县域统筹视角下农村多层次养老服务体系建设研究

　　摘要：实现多层次发展是“十四五”时期农村养老服务体系建设的重点方向，以县域为基本规划和行动单元来统筹推进农村多层次养老服务体系建设，是适应我国农村现实条件、实现养老服务创新发展的重要路径。在梳理农村养老服务供需现状与现实问题的基础上，提出县域农村养老服务统筹的内容包括供给模式、供给主体、供给资源，统筹的方式分为纵向的“分层+联动”的制度整合、横向的“分类+匹配”的社会整合，由此所形成政策框架以“供需分层适配”的政策分级体系为核心，并注重对各层级功能定位的明晰、衔接，以及多元主体的优势力量的整合与分级嵌入。考虑到县域经济社会的复杂样态，需要为县级政府养老服务政策的转换提供相应的自主性、合理空间及财政支持。

　　关键词：农村养老服务;县域统筹;多层次发展;分层分类

　　一、问题提出

　　步入老龄化社会以来，建设普惠、高效、可持续的养老服务体系成为中国经济社会发展所面临的重大任务。尽管相对于其他发达国家而言，中国是在“未富”“未备”的情况下进入老龄化社会，但经过20余年的建设历程，中国养老服务的政策框架已初步建立。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这是党的文件首次将应对人口老龄化上升到国家战略层面。

　　《建议》明确了未来一段时期养老服务建设的核心内容，包括：健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务;构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系;针对不同的养老人群，梯度落实政府保障责任;推动老龄事业和老龄产业协同发展等。

　　由于工业化、城镇化背景下的养老服务体系建设长期存在“重大城市、轻县乡村”的惯性思维，农村养老服务体系建设存在起步晚、欠账多、基础差的基本缺陷，成为中国特色养老服务体系中的短板、弱项。因而，对于城乡二元结构特征明显的中国而言，完善养老服务体系建设的关键与重心在农村、突破口也在农村(杜鹏等，2019;陆杰华等，2019)。经过四十多年的改革开放历程，我国已成为世界第二大经济体，人均GDP已站稳1万美元，已然具备化解农村养老服务短板的经济基础。

　　民政部2020年10月召开的《全国农村养老服务推进会议》将农村养老服务体系建设置于了前所未有的高度①，此次会议坦承了农村养老服务所存在的系列问题，并突出指向了基础普惠的养老服务缺失、政策供给缺乏分层分类、服务功能尚不完备、服务主体衔接不畅、服务网络尚未形成等方面。上述事实凸显了农村养老服务体系建设中不同层级服务网络、居家社区机构服务形态、医养康养服务内容、政府市场社会家庭服务主体等协调发展的重要性。

　　根据2021年召开的养老服务部际联席会议的精神，实现农村养老服务的多层次协调发展①，是在当前农村老龄化程度持续加深、家庭养老能力弱化、养老服务政策碎片化、专业化养老服务可得性与可及性较差等背景下，优化农村养老服务供给、缓解农村老人“服务贫困”的根本性举措。而对于如何实现农村养老服务的多层次协调发展，中共中央和国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、民政部《全国农村养老服务推进会议》等强调了“强化农村基本公共服务供给县乡村统筹”、“健全县乡村衔接的三级养老服务网络”的重要性。

　　由此可以看出，通过县域统筹的方式实现农村养老服务的多层次发展，成为未来一段时期农村养老服务体系建设的战略方向。目前学界关于农村养老服务体系进行了系列研究，主要集中在制度评估与推进模式分析(赵强社，2016;陆杰华等，2019;黄俊辉，2019;陈欣欣等，2021)、农村互助养老的运行机制与实践路径(刘妮娜，2019;朱火云等，2021;刘晓梅等，2021)、乡村振兴背景下农村养老服务所面临的机遇和挑战(杜鹏等，2019;曲顺兰等，2020;张庆杭，2020)等方面。

