美国公务员人事处理纠纷申诉机制及启示

　　摘要：美国1978年《公务员制度改革法案》，确立联邦政府人事管理功绩制原则，分解了公务员人事管理权限，并设立功绩制保护委员会，负责处理公务员的申诉，确认他们受到公务员制度保护的权利被侵害并提供救济。功绩制保护委员会在设置和运行等方面具有相对的独立性，但同时也受到特别法律顾问办公室、联邦雇员会与平等就业机会委员会以及司法机关的监督。该机构的申诉处理程序具有规范、高效、可受监督等特点，有利于对公务员权利的充分保护，但同时可能存在对公务员过度保护，委员会难以形成有效决策等方面的问题。美国公务员人事纠纷申诉机制改革为进一步完善我国公务员制度提供了借鉴意义。

　　关键词：功绩制;公务员人事纠纷;申诉程序

　　美国的公务员制度有着悠久的历史。1829年，公务员制度以“政党分肥制”为主要特征，但随着社会进步，政党分肥制暴露出任人唯亲、效率低下等诸多弊端。1883年《彭德尔顿法案》出台，行政从政治中分离，设立独立的联邦文官委员会，总揽公务员人事管理权，以功绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。进入20世纪，随着政府规模扩大与公务员人数增多，公务员管理中暴露出的问题日益突出①，对公务员进行科学有效管理成为紧迫任务[1]。

　　1978年，美国国会通过《公务员制度改革法案》，确立了联邦政府人事管理九条“功绩制”原则②，撤销文官委员会，设立联邦人事管理总署(OPM)、功绩制保护委员会(MSPB)、联邦劳雇关系局(FLRA)等机构分享人事管理权。功绩制保护委员会是原文官委员会的一部分[2]，专门处理公务员提出的人事处理纠纷申诉，确认他们受到公务员制度保护的权利被侵害并提供必要的救济[3]，以便激发公务员工作积极性，提高政府工作效率[4]。本文拟对MSPB的架构、职能以及公务员人事纠纷案件的办理程序等作简要介绍。

　　一、组织架构及管辖范围

　　为确保公务员人事纠纷裁决的独立和公平，MSPB被精心组织，并依照法律规定履行职能、管辖案件。

　　(一)基本架构MSPB的决策机构是委员会，设有3名成员，均应由总统提名并经参议院批准，任期7年。其中，委员会的主席由总统提名并经参议院批准，副主席由总统指定。MSPB的执行体系由3个部分组成。首先是联络层，设有办公室主任和委员会职员等2个职位。其次是管理层，设有6个主管职位，分别对应财务和行政、信息资源2项职能以及申诉顾问、平等雇用、政策与评估、地区性运行等4个办公室。第三是咨询层，设有1个法律总顾问职位[5]。MSPB的总部在华盛顿特区，并在亚特兰大地区、中心区域、达拉斯地区、东北区域、华盛顿地区、西方区域等设有6个区域办事处[6]。

　　(二)职能及管辖根据1978年的公务员改革法案(CSRA)，MSPB的主要任务是保护联邦雇员功绩制的完整性和联邦雇员的权利。从职能设置来看，主要包括4个方面：其一，处理申诉。即听取和裁决联邦雇员对人事行为的申诉，如驱逐、停职和降级等。其二，执行决定。即有权执行其决定，并命令纠正和纪律处分。其三，规章审查。即有权审查人事管理办公室发布的规章，有权要求各机构停止遵守任何可能构成禁止人员执业的规定。其四，研究报告。即有权对行政部门和其他行政部门开展特殊研究，并向总统和国会报告关于联邦工作人员是否有足够保护来防止政治权力滥用和免受禁止类人事行为的侵害[7]。从案件范围来看，MSPB对涉及人事行为的案件具有较为广泛的管辖权。

　　从管辖权的性质来，可以分为2类：其一，固有管辖。即根据CSRA处理由政府雇员提出的关于不当人事行为的申诉。其二，原始管辖。即联邦法律赋予MSPB对由特别律师办公室(OSC)[8]提出特定案件(可能针对机构或联邦雇员)的原始管辖权。主要包括5类：违反哈奇法的行为，特别律师办公室可代表雇员向MSPB提出申诉;某些违反公务员法律法规的行为，特别律师办公室可在MSPB之前提起初始控告;关于对人事行为的要求，特别律师办公室可要求机构保持人事行为，避免解雇等不利后果;审查人事管理办公室(OPM)规章的要求;高级行政部门提出的绩效清除的非正式听证[9]。

