3 结论与启示

　　通过对大熊猫国家公园与天马保护区的区域概 况与社区参与情况进行分析之后，发现目前社区参 与主要存在以下几点问题与差异：

　　①参与对集中在运行与分享方面，对建设与监 督有所涉及，但较少参与设立、决策与管理环节。 其中监督环节虽然有所涉及，但监督主体主要是国 土、环保等部门与政府，居民主要通过网站进行举 报，但意见较难达到。决策与管理则主要由政府与 管理部门进行，居民基本没有参与，这极易导致选 择的理性缺失。

　　②两地在管理主体上存在多头管理、多单位并 存等现象。国土、安全、环保、旅游等部门都是管 理的主体，由于各部门的管理目标存在不同，容易 导致各自为政、低效管理等问题的出现。

　　③两地重点关注的社区参与主体有所不同。大 熊猫国家公园的保护更注重差异化划区与社区协调 发展，区域内的原住民较少，人与保护的矛盾较为 舒缓。而天马保护区的保护更关注区域内的生态环 境，区域内居民较多，矛盾较为激烈。因此前者的 重点应该放在管理部门上，而后者的重点应该放在 居民参与上。

　　为此针对两地的问题，提出以下几点建议：

　　①坚持中央层面的统一管理。针对大熊猫国家 公园管理体制问题，可以在中央之下设立省级—市 级—县级管理，实现垂直管理模式。同时可以整合 不同保护地，并重新进行功能分区简化管理机 构[11] 。

　　②实行社区共管机制。政府部门可以通过社区 共管部门发布保护地相关信息同时了解居民的意 见，确保居民的知情权，提高居民的信赖度。同时 社区共管部门可以收集并总结居民的问题，减轻政 府部门的工作负担，并及时反映居民问题。

　　③加强社区参与能力建设。被调研居民中近 90%的居民处于初中及以下学历，总体教育水平较低，难以参与保护地相关项目并解决生计问题。因此要通过知识、观念与技能三个部分的学习，提高居民的参与能力，培养居民自主就业能力，鼓励发展多种产业，减轻竞争压力[12-15] 。

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　　④提高社区发展的公平性。主要体现在以旅游 发展为主的利益公平获得、生态补偿制度的完善和 落实以及获取与非政府机构合作社区发展项目的机 会三方面。旅游方面需要探索更多旅游形式，扩大 居民参与机会。生态补偿方面完善非公益林补偿机 制，减少因差别对待造成的补偿不平等。在项目发 展方面应拓宽视野通过与外部机构合作的模式，探 索社区发展的新方向[16-17] 。

　　参考文献：

　　[1]刘治彦 . 我国国家公园建设进展[J]. 生态经济 .2017,33(10): 136-204.

　　[2]束晨阳. 论中国的国家公园与保护地体系建设问题[J].中国园 林,2016:19-24.

　　[3]刘维玲.大熊猫保护区社区管理模式的现状与发展[J].社会与 公益,2019(6): 59-61.

　　[4]张志忠，李伟，张明春，等.新时期大熊猫保护地可持续发展 对策研究[J].林业资源管理,2018,5:1-7.

　　[5]周美生.安徽天马国家级自然保护区管理现状与发展策略[J]. 安徽林业科技, 2014,40(5),:62-63.

　　作者：秦添男，贾卫国