　　这些研究对于进一步补齐农村养老服务短板、提高农村养老服务体系的运行效率提供了借鉴。但客观而言，由于实现多层次发展是新时期农村养老服务体系建设的顶层设计，而以往关于农村多层次养老服务体系的研究较少、不系统，并且忽视了以县域统筹的视角来推动农村养老服务体系建设的可能性。基于此，本文将在客观分析农村养老服务发展现状及问题的基础上，明确县域农村多层次养老服务体系的内涵、必要性与主体框架，并对统筹县域农村多层次养老服务发展的内容与方式进行分析，以期对新时期中国农村养老服务体系的完善提供有益的政策启示。

　　二、农村养老服务体系的现状及存在的问题

　　党的“十八大”以来，党中央国务院高度重视农村养老服务事业发展。在全面建成小康社会、精准扶贫战略、乡村振兴战略等的带动下，中央和各级地方政府不断加大对农村养老服务的财政投入力度、加强农村养老服务基础设施建设、探索因地制宜的养老服务模式，越来越多的农村老人可以获得社区生活照料、医疗卫生保健、文化休闲娱乐、心理精神关爱等养老服务。

　　就整个农村养老服务体系的特征而言，初步形成了以家庭养老为基本方式，以特殊困难老人为服务保障重点，以互助养老为创新方向，面向全体农村老年人不断拓展服务内容和形式的发展格局。在迈向第二个百年奋斗新征程中，建成覆盖面广、内容丰富、主体多元、功能完备、衔接顺畅的农村多层次养老服务体系，成为中国特色养老服务体系走向定型完善和实现共同富裕目标的重要内容。在农村老龄化程度持续加深的背景下，农村老人的养老服务需求呈现出较强的异质性。

　　然而，农村养老服务的供给与需求在总量、内容、结构等方面并不匹配。由于健康状况、经济禀赋、社会资本、家庭结构等的差异，农村老人养老服务需求的内容结构呈现出多元、多层发展，如生活起居帮助、失能失智照护、日常健康管理、精神慰藉需求、文化娱乐需求等多元，如基本型、发展型、参与型、消费享受型等多层(陈功等，2021)。但与农村老人多元多层且动态变化的养老服务需求形成鲜明对比，政府在养老服务体系建设过程中的注意力分配存在“重大城市、轻县乡村”的惯性思维，由此导致农村养老服务体系建设一直存在资源投入较少、政策碎片化严重、依赖城市反哺带动、多主体协同性差、结构体系缺乏分层分类等缺点。总体上，农村养老服务的供给体系尚未与多元多层动态的需求形成适配，显得较为零散、乏力。

　　(一)农村养老服务体系建设的理念存在偏差

　　在当前农村养老服务体系建设的过程中，在以下三个方面存在着理念偏差：第一，依赖城市反哺渗透农村而非城乡养老服务体系同步建设、融合发展。受制于城镇化的宏观背景、城市优先的政策惯性思维等，各类政策试点、财政资金、基础设施、人才配置等均偏向于城市。由此产生了城市养老服务先发展然后带动农村养老服务发展的模式弊端，忽略了农村养老服务体系所具有的独立性、紧迫性，也未从更系统的角度对城乡养老服务融合发展进行相应的政策设计。第二，偏向被动补缺型而忽视前瞻普惠型。与当前我国社会福利政策尚未步入普惠型阶段的事实相一致，农村养老服务体系所优先关注的人群仍集中在特困、高龄、空巢等特殊老年人，这本质上仍是一种补缺型的养老服务政策取向。

　　而且，农村养老服务相关政策的出台多为该问题已经发展到了比较严重的地步，缺乏对相关问题、风险的前瞻预判。第三，视老年人为社会负担而非能动性主体。世界卫生组织在定义“积极老龄化”时强调了“参与”的重要性，倡导老年人在力所能及的情况下有做贡献于家庭、社区、社会的机会(邬沧萍等，2017)。但在当前农村养老服务体系建设的过程中，往往将老年人视为纯粹的依赖群体、社会的负担，未充分认识到其所具有的创造性和社会价值，相关的服务政策在制定过程中也未考虑到老年人的主观意愿、话语表达和能动性(杜鹏等，2019)。