　　但是，以下涉及就业的案件不在MSPB管辖范围：比如，关于歧视投诉，可与平等就业机会委员会(EEOC)联系;关于不公平劳动实践投诉，可与联邦劳动关系管理局(FLRA)联系;关于美国联邦调查局雇员或其未来员工的投诉，可能由美国司法部、律师招聘和管理办公室(OARM)听取;关于州政府机关或私营部门雇员提出的投诉，有自己的雇员投诉程序。再如，对于违反公务员法律法规的指控，可与特别律师办公室(OSC)联系。此外，若需寻求人事方面的建议，可向人事管理办公室(OPM)咨询[10]。此外，从案件的主体来看，可以对不良的联邦雇佣行为向MSPB提出申诉的人员是有限定的。

　　主要包括4类：一是在竞争服务领域工作的人员，包括完成试用期的雇员和连续服务一年的员工;二是退伍军人且适格的雇员，在竞争服务领域之外的相同或类似职位连续就业一年的;三是邮政服务管理人员以及从事人事工作的邮政服务雇员，在相同或相似的岗位上连续服务一年的。四是胜任的服务人员，没有提供试用期并待转入竞争性服务领域的，以及那些在执行机构的相同或相似的职位上连续任职两年的[11]。

　　二、纠纷处理程序

　　根据CSRA的规定，当雇员与联邦政府雇佣机构发生争议时，可以向MSPB申诉，但是需要按照程序逐步推进。

　　(一)前端程序当机构对雇员采取可申诉的行动时，须为雇员提供必要的信息，包括向委员会提出申诉的期限，向委员会或办事处提出申诉的地址，委员会规章副本，委员会的申诉形式，关于代理申诉程序或协商的程序的选择和后果以及向平等就业机会委员会提出申诉的权利[12]。

　　(二)申诉程序

　　1.申诉的提出及受理

　　申诉的提出较为便捷，申请人可上网填报MSPB的电子申诉表格或通过普通邮件、传真、邮递方式发送申请，但申请必须包括以下内容：双方当事人的基本信息、违法事实、申诉请求及理由、证据材料、申诉人签名。在此环节，申诉人可获得2方面的法律帮助：一方面，可聘用职业律师，以确保申诉符合法律规定，并有效维护申诉人的权利;另一方面，可获得MSPB雇佣律师的帮助，以确保了解自己的权利范围并获得相关建议[13]。

　　申诉的受理需要满足符合时限规定和属于管辖范围等2个条件。若MSPB确定受理，会向被诉机构发出申诉通知，被诉机构须在接到通知之日起20个日内答复。若未被MSPB受理，则纠纷可能进入其他程序。比如，可能会被投诉至OPM或者可能被机构投诉程序所覆盖。又如，若申诉人是谈判组织的成员，则可能进入投诉协商程序。再如，若被禁止的人事行动被采取或即将被采取，当事人可要求特别律师办公室纠正行动[14]。

　　此外，有的特别法会根据不同案件类型设定特别条款，在向MSPB申诉前，规定一些前置程序。比如，根据1989年的告密者保护法，除非在法律、法规或规章的规定下直接向委员会提出申诉，否则须首先向特别法律顾问办公室提出申诉。再如，根据总统和执行办公室问责法，总统执行办公室的雇员等向MSPB提出申诉，首先要用人单位排出一段调解期[15]。

　　2.MSPB的审查

　　MSPB的审查有2个比较关键的环节：一是在审查形式的选择及代表方面，当事人有权要求以听证形式进行审查，在听证会上可出示证据，也可以选择根据提交的诉状、文件和其他书面记录做出裁决。申诉人可以自我代表，也可以选择私人律师、工会律师和其他工会代表等任何其他人作为代表。

　　二是在举证责任的分配方面，被诉机构有责任证明采取行动是合理的。如果该机构履行了举证责任，委员会必须做出有利于该机构的决定，除非申诉人证明该机构的程序错误或行为违法。而申诉人仅需要证明申诉是在委员会的管辖范围内且及时提交，并证明提出的任何“肯定的抗辩”(如对检举的报复等)[16]。

　　3.MSPB的决定

　　申诉决定的做出包括两个环节：第一，行政法官的初步决定。当委员会或区域办事处收到申诉时，该案件将被分配给该办公室的行政法官③(AJ)，AJ将考虑案件中的所有相关证据作出裁决。但所有初审管辖案件都由MSPB总部听取，AJ对案件作出初步决定。第二，委员会的最终决定。

