社区公共卫生应急管理方案预设

　　摘 要: 与重大突发公共卫生事件相伴而生，2003 年 SARS 疫情成为我国构建公共卫生应急管理体系的开 端，2020 年新冠肺炎疫情则成为公共卫生应急管理体系现代化建设的又一重大契机。基层社区作为防控第一 线，担负着外防输入、内防扩散的堡垒功用，探索建立健全社区公共卫生应急管理体系既因应治理重心下沉、预防 关口前移的客观趋势，又能够更好地提升和激活社区应对公共卫生事件的能力和水平。现阶段，基层社区在公共 卫生应急管理中存在工作行政化、意识僵直化、方式工具化、队伍非专业化以及动员机能弱化等现实困境，要在立 足于整体性与差异性、紧迫性与渐进性、防控导向与民生导向等逻辑理路的基础上，将社区由应急管理的“行政 末梢”转变为“治理枢纽”，以数字化技术为抓手，以社区网格化管理优势和协同治理思路为支撑，推动形成以“精 明管理”“精确识别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”为核心构成和着力点的社区公共卫生应急管理策略体 系。

　　关键词: 社区; 突发公共卫生事件; 应急管理; 精控

　　应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要 构成，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有 力支撑点。党的十九届四中全会《决定》明确指出， 要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的 应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提 高防灾减灾救灾能力”[1]; 2020 年全国应急管理工 作会 议 强 调，应 当“建 强 基 层 应 急 管 理 组 织 机 构”[2]，明确了我国应急管理体系建设的根本遵循和 努力方向。新冠肺炎疫情暴露出疫情应对方面的诸 多短板和不足，2020 年 2 月 14 日，习近平同志在 主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时 强调，要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公 共卫生应急管理体系”[3]。

　　医学卫生论文投稿刊物：公共卫生与预防医学办刊宗旨为在国家卫生工作方针政策指导下，按照理论联系实际的办刊理念和百花齐放，百家争鸣的方针，报道我国公共卫生与预防医学学术研究和实践探索的最新进展，以推动我国公共卫生与预防医学的学科发展和管理水平的提高。

　　国家公共卫生应急管理 体系建设是一项系统性、整体性、协同性的重大工 程，其目标的实现不仅需要全局把控和顶层设计，还 需要各级组织的联动与协同，尤其是基层社区的参与。明代袁宗道说: “令上赈之则难，令下民自相赈 则易也。”社区作为国家治理的基础单元，既是灾害 承受的直接主体和前沿阵地，也是国家应急管理体 系的末梢组织和政府应急管理的合作伙伴，其在公 共卫生事件的应急处理中发挥着基础性、根本性的 阻击和堡垒作用。

　　在 2003 年的 SARS 病毒防控中， 国内学者就曾指出，应当“建立以社区为主的社会基 层结构”[4]; 在 2020 年的新冠肺炎疫情防控中，习近 平总书记强调: “社区是疫情联防联控的第一线，也 是外防输入、内防扩散最有效的防线，把社区这道防 线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[5]

　　“要改革完善疾病预防控制体系，将预防关口前移， 加强农村、社区等基层防控能力建设。”[6]社区作为 国家应急管理体系的“神经末梢”，是事关全局的根 系所在，建立健全社区公共卫生应急管理体系对于 将制度优势转化为治理效能、激发社区的防控积极性、提高社区应对公共卫生事件的能力水平等具有 深远意义。

　　从现有的研究情况看，学界对于社区的应急管 理研究取得了一定的成果，主要集中在五个方面: 一 是论述国外社区应急管理的建设经验，这对于我国 社区应急管理意识、预案、组织体系以及政社协调机 制等方面的建设具有重要借鉴意义[7]; 二是讨论我 国社区应急管理中存在的问题及优化措施，要立足 于当前没人管理、没人参与、没钱支持、没物保障的 应急管理困境[8]，以社区应急管理人员、意识、预案、 综合协调机构建设和政社合作互助关系培育为优化 理念[9]; 三是对社区应急管理能力的实证评估模型 研究，例如多层次灰色评估模型[10]、基于现状空间 分析的应急疏散能力评价模型[11]等; 四是对乌鲁木 齐社区应急管理机制路线图[12]、北京市街道社区的 地震应急管理机制[13]等社区应急管理实践的思考; 五是讨论社区的智慧化应急管理模式，智能化信息 技术有力推动了社区应急管理组织体系、运行机制、 软硬环境、信息技术支撑体系的创新发展[14]，并呈 现出整体性、智能化、科学化和匹配性等特征[15]。