　　(二)农村养老服务的功能要素尚不完备

　　农村老人的养老服务需求具有较强的异质性，表现为需求的内容是多元的、需求的次序是层级的、需求的结构是动态的。但反观当前的农村养老服务供给，第一，内容上未能涵盖农村老人的生活照料、精神慰藉、文化娱乐、失能失智护理等多元需求，尤其是对失能失智老人、残疾老人的护理或家庭帮扶措施严重缺乏，医养融合型的服务严重不足。第二，层次上未能实现基础型、发展型、参与型、消费享受型等分层供给。其后果就是养老服务资源供给的结构性失衡、利用效率较低。第三，结构上忽视了由健康状况变化所带来的养老服务需求结构的变化，尚未建立动态调整机制。

　　一个明显的例子是，在当前高龄化的背景下，农村的失能失智老人在逐渐增加，但对失能失智老人的照料服务供给以及对家庭照料的帮扶措施严重不足(刘二鹏等，2019)。本质上，老人的健康状况是决定农村养老服务供给内容、结构与数量比例的依据，而在队列和时期的作用下，老年群体内部的健康状况具有动态异质性，相应的养老服务供给应依据老年人的健康状况进行动态调整。但当前农村养老服务供给未充分考虑老年人的健康因素，大量的失能失智老人的长期照料服务需求得不到满足。

　　(三)农村养老服务的多元供给主体衔接不畅

　　我国在养老服务方面颁布了一系列政策法规，来规范、引导各供给主体的权利、职责。但在实践中，养老服务的不同供给主体之间待遇不一、机会不均、力量悬殊，尚未依据养老服务的内容、层次、功能以及不同供给主体的定位、权利和优势，形成互补衔接、协同优化的供给秩序和体系(高凯等，2021)。

　　从横向的视角来看，政府承担着农村养老服务的政策制定者和基础普惠养老服务的供给者角色。这两个角色要求政府既要为农村养老服务供给设计出更为科学的制度政策，如完善准入、资源统筹、综合监管、考核激励等，又要强化对具有准公共物品性质的基础普惠养老服务的供给，如五保兜底、基础设施、留守关爱、适老化改造等。而企业组织具有架构灵活、追求效率、注重契约、功能多样等特征，在满足农村老人个性化养老服务需求方面具有显著的优势。

　　同样，社会组织是养老服务供给体系中的有效补充，其公益性和灵活性能降低养老服务的生产和递送成本。但限于当前的体制机制不畅、目标与责任边界不清等原因，各级政府有包揽垄断农村养老服务供给责任的趋势。这无疑会加大政府财政与日常工作的负担，拔高了企业主体进入农村养老服务市场的门槛、挫伤了社会组织供给农村养老服务的积极性，进而导致整个养老服务体系缺乏层次、效率低下、功能不完善。而从纵向的视角来看，省级政府在中央政府养老服务政策的指导下出台本地政策，其政策内容仍然仅具有方向性、概括性的特征。

　　而县级政府在财政能力、政策细化方面的短板导致其农村养老服务实践空间受限，即便县级政府能够制定较为完备的养老服务工作方案和计划，但由于没有足够的财力对乡镇养老服务的事权予以相应的支持，乡镇政府仍无法落实细则性、具体化的养老服务项目和规划，导致县级层面养老政策在乡镇层面的落实中存在偏差、悬浮。而村居委会作为自治性的组织，较难将本村老人养老需求向乡镇政府表达，会逐渐轻视本村养老服务工作的开展。同时，养老服务涉及民政、卫健、财政、土地等多部门，由于县级层面各部门的联席机制缺乏，互相推诿现象广泛存在，导致农村养老服务的政策落实与政策期望相去甚远。