　　从形成过程来看，主要包括2类：一是自动转变类。行政裁决管的初步决定作出后，将35天后成为委员会的最终决定，除非有一方向委员会提交复审请求。二是申请复审类。当确定初步决定包含重大事实的错误时，委员会可批准复审请求，审查后在符合法定人数的情况下对决议进行投票表决，委员会的决议构成最终决定[17]。此外，委员会的决定清单将会在其官网公开，内容包括决定的日期、案件编号、上诉人的名字和机构的名字等信息。若需要查看决定的复制件，可根据信息自由法(FOIA)向委员会请求，但需要支付合理的复印费用[18]。

　　4.监督程序

　　在每一个最终决定做出时，继续获得救济的权利将被明确列出，供当事人选择。主要包括2方面的救济途径：一方面是行政。如果被申诉的行为，还涉及到对歧视的指控，可以要求平等就业机会委员会(EEOC)审查委员会的决定。另一方面是司法。委员会的最终决定和命令可以上诉法院，包括联邦巡回上诉法院、美国上诉法院，美国地方法院，上诉案件的简短摘要可以在MSPB的官网查阅。同时，特别法律顾问(OSC)有权要求请求延长人事行为停留期，但依法需要由委员会在符合法定人数的情况下做出决定[19]。

　　三、制度特点的分析借鉴

　　通过前述分析，本文认为，MSPB制度具有以下几个特点，值得我国在未来的公务员制度完善及机构设置中借鉴。

　　(一)机构保持相对独立MSPB的独立性是其公正处理公务员人事纠纷的前提。在机构设置上，MSPB非政府组成部门，与OPM、FLRA同属独立机构，彼此平行设置，互不隶属。在人事任命上，MSPB的决策层成员由总统提名并经参议院批准。在纠纷处理上，MSPB的行政法官对具有管辖权的申诉享有初步决定权，委员会享有最终决定权，不受外部干预，但由于保护公务员权利的目的，还会接受行政和司法的监督。

　　(二)申诉程序的规范性MSPB制度提供的是一种替代性纠纷解决方式，其纠纷处理程序虽与诉讼救济存在差异，但也受到规范的程序约束。首先，在管辖权的配置上，一方面是充分授权，既对公务员人事纠纷享有听取、裁决、执行、依据审查、命令等法定职权，又对一些特殊案件享有法定的初审管辖权;另一方面是权力制约，有的类型案件必须依法用尽其他程序(协商、调解、其他机构处理)，MSPB不可直接管辖。

　　其次，在申诉的提交方面上，一方面对申诉申请的必备信息做出严格规定(要素上类似于诉状)，另一方面畅通线上线下途径，便利当事人提交申请，并允许当事人通过法律帮助维护自身权益。在案件审查方面，当事人既可以选择听证，也可以选择书面审查;既可以自我代表，也可以选择专业人士代表;举证责任由被诉机构承担，申诉人只对案件是否属于MSPB的管辖范围及申诉是否是在法定期限内申请等事项承担证明责任。这些准司法化又具有一定灵活度的程序性安排，对于引导当事人通过非诉途径，低成本、高效率解决人事纠纷、维护自身权益具有重要作用。

　　(三)决定的可受监督性

　　完善的监督安排是MSPB更好履行职能的保障。在制度设计上，它受到多个方面的监督。1.来自于特别法律顾问办公室(OPM)的监督。若MSPB拒绝受理申请，申诉人可以至该机构投诉，由机构提出初始控告;2.来自于其他独立机构的监督。如被申诉的行为涉及歧视，可要求平等就业机会委员会(EEOC)审查MSPB的最终决定;3.来自于司法机关的监督。MSPB的最终决定是可以上诉的，若案件当事人不满意其裁决结果可以向法院寻求司法审查;4.来自于公众的监督。MSPB定期通过其官网向社会公众发布申诉处理案例并告知提供处理结果，完备的信息披露有助于督促MSPB更高效、优质的提供服务。

　　(四)对MSPB制度的反思

　　如前所述，MSPB的申诉制度在机构的相对独立、审查程序的严格规范、决定的可受监督等方面具有优势，但其同样遭到了一定的质疑，主要涉及两个方面：

　　1.对公务员过度倾斜保护，辞退不了落后分子，影响纳税人享受优质公共服务④。有观点认为，MSPB已超出了保护公务员不受不正当处分的程度，现在几乎不可能解雇表现不佳或有问题的员工，纳税人失去了从政府中获得最好服务的机会[20]。然而，根据MSPB国家统计的2014年数据显示：MSPB当年共收到15925个申诉。

　　其中，5283个被驳回，1093个得到解决，由MSPB行政法官作出的初步裁决决定了9549个案件。在初步决定中，MSPB确认了雇佣机构的决定9348次，修改或减轻并撤销用人单位的决定169次。此外，委员会成员对170项初步决定进行了审查，重新审议了在112件案件中进一步复审的案件，撤销了MSPB行政法官在30个案件中的最初决定[21]。可见，MSPB制度确实注重保护公务员权益，可能对不适格公务员的退出造成一定的影响，但委员会内部的复审监督机制在避免“偏袒”、保证雇员水平和公共服务质量等方面同样发挥着作用。