　　总体上看，学界对作为管理末梢的社区应急管 理研究严重不足，缺少理论归纳和实践研判，更鲜有 学者探讨社区在突发公共卫生应急管理中的作用和 功能。新冠肺炎疫情的暴发一方面凸显了公共卫生 应急管理的极端重要性; 另一方面，在社会治理重心 向基层下移的背景下，也突出了建立健全社区公共 卫生应急管理体系的必要性，这对社区公共卫生应 急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意义。

　　一、社区公共卫生应急管理中面临的现实困境

　　新冠肺炎疫情暴露出既有公共卫生应急管理体 系的弊端，这类短板不仅涉及国家、地方政府层面， 还涉及社区层面，社区作为国家应急管理体系的管 理末梢，其应急管理水平的高低直接关系到公共卫 生事件防控的整体成败，以及国家应急管理体系和 应急管理能力的现代化。

　　( 一) 社区公共卫生应急管理工作的行政化

　　社区往往被视为公共卫生事件联防联控的行政 末梢和治理枢纽，这使得政府的防控重心不断向社 区下沉，社区干部、社区工作者既要承担起宣传、排 查、汇总、协调、消毒等防控任务，又要兼任信息员、 安全员、警卫员、联络员等管理职责，成为公共卫生 事件防控的牢固基石，但各级政府及其派出机构大 量行政任务的摊派也导致社区行政化色彩浓厚，形 式主义、官僚主义、本位主义频发。

　　这主要体现在两 个方面: 一是我国的行政管理具有“条块结合”的体制特征，社区作为国家治理体系的末梢，需要在公共 卫生事件当中接受、配合各级政府部门交叉式和重 复式的检查、评估、考核、评比，这类事务使得社区干 部、社区工作者的工作重心转向接待、填表格、做宣 传、搞特色工作法等方面，引发了过度“留痕”、以文 件落实文件等形式主义、官僚主义问题; 二是应急管 理权力的下沉赋予社区干部一定的防控权，但由于 存在怕追责、怕担责心理以及其自身政治素养、科学 素养、卫生素养等不同，在公共卫生等非常态事件的 应对中容易发生逾越权力边界和违反政策法规的行 为，对居民权利造成侵犯，更有引发“破窗效应”的 可能性。

　　( 二) 社区公共卫生应急管理意识的僵直化

　　现阶段，社区公共卫生应急管理意识存在明显 的等、靠、要等消极特征。首先，社区应急管理往往 围绕各级政府的工作部署展开，其自身定位不明确， 机动性、灵活性不足。相较于公共卫生事件，地震、 洪涝、火灾等灾害更为频发，随着经济的快速发展， 防范化解重大安全风险也被摆在更加突出的位 置[2]，这使得社区的应急演练和应急物资储备主要 围绕这类事件展开，公共卫生事件演练和公共卫生 物资储备相对较少，且存在形式主义等问题。

　　其次， 我国于 2005 年颁布的《国家突发公共事件总体应急 预案》已难以适应新形势和新挑战下公共卫生事件 防控的复杂性和时代性，对人口的流动性、交通网络 的辐射性、社会组织的主体性等因素缺少考量，各级 政府制定的公共卫生应急预案内容又多来自国家预 案，这使得政府对社区的防控指导缺少实操性和时 效性。

　　最后，社区干部、社区工作者在公共卫生事件 应急管理中容易陷入封闭式网格化管理的思维定 式，缺乏创新思维和循证思维，容易导致防控过度、 作茧自缚等问题。应急演练的缺位、应急预案的欠 缺、应急管理方式的单一，使得社区干部、社区工作 者在公共卫生事件面前缺少必要的预防意识、防控 技能和科学机动的防控策略，往往采用最简单粗暴 的应急管理方式执行上级部门的命令，被动等待政 府部门的进一步指示和决策，宁愿过分保守也不愿 应势而动。

　　( 三) 社区公共卫生应急管理方式的工具化

　　在公共卫生事件的防控中，大数据等技术在对 人员、车辆的动态时空追踪以及防控信息数字化管 理等方面效能显著，是一种更为科学化和智能化的 防控手段，但这类技术也存在强化利用者技术依赖 感的风险，容易使技术利用者陷入奉数据为圭臬的 技术至上的防控怪圈当中。