　　(四)农村养老服务的政策体系缺乏分层分类

　　尽管经过多年的建设历程，以“五保”集中供养、社区日间照料、互助养老服务、留守老人关爱等为核心的农村养老服务政策框架已初步形成。但总体上，这些服务的供给既未能覆盖农村老人所有类型的养老服务需求，如失能失智老人的长期照护、康复护理，慢性病老人的医养结合型养老服务等，也未能以“突出重点”的方式满足大多数老年人的养老服务需求，如基础性、普惠型养老服务在数量与质量上不足。因而呈现出一种层次不清晰、类别不完备、供需不适配的状态。

　　一方面，政府作为农村养老服务发展的主导者，相关的养老服务政策尚未依据不同层级政府的功能作用以及农村老人需求的结构而形成明晰的层次性。在各类养老服务政策中，中央政府的政策具有方向性、统领性，省级政府在中央政策的指导下依据本省省情进行政策转化，但中央和省级政策对于作为化解农村养老问题“主战场”的县域而言，实践的指导意义仍不甚明晰。这是因为县级政府在推动养老服务政策转换方面的能力和空间不足，养老服务政策细化与再规划的过程中容易陷入统一性与灵活性的矛盾(仇叶，2021)。以县域农村养老服务政策及其实践为例，客观上，县、乡、村三级组织的资源禀赋和优势长项不同，其在农村养老服务体系中的具体职能也不同。

　　由于上级决策或政策尚未对县、乡、村三级组织在农村老人不同层次养老服务需求满足中的职能作用进行明确，也未对各层级功能作用的衔接进行合理安排，导致农村老人的养老服务需求无法得到精准识别和精确满足。另一方面，农村养老服务政策尚未依据农村老人需求的类别进行分类满足。伴随着人口预期寿命的延长和人口流动的加剧，农村老龄化水平已达到23.81%①。而由于不同老年人的健康状况、经济禀赋、社会资本等存在较大差异，其养老服务需求具有多元性。

　　但当前的养老服务政策尚未对多元的需求种类进行覆盖，在单个类别需求的满足上也远未达到高质量、高效率、高普惠的标准。一般而言，农村老人的养老服务需求既有一般的上门看病送药的健康管理需求，也有因疾病导致的康复护理需求，还有因失能失智残疾等引发的长期护理需求，当然也包括心理不适引起的心理健康咨询服务的需求。但在当前的养老服务供给体系中，家庭医生“牵而不约”导致农村老人的健康管理有名无实，康复护理的需求基本有赖于自行购买器具、药品来解决，长期护理服务主要依赖配偶或子女提供。概而言之，当前的农村养老服务体系中，居家、社区、机构等养老服务形式，医养、康养、护理等养老服务内容，尚未在结构上实现与农村老人需求相适应的发展。

　　三、县域农村多层次养老服务体系的内涵与主体框架

　　(一)县域农村多层次养老服务体系的内涵

　　郡县治则天下安、县域强则国家强，县域是经济发展、社会治理、公共服务供给的基本单元，也是城乡融合发展的基础平台。就整个国家的养老服务框架体系而言，县域养老服务体系处于承上启下的地位，其相对于宏观的中央或省级养老服务规划、微观的村居互助养老实践而言，属于中观层面的兼具规划性和实践性的场域。就内涵而言，县域农村多层次养老服务体系是指将县域作为统筹联结各层级、各部门、各主体、各模式等资源与政策的基本单元，依据服务需求的多元性、层次性和动态性，建立由多元主体构成的、嵌入在县乡村行政层级中的①、内容结构分层分类的养老服务供需适配体系。

　　以“县域”为基本单位推动农村多层次养老服务体系建设，属于中观层面的公共养老服务创新与社会治理优化的行动，能够促进中央养老政策与县域养老资源的联结、城镇养老服务体系反哺带动与农村养老格局内生增能的共进、养老服务行政动员与多元参与的互适、现代养老文明与乡土社会孝文化的融合。尽管党中央国务院在推进农村养老服务体系建设过程中一直强调适度普惠、功能互补、统筹衔接等的重要性，但各级地方政府在养老服务政策转化过程中缺少对上述目标的分解与细化，在政策执行过程中也未找准着力点，尤其是尚未聚焦到县域统筹的养老服务发展这一模式上。