　　2.委员会不符合法定人数[22]，无法做出最终决定，造成需要复审的案件长期积压。有观点认为，MSPB在缺乏法定人数的情况下，无法做出需要多数票表决的决定，直到有更多的成员被总统任命[23]。这意味着对于需要复审的案件，没有新的实质性决定被发布，等待最终处置的积压案件正在增加。的确，多数决是一种重要的民主决策机制，尤其是对于复杂的需要复审的案件来说，这样的机制对于确保决策理性具有重要作用。

　　但是，因缺少法定人数造成案件积压，似乎与制度的设计初衷不符。故为确保MSPB制度的有效运转，尤其是复审案件的及时处置，委员会的决策机构应当符合法定人数，以便形成有效决策。当然，鉴于初步决定有一个自动转为最终决定的机制，案件当事人还可以通过其他途径获得救济。

　　(五)MSPB制度对我国的启示

　　1.设置专门的公务员申诉组织

　　目前，我国的公务员申诉机构是公务员管理部门，设置在政府内部，决策层的成员按规定程序任命。公务员的人事纠纷处理经过复核(可以不经复核直接申诉)、申诉、再申诉三个环节，最终的申诉结果不可诉，仅小部分聘用制公务员，依法适用人事争议仲裁及诉讼制度。建立既相对独立，又受到监督的公务员申诉机构，不仅有利于低成本化解公务员人事纠纷，维护公务员法定权利，也有利于促进公务员勤政，提高公共服务质量。为此，在未来的《公务员法》修改或机构设置中，可以考虑将申诉处理职能从现有机构中转出，设置公务员申诉组织，作为政府直属或特设机构，并对决策层成员的任命程序做相应出相应的调整。

　　2.进一步规范公务员申诉程序

　　目前，我国在公务员申诉程序方面缺乏充分的制度安排。一方面，程序规定较为概括。公务员管理机构、上级行政机关或有关监督机构对公务员人事纠纷享有法定的申诉处理权，但权利的行使方式、申诉的具体审查程序等没有明确的规定，申诉人难以在有效参与及获得足够法律帮助的情况下维护权益。另一方面，前端处置和后端救济程序缺失。我们还没有对申诉前的协商、调解等程序做出具体安排，也尚未正式形成拒绝受理后的案件分流机制。

　　为此，今后可考虑探索两方面的改革：一是公务员申诉实质化。充分利用信息化手段，借助“互联网+政务”的模式，推行申诉申请材料标准化，提交渠道电子化，赋予申诉人听证审(当面或视频)或书面审的选择权，允许律师参与申诉，帮助公务员维护权益。二是纠纷处理多元化。一方面在前端，可以考虑让调解、仲裁等方式为在化解公务员人事纠纷方面发挥作用;另一方面在后端，可以建立不受理后的案件分流机制。

　　3.进一步畅通申诉决定的监督渠道

　　在我国，根据现行公务员法的规定，申诉处理决定可能面临两方面监督：一是作出处理决定的上一级机关的监督，即当事人享有再申诉的提出权;二是上级机关或者有关的专门机关的监督，即当事人享有控告权。但是，依据行政诉讼法的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院的受案范围，即申诉处理决定不接受司法审查。为此，今后可考虑从以下方面做出努力：一是对接新出台的监察法的有关规定，为拒绝受理的申诉提供监督渠道;二是进一步完善控告案件的处理机制，探索引入视频听证等模式;三是通过权力机关授权，让部分地方试点部分涉及重大法益的公务员人事纠纷接受司法审查⑤，比如开除、降级等;四是探索建立典型申诉案例指导制度，提炼裁决要旨，统一公务员人事纠纷法律适用，督促行政机构依法行政。

　　权利和救济是一对动态的范式，只有通过良性互动才能实现各自价值[24]。系统的权利救济体系，尤其是有效的申诉等机制，是公务员实现权利的重要保障，也是推进依法行政的必然要求。目前，我国公务员权利救济的“复核、申诉、再申诉、控告”机制，虽有利于保持公务员权益保护与政府自身管理之间的平衡，但在体系建构及程序安排等方面，仍有待进一步改进。美国的MSPB制度以保护公务员权利、维护功绩制为目标，具有相对独立、程序规范、可受监督等特点，为我们进一步完善公务员权利保障制度提供了很好的参考蓝本。

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