　　一方面，大数据、人工智 能等信息技术的决策算法尚处在“技术黑箱”之中，这种基于数据的自动化决策方式容易造成决策偏差 和决策失误，在缺少现实核验手段和复核机制的情 况下，有可能扩大公共卫生事件的影响范围，加剧公 共卫生事件的危害程度，使得部分社区干部和社区 工作者过分依赖于数据结论而丧失自主性和能动 性，出现以数据代替决策、消极怠工、互相推诿等问 题;

　　另一方面，从一般意义上说，技术本身都是有漏 洞的，其只能处在一个相对完善的状态当中，技术的 这种不完美性使其容易为别有用心的人所感知和利 用，出现利用技术漏洞使自己成为公共卫生事件防 控的“逃票者”等情况，例如冒用、伪造“健康码”等， 加剧了社区公共卫生应急管理的复杂性和风险性。

　　( 四) 社区公共卫生应急管理队伍的非专业化

　　社区在公共卫生人员配置、公共卫生基础设施 完善、公共卫生应急管理机构健全等方面存在明显 缺陷。一方面，社区的医疗机构以社区卫生服务中 心、社区卫生服务站为主，这类机构在医疗技术水 平、医疗设施配置、医护人员能力等方面难以与大医 院相比，并且越到基层，公共医疗卫生资源和医疗卫 生人员越稀缺，甚至还有尚未被覆盖的地区。这使 得在公共卫生事件的应对中，社区的医疗机构往往 处于悬浮的状态，既缺少必要的防护措施和隔离设 施，又缺乏相应的诊疗条件，难以对病患进行收治。

　　在这种情况下，大批病患只能涌入大医院或者少数 定点医院就诊，造成患者之间的交叉感染、挤兑医疗 资源以及“人等病床”等问题，而社区卫生服务机构 在收治和转运病例途中，也加剧了疫情扩散的风险。 另一方面，社区干部配置相对紧缺，工作职责交叉严 重，尤其在应急管理方面更缺乏专业人员和专职人 员，这使得一旦出现公共卫生事件，往往由社区工作 者、社区退休人员、社区闲置人员临时组建成应急管 理小组，既难以开展科学、专业的防控工作，又缺乏 明确的职责范围。同时，物业人员公共卫生素养和 管理能力的高低也直接影响着社区的防控效果，对 于采取外包物业或由社区居民兼职物业的老旧小区 而言，物业人员结构较为不稳定且缺乏必要的防控 技能，有可能进一步加剧公共卫生事态的恶化。

　　( 五) 社区公共卫生应急动员能力的机能弱化

　　群众路线既是党的根本工作路线，也是我国社 会主义制度优势的具体体现，社区公共卫生应急管 理工作不仅需要社区干部、社区工作者的积极开展， 还需要充分依靠和动员群众和志愿者的力量，实现 对公共卫生事件的群防群控和联防联治。由于社区 构成要素的日趋复杂化以及社会干部、社区工作者 的职能缺位，居民在公共卫生事件防控当中的参与 意识和响应意识并未充分激活，主要有两个方面的原因。

　　一是社区居委会与群众之间的陌生感突出。

　　随着现代社会流动性的加速，越来越多的安置小区、 “候鸟小区”涌现，社区居民的构成呈现出陌生性、 复杂性、流动性等特征，这使得社区干部、社区工作 者在熟悉群众、识别群众、联系群众等方面的工作开 展困难，更有放弃群众路线的可能性和现实性; 同 时，基层社区呈现出“上面千条线，下面一根针”的 工作局面，社区干部、社区工作者承担着大量繁重、 琐碎的社会管理和行政事务，在平时的工作中也较 少有时间和精力积累群众资源以及做好群众服务工 作。由于缺少对群众的接触和深入了解，社区居委 会在公共卫生事件的应急管理中便难以有效引导群 众、组织群众、发动群众，容易出现“社区人员干、群 众揣手看”等现象。

　　二是社区服务与群众诉求之间 存在脱离。社区居委会由于自身能力和资源限制， 在社区日常工作当中难以做到面面俱到，容易同群 众之间产生直接矛盾。尤其在公共卫生等非常态事 件当中，社区干部、社区工作者往往采用“包办一 切”和“抓大放小”的工作方式，将工作重心落在疫 情防控，而忽视了群众在医疗、复工、物资采购等方 面的现实合理诉求，服务供给出现偏差导致社区居 委会同群众之间的矛盾加剧，出现社区群众不理解、 不配合、摆架子等情况。