　　以县域统筹的方式来推动农村多层次养老服务体系建设，是破解当前农村养老服务建设过程中“中央意见难操作、省级政策难量化、基层经验难推广”的一种有益探索，是链接养老服务政策制定和政策执行的关键环节，契合于国家关于农村养老服务发展方向的基本规划②。事实上，虽然部分地区对构建县域农村养老服务体系做出了有益探索，如江苏太仓的“城乡一体全覆盖、均等优质高标准”模式、山东荣成“四位一体”模式、江西渝水的“党建+颐养之家”模式，但是就全国范围而言，县域农村多层次的养老服务体系建设尚未处于探索阶段。

　　在县级层面，具有城乡统筹性质、功能多样完备的县级养老服务示范中心建设有待加强，需要对其主要对象、核心内容和辐射边界做出更加明确的规定。在乡镇层面，有关部门强调乡镇敬老院要发展壮大成区域性养老服务中心，以有序承接周边农村老人入住，但对于乡镇敬老院的功能如何升级、如何放开入住权限、承接哪些群体等并没有做出具体安排。而村级层面在打造日间照料中心和发展互助养老的过程中，只是将空置房屋或场地改造成老年人活动中心，抑或是增加一些简单的休闲锻炼设施，没有对互助养老的培育和运行进行明确的指导，更没有配备公益性岗位和相关的服务。总体上，县、乡、村三级的养老服务工作并没有形成层次分明、有序推进、互补衔接的局面。

　　(二)县域农村多层次养老服务体系的主体框架

　　推进县域农村多层次养老服务体系建设的首要任务是构建清晰的政策框架和主体结构。综上，本文认为县域农村多层次养老服务的政策框架应当是在综合考虑供给的能力和限度、需求的内容和结构的基础上，形成“供需分层适配”的政策分级体系。其核心在于明确县乡村各层次养老服务体系的功能定位与统筹衔接机制，并给予各层次与其养老服务事权相对应的财力支持。而对于县域农村多层次养老服务体系的主体结构，主要是指在确立参与主体多元化的基础上，明确各主体的资源限制、利益诉求、行动边界，通过整合、参与、激励、监管等机制设计所达致的一种均衡供给状态。其核心在于倡导与激发多元主体社会整合的效率与灵活优势，将多元主体的优势力量嵌入到层次分明、功能完备、统筹衔接的县域农村多层次养老服务体系建设中。

　　1.县域农村多层次养老服务体系的政策框架。县域农村多层次养老服务的政策框架应当是在“强化兜底、增进普惠、发展公益、功能互补、面向多层次”目标的约束下，综合考虑各行政层级的供给能力和所辖区域养老服务的需求结构，通过行政规制与放权让利的双重机制来引导多元主体协同发力，进而实现需求与供给的分层匹配、各层次服务衔接联动的政策过程。这其中，最为关键的是要在明确县、乡、村三级养老服务体系各自功能定位的基础上，构建三级体系层层联动、相互配合、衔接闭环的政策体系。

　　例如，县级层面的养老服务应以开放辐射性为核心，其功能既包括提供商业化的养老服务，也包括以低价或无偿的方式承接乡镇无法提供的专业性较高的长期照料服务，目标是打造“县域养老服务示范中心”，做到“应有尽有”;乡镇层面的养老服务应以兜底保障性为核心，其功能主要是为政策优待老人①提供兜底保障的养老服务，在能力允许的情况下可面向普通家庭的失能失智老人，其目标是建立“区域性养老服务中心”，实现“应护尽护”;村级层面的养老服务应以公益自愿性为核心，其功能主要是为留守老人提供日常生活、精神慰藉、安全巡防等基础服务，目标是通过公益岗位设置、服务配置、闲置资源盘活等措施，建立农村留守老人“公益互助养老网格”+“空巢留守老人巡防”体系，形成“应助尽助”。