　　二、原则引领: 社区公共卫生应急管理体系建构 的逻辑理路

　　任何事物都有其自身的客观规律和内在逻辑， 社区公共卫生应急管理体系也是在正确认识和深入 把握社区公共卫生应急管理工作的本质特征、现实 困境、客观联系等的基础上建立健全的，在这一过程 中，要处理好整体性与差异性、紧迫性与渐进性、防 控导向与民生导向等重要关系，因势而谋、应势而 动、顺势而为。

　　( 一) 坚持整体性和差异性相结合

　　社区公共卫生应急管理体系的建构要坚持整体 性与差异性、立与破相结合的原则，既要与国家政府 公共卫生应急管理体系保持内在统一性，坚持“一盘 棋”思想，又要充分结合社区自身情况的特殊性，坚 持实事求是、因地制宜。

　　1. 要树立整体观和全局观，明确国家政府公共

　　卫生应急管理体系与社区公共卫生应急管理体系之 间的从属关系，牢牢坚持政府对社区公共卫生应急 管理工作的统一领导和指挥，贯彻落实政府对社区 公共卫生应急管理工作的决策部署，自觉维护政府 在公共卫生应急管理工作中的统帅地位，确保指示 精神的不走样不变形; 要在充分把握国家政府公共卫生应急管理体系的价值意蕴的基础上，做好对应 的预案衔接、制度衔接、机制衔接，推动形成上下联 动、首尾照应、紧密协作的应急管理体系，不能另起 炉灶、推倒重来; 要牢固树立“一盘棋”思想，打破 “自扫门前雪”的思维定式，加强与政府、其他社区 之间的密切配合，形成应急管理的合力效应。

　　2. 要立足于社区实际，建设具有差异性、实操 性、时新性和灵活性的社区公共卫生应急管理体系。 根据民政部最新统计，全国城市社区居委会已达 10 万个[16]，受到风俗习惯、地理环境、生活方式等因素 的影响，各个社区的公共卫生应急管理情况也有所 不同，单一的国家、政府公共卫生应急管理体系并不 能有效适用于各个社区。

　　为此，要鼓励各个社区在 原有体系的基础上结合自身实际进行革新，要给予 社区一定的容错空间，保护社区干部、社区工作者的 积极性，避免出现“寒蝉效应”; 要将实践当中取得 的经验加以理论化、机制化和制度化，积极探索和创 新具有自身特色的公共卫生应急管理体系; 要通盘 考虑社区人员构成、居民公共卫生素养、医疗卫生人 员配置、公共卫生基础设施等因素，将自身在公共卫 生应急管理方面的优势进行结构化定型，通过建构 有力的配套机制使这种优势常态化、持久化和长效 化，通过制度机制建设补足自身在公共卫生应急管 理方面的短板和不足; 要结合自身的特殊性建设相 应的领导制度、群众动员机制、监测预警机制、物资 储备和保障机制等，充分激活自身的应急管理效能。

　　( 二) 坚持紧迫性和渐进性相结合

　　社区公共卫生应急管理体系的建构要坚持紧迫 性与渐进性相结合的原则，既要认识到工作的重要 性和迫切性，抓紧在政府公共卫生应急管理体系的 基础上进行探索、革新，又要认识到工作的复杂性和 长期性，要有规划、有目标、分阶段地循序推进。

　　1. 习近平同志指出，要“抓紧补短板、堵漏洞、 强弱项，健全国家公共卫生应急管理体系”[6]，公共 卫生事件具有突发性、紧急性、破坏性等特征，越早 越快建立社区公共卫生应急管理体系，越能够做到 防患未然，降低公共卫生事件的危害性。国家、政府 应当细致擘擎画、合理制定社区公共卫生应急管理 体系建设的任务书、时间表，并安排专职人员到社区 组织和开展工作。

　　一是要督促社区干部、社区工作 者及时归纳、总结在公共卫生应急管理方面的经验 和教训，做好社区公共卫生应急管理情况的摸排以 及风险识别和脆弱性分析; 二是要帮助社区干部、社 区工作者做好相关规定及政策的解读，必要时对其 进行公共卫生应急管理知识的培训; 三是要指导和 协助社区干部、社区工作者完成人事制度安排和相关的应急管理机制建设，提高工作效率，尽快实现社 区公共卫生应急管理体系的建立。

　　2. 社区公共卫生应急管理体系的建立是一个复 杂曲折的过程，并非一蹴而就，需要在反复实践中不 断完善和发展。国家于 2005 年颁布的《国家突发公 共事件总体应急预案》和 2011 年修订的《突发公共 卫生事件应急条例》已经难以满足新形势新挑战下 公共卫生应急管理工作的新要求，而 2018 年 3 月组 建的应急管理部及此后各级政府成立的应急管理局 也有待于进一步完善和健全配套的体制机制法制。

　　在这种背景下，社区公共卫生应急管理体系的建设 需要在实践中不断探索、尝试以及创新，需要按照规 划阶段性的循序推进。一是要将短期规划和长期规 划结合起来，按照制度建设、核心机制建设、边缘机 制建设的优先次序开展工作，立足实际需要，突出工 作重心; 二是要不断总结、反思经验和教训，定期对 应急管理预案进行修订和更新，推动社区公共卫生 应急管理体系的日臻完善; 三是要积极借鉴国内其 他社区和国外社区的有益做法，结合自身特殊性加 以利用，为持续健全和完善公共卫生应急管理体系 提供不竭动力。

　　( 三) 坚持防控导向和民生导向相结合

　　社区公共卫生应急管理体系的建构要坚持防控 导向与民生导向相结合的原则。公共卫生事件应急 管理是一项总体工程，需要把握好防控与民生保障 之间的辩证关系，做好各方面的统筹协调工作，既要 将事前预防、事发应对、事中处置放在首要和突出地 位，时刻将严防严控作为公共卫生应急管理体系的 建设目标，又要认识到民生保障的极端重要性，加强 与政府、社会组织和个人的通力合作。

　　1. 社区公共卫生应急管理体系建设要紧紧围绕 防控这一核心要素展开，按照防控需要优先进行核 心制度、核心机制、核心设施建设以及核心人员培 养，以关键带动全局; 要坚持把狠抓预防、狠抓应对、 狠抓处置等根本遵循贯彻到社区公共卫生应急管理 的各个方面; 要坚持把防控能力、救援能力、快速反 应能力等作为社区公共卫生应急管理体系建设成效 的主要判定标准; 要坚持把补齐防控短板和不足作 为社区公共卫生应急管理体系建设的努力方向; 要 牢牢树立防控在社区公共卫生应急管理体系中的统 帅地位。

　　2. 社区公共卫生应急管理体系建设要把最大限 度保障民生作为重要着力点，在充分调动社区资源 的基础上全方位做好民生保障工作。一是要强化与 政府机构之间的应急合作，充分利用政府在市场资 源配置中的宏观调控作用，做好居民生活必需品保供调度、医疗救治保障、农业生产保障、行业复产人 员复工、公共卫生应急物资储备及调配等相关方面 的工作，健全政府购买社区服务清单机制; 二是要强 化与社会组织之间的应急合作，充分借助社会组织 的专业优势、帮扶优势，做好应急医疗救治工作、复 工运输工作、饮食安全保障工作、贫弱群体生活帮扶 工作、公共卫生应急物资捐助工作、就业困难人员帮 扶工作等; 三是要强化与个人之间的应急合作，充分 利用个人的种植优势、养殖优势、生产优势、经营优 势，做好主副食品供应、生活物资供应、基本民生服 务等方面的工作。

　　三、发力方向: 社区公共卫生应急管理体系建构 的“精控”之路

　　社区公共卫生应急管理体系的建构要以“五 精”管理为视角，以数字化技术为有力抓手，以社区 网格化管理和协同治理为重要支撑，建设贯穿部署、 识别、决策、实施、协同、监督、评估等环节的全周期 应急管理体系。习近平同志指出，要“强化社区防 控网格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社区网格化管理 具有精细化、社会化等优势，能够更好地织密织牢社 区防控网。

　　同时，随着社会发展和社会转型的不断 推进，公共卫生事件的破坏性、连带性和复杂性加 剧，任何一个社区组织都难以凭借自身的知识、能力 和资源应对，需要通过与政府、网络平台、数据服务 商等多元社会主体的协作( collaboration) ，实现对社 区公共卫生应急管理工作的“精明管理”“精确识 别”“精准发力”“精密防控”“精细服务”，推动社区 公共卫生应急管理效能的倍增。

　　( 一) 精明管理: 党建引领，职责落实，辩证施策

　　建立健全社区公共卫生应急管理体系要立足于 精明管理的问题。紧紧把握住“防控”与“保运行” 这个基本点，既要立足于加强顶层设计，加快建立健 全相应的领导制度、责任制度，规避社区干部、社区 工作者在公共卫生应急管理工作中的行政思想和官 僚作风，又要勇于“摸着石头过河”，在探索中逐渐 完善相应的评估制度，充分激活社区在公共卫生应 急管理中的自主性和能动性。