　　本质上，县、乡、村每个层级所具备的资源调动能力不一样，所承担的养老服务供给任务也不相同。当村居层面难以为本村失能失智残疾老人提供服务时，将会向乡镇和县级进行分类转移;当乡镇或县级层面遇到不适合在本级供给服务的老年人时也可以分类处理，向上或者向下转介服务对象。

　　整体上，三级养老服务体系既有专长、分工，又可联动、衔接，层层向下辐射资源和服务、层层向上转介困境老人，在养老服务资源上实现了功能完备、统一调配。而从政策整合优化的角度而言，建立以县、乡、村三级体系为基本框架的农村多层次养老服务的过程，也是实现机构、社区、居家、互助等养老服务形式相协调的过程，更是促进城乡养老服务联动、融合发展的关键体现。

　　四、统筹县域农村多层次养老服务发展的政策建议

　　县域作为国家与社会、城市与乡村的联结点和经济社会发展的基础单元，是新时期我国经济社会实现高质量发展的重要基点。以县域为基本单元来统筹农村多层次养老服务发展，具有一定的经济基础与政策调试空间，可以整合碎片化的养老服务政策、实现服务功能完备和结构优化、助力城乡养老服务融合发展，契合于壮大县域经济实力、优化县域社会治理、统筹城乡发展等趋势，是新时期农村养老服务提质增效、走向成熟完善的关键设计和重要举措。统筹县域农村多层次养老服务发展，要在明晰当前农村养老服务政策框架、供需现状、主体结构等的基础上，对统筹的内容和方式进行合理规划。

　　五、结论与讨论

　　完善农村养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要组成部分，也是维护农村老人生存发展权益和扎实推进共同富裕的重要举措。步入新世纪以来，我国农村养老服务事业取得了积极进展，但总体上，农村养老服务体系仍存在功能不完备、缺乏层次性、碎片化严重、供需不匹配等缺陷。既有的研究忽视了从中观层面的县域来统筹推进农村养老服务体系建设的可能性，也未对农村多层次养老服务体系发展的原则、框架以及路径进行探讨。

　　本文基于县域统筹、分层分类、多元参与、供需适配的视角，分析了新时期农村养老服务体系构建的理念、原则和路径，既是对以往农村养老服务体系研究中宏、微观偏倚的学理补充，也是对“完善功能互补、统筹衔接的县乡村三级养老服务网”“加快建立多层次农村养老服务体系”等政策设计的实践回应。

　　本文认为，以县域为基本规划单元和行动单元来统筹推动农村多层次养老服务体系建设具有可行性、必要性，能够避免养老服务体系建设中顶层设计难以转化和基层经验难以推广的弊端。在这一过程中，相关的政策规划理念要注重普惠性、前瞻性和整体性;主体结构关系应坚持行政动员与多元主体参与的互适、互补;统筹的内容应注重对现有供给模式、供给主体和供给资源的整合与分类;统筹的方式既要注重纵向的“分层+联动”的制度整合，又要加强横向的“分类+匹配”的社会整合;相应的实践原则应综合考虑供给的能力和限度、需求的内容和结构，以实现“供需分层适配”的政策分级体系，并注重各层级的衔接。诚然，当前县级政府在对上级养老服务政策进行转换与执行的过程中，面临政治化、顶格化、定型化、财政乏力等的限制。

　　此外，县域经济社会发展与社会治理中面临多重目标约束，相对而言，农村养老服务体系建设的重要性与紧迫性容易被经济发展、地方稳定等目标所取代。有鉴于此，上级政府应在完善监督考核机制的同时，为县级政府养老服务政策的转换提供相应的自主性与合理空间。建立省级养老服务建设资金的县级财政直达机制，提升养老服务财政资金的利用效率。在此过程中，县级政府也应给予乡镇政府与养老服务建设事权相匹配的财权支持。此外，还要设立多层次养老服务建设的进度和约束目标，并将其纳入乡镇、各业务部门的年度考核中，推动多层次养老服务建设责任的落地落实。

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　　作者：刘二鹏1韩天阔2乐章3