　　1. 要牢牢坚持党的领导，推动建立以社区党支 部为核心的集体领导制度，形成对“防控”与“保运 行”工作的统筹领导机制。习近平同志在党的十 九大报告中指出: “党政军民学，东西南北中，党是领 导一切的。”[18]社区公共卫生应急管理工作也要牢 牢立足于社区党支部，这是我国社区公共卫生应急 管理体系的最大优势。

　　为此，一是要推动设立以党 支部委员为核心和以专兼职结合为构成的社区公共卫生应急管理领导机构，采取交叉任职、合署办公的 方式，确保党对社区公共卫生应急管理工作的纵向 到底领导，以党的优良作风带动社区公共卫生应急 管理风气的根本好转; 二是要以培养高素质专业化 公共卫生应急管理领导队伍为导向，坚持科学性、民 主性、开放性等基本要求; 三是要推动形成社区公共 卫生重大事项集体议事和决策制度，提高对公共卫 生应急管理工作的党内监督意识，避免个人的独断 专行。

　　2. 要加快建立健全以社区居委会为核心和以业 主委员会为构成的分工责任制度，形成“防控”与 “保运行”工作的个人负责机制，规避不作为和乱作 为等问题。为此，应在充分结合社区资源、社区居民 结构、公共卫生基础设施、公共卫生医疗机构及人员 等因素的基础上，按照防控宣传、入户摸排、群众动 员、物资采购及分配、医疗物资储备等工作类别进行 职责细分，形成分工负责、协同配合、执行有力的责 任制度。

　　一是要明确和落实各负责人的权责范围， 避免出现职责交叉、效率低下、不担当不作为、形式 主义等问题; 二是要健全社区应急管理工作综合协 调机制，避免出现各自为政、推诿扯皮、条块分割、过 度留痕等问题; 三是要深刻认识到公共卫生事件的 非程序决策特征，在特殊情况下，可赋予各负责人一 定的临机处置权和容错空间; 四是要充分利用社区 网格化管理优势，实现网格职责与公共卫生应急管 理职责的无缝对接; 五是要配套建设好居民联系和 组织机制，各负责人要积极与自身职责相对应的居 民进行常态化联系与沟通，以便在非常态情况下能 够快速组建一支高效、专业的专项工作小组，形成主 体合力效应。

　　3. 要系统、科学协调好“防控”与“保运行”工 作，把准“防控”与“保运行”之间的平衡脉搏，探索 建立风险评估机制，做好适应性防控。对公共卫生 事件进行分级管理是国内外通用的做法，美国以绿、 蓝、黄、橙、红等五种颜色分别代表从低到高的风险 等级[19]，中国以一级、二级、三级、四级分别对应从 高到低的公共卫生事件响应级别，但这类标准容易 造成“一刀切”的形式主义、官僚主义问题。社区公 共卫生应急管理工作应在通盘评估国家、地区、社区 等三级情况的基础上做出决策，既要坚持上下联动 的整体思想，又要以社区实际情况为依据，避免出现 宁“左”勿“右”的盲从心理。

　　一是要以国家、地区公 共卫生事件响应级别为核心参考，因应国家、地区的 调整做出改变; 二是要以社区内部的脆弱性作为主 要参考，应对能力较差的社区应当在国家、地区响应 等级的基础上进行上调; 三是要以社区内部的风险性作为动态参考，当社区风险性较低时，应当在做好 防控工作的基础上有序启动社区内企业、店铺复产 和社区居民复工; 四是要以企业、店铺等聚集场所内 部的脆弱性作为重要参考，卫生情况、通风情况、防 控措施较差以及防护物资紧缺的企业、店铺，应当在 督促和帮助其整改后再进行复产复工。

　　( 二) 精确识别: 贯彻指示，双线并轨，内外监督 建立健全社区公共卫生应急管理体系要立足于 精确识别的问题。要以党和国家关于公共卫生应急 管理建设的重要论述为指导，以“互联网 + 人工”的 动态识别机制为支撑，以社区内外监督机制为保障， 实现对社区公共卫生应急管理工作的问题识别以及 病例对焦。

　　1. 要坚决贯彻党和国家关于公共卫生应急管理 的一系列决策部署，对照检查自身在公共卫生应急 管理工作中的短板，确保自上而下的政令畅通和决 策落地。新冠肺炎疫情暴发以来，以习近平同志为 核心的党中央在深刻把握公共卫生应急管理新形势 的基础上，对健全国家公共卫生应急管理体系提出 了一系列新要求，为精确识别社区公共卫生应急管 理问题提供了根本遵循。

　　一是指出要“加强公共卫 生队伍建设，持续加强全科医生培养，分级诊疗等制 度建设”[6]，这给强化社区卫生服务中心的基层首 诊、双向转诊等职责和建设社区全科医生制度带来 了有力支撑; 二是指出“要健全应急医疗救助机制， 减轻困难群众就医就诊后顾之忧”[6]，针对当前社区 居民普遍存在收入不平衡不充分的问题，这对于社 区公共卫生应急管理工作如何向贫弱群体倾斜以及 如何开展帮扶工作提供了思想指南; 三是指出要“按 照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结 合、节约高效的原则，健全统一的应急物资保障体 系”[6]，这对于社区公共卫生应急物资采购、储备、利 用、分配等工作的完善提供了行动指引。

　　2. 要摸索建立“互联网 + 人工”的线上线下相 结合的动态识别机制，弥补技术失误，实现对病例的 精确识别。公共卫生事件具有群体性、连带性、未知 性等特征，这要求在防控工作中必须坚持做到外防 输入、内防扩散，避免输入型传染和内源式传染。现 代社会的流动性推动了个体的位移，导致社区的外 来人群、“候鸟人群”倍增，基于传统“熟人社会”的 识别机制已经难以适应新形势下的识别要求，应当 充分利用社区网格化管理优势和大数据等技术优势 建立起新的“互联网 + 人工”动态识别机制。

　　一是 要按照公共卫生应急管理需要进一步对网格进行细 化和织密，明确网格识别重点，实现对社区居民的全 方位、多层次和“探头式”覆盖，精确识别出病例患者以及病例接触者; 二是要利用大数据等信息技术 实现对外来人群和外出人群的精确识别，例如，通过 对这类人群运动轨迹的动态追踪判定其是否有病例 接触史以及何种程度的传染区接触史，通过对这类 人群的智能化影像扫描和智能化登记检测判定其是 否为病例或疑似病例等，以克服人工识别的静态性 和滞后性; 三是要建立核验和纠错机制，对于信息化 识别结果有异议的人群采取人工复核的方式以规避 技术失误，提高识别的精确性。

　　3. 要加快建立起社区公共卫生应急管理监督机 制，通过上级监督、社区党支部和社区居委会监督、 业委会及群众监督等方式实现对应急短板和管理不 足的精确识别，消除防控隐患。

　　一是要充分发挥上 级部门的监督作用。上级监督是最具有约束力的监 督形态，要坚持以治病救人为导向，避免一票否决 制，要将社区公共卫生应急管理运行情况纳入上级 政府部门的绩效考核范畴，推动形成上级部门定期 巡视暗查、社区公共卫生应急管理工作定期汇报等 制度，实现上级部门指导下的对应急管理缺陷的精 确识别。

　　二是要充分强化社区党支部和社区居委会 的监督作用。社区党支部是社区公共卫生应急管理 工作的核心领导力量，社区居委会是社区公共卫生 应急管理工作的核心开展力量，二者在具体工作当 中更能直观地发现问题、识别问题。为此，要强化自 我反思和自我革新意识，通过建立健全议事机制和 议事规则等方式推动公共卫生应急管理工作的公开 透明，逐步培育和形成说真话、听真话的议事氛围， 精确识别应急管理实践中的问题。

　　三是要充分发挥 群众监督的作用。群众监督既是最广泛、最直接、最 有效的监督形态，也是衡量社区公共卫生应急管理 工作好与坏的“晴雨表”，对于社区公共卫生应急管 理所存在的短板和不足，群众最具有话语权，要采用 多种手段充分唤起群众的监督意识，精确识别群众 关心的切身问题。例如，利用社区微信群、社区意见 箱以及社区意见领袖等途径全面征求群众的意见和 建议。

　　( 三) 精准发力: 循证引领，专业支撑，执行为基 建立健全社区公共卫生应急管理体系要立足于 精准发力的问题。要以循证实践为引领，以专业化 社区公共卫生应急管理机构和社区公共卫生医疗机 构为支撑，以工作落实机制为基石，实现对社区公共 卫生应急管理问题的靶向施策。

　　1. 要立足于循证实践的基础上开展社区公共卫 生应急管理工作。实事求是既是党开展一切工作的 思想遵循，也是实现社区公共卫生应急管理工作精 准发力的根本遵循，这能够有力淡化社区“一刀切式”的公共卫生应急管理经验色彩，避免社区陷入作 茧自缚的困境当中。为此，要以循证实践为基础，充 分利用大数据、人工智能等数字化技术和社会组织 专业优势做好社区病例的流行病学史追踪，采取差 异化的应急管理手段，实现精准发力。

　　一是尚未出 现病例的社区应在紧密把握公共卫生事态和做好外 防输入的基础上采取适度的防控措施，谨慎动用全 封闭式的网格化管理办法; 二是对可以明确病例来 源、感染途径和运动轨迹等信息的特定病例采取必 要的隔离措施，减少不必要的防控范围和资源动用; 三是当出现多个无法确定感染源的病例时可采取封 闭式的社区网格化管理，避免对外输出和对内扩散; 四是通过社区政务服务平台、微信群等途径及时公 开病例信息，以可视化图表的方式向社区居民传播 病例的感染源头、活动路线等信息，降低社区居民感 染的概率。

　　2. 专业化社区公共卫生应急管理机构和社区公 共卫生医疗机构是社区开展循证实践的有力支撑。 现阶段，社区公共卫生事件防控队伍以社区干部、社 区工作者、公安干警等为主，社区公共卫生工作以日 常卫生检查、鼠药蟑螂药发放等为主，社区卫生医疗 诊治以免疫接种、常见病、多发病等为主，存在专业 性不强、工作形式单一、应对能力不足等现实问题。 要从健全社区公共卫生委员会和强化社区卫生服务 中心的公共卫生应对能力入手，既要发挥社区组织、 社区居民的专业优势，又要推动形成公立医院、社区 卫生服务中心、私人诊所联动防御机制，在群策群 力、群防群治的基础上确保循证实践工作的科学有 序开展。

　　一方面，要推动形成社区公共卫生委员会 运转的长效运转机制。一是要以社区所辖医疗卫生 企业的专业人才和社区内居住的在职、离退休专业 医护人员为主体，突出积极性和精力能力并重的选 举原则; 二是要定期组织开展公共卫生事件应急演 练等专项工作，做好公共卫生事件应急预案和公共 卫生事件防治当中的心理服务等专职工作，落实工 作考核制度; 三是建立健全在人员配备、宣传教育、 物资储备等方面的专项经费制度和公共卫生物资捐 助管理办法，实行专户储存、专人管理、专账核算、专 项公开。

　　另一方面，要通过国家、政府拨款和社会组 织扶持以及自筹经费等方式强化社区卫生服务中心 和社区私人诊所的公共卫生事件监测能力，推动形 成中央、地方、社区等三方联动的公共卫生事件预警 机制，要在通盘考量社区风险性、脆弱性等现实因素 的基础上，重点设立一批具有传染病隔离设施、诊疗 条件和转运能力的社区服务中心，坚持平战结合、专 长兼备等要求，提高基层公共卫生防控资源的配置适宜度。

　　3. 要立足于社区应急管理工作的现实困境，建 立健全工作落实机制，推动循证实践工作的有序开 展。毛泽东主席曾在《驳第三次“左”倾路线》一文 中指出: “认识世界不是目的，认识世界的目的在于 改造世界。”精准发力的目的也在于实现精确识别的 价值，通过一系列手段实现对精确识别的对标。一 是要形成“有问题必查、查问题必改”的常态局面， 要将精确识别出的问题进行系统整合、量化管理、建 册归档，借助公示板、网络平台等途径对外公布调查 结论、整改结果，推动社区公共卫生应急管理工作的 公开透明; 二是实行专人对接机制，在合理制定任务 清单、时间节点的基础上分类、分层落实给个人，要 坚持专业优先、分解细化、责任明确、稳步推进、标本 兼治等基本原则; 三是要定期对整改问题“回头看” 和对整改效果再监督，建立回溯追责机制，培育社区 干部和社区工作者的责任意识和担当意识，补好补 严社区公共卫生应急管理的短板和不足。

　　参考文献:

　　[1] 推进国家应急管理体系和能力现代化[N]. 中国纪检监察报，2020 - 02 - 13( 7) .

　　[2] 胡光伟. 黄明在全国应急管理工作会议上强调 深入学 习贯彻习近平同志关于应急管理重要论述 全力防 控重大安全风险 奋力推进应急管理体系和能力现代 化[J]. 中国减灾，2020，( 3) : 8 - 11.

　　[3] 为战胜疫情注入强大法治正能量[N]. 人民政协报， 2020 - 03 - 05( 3) .

　　作者：曹海军，梁 赛