城市民宿行业合法化路径探析

　　摘要：随着分享型经济的兴起，城市民宿行业发展迅速，城市民宿行业呈现出数量多、分布分散、个体经营为主的特点。当前城市民宿行业发展过程中缺乏统一法律规范指引，与物权法、合同法中的法律规定存在法律适用冲突，与旅馆业治安管理办法中的具体规定也存在法律矛盾，同时法律监管主体的缺失也引发城市民宿行业管理乱象。通过梳理当前国内外现有的民宿管理规范，归纳总结促进城市民宿行业发展的立法建议。通过立法明确规定城市民宿行业的准入机制，认证管理办法，明确监管主体等内容，破解当前城市民宿行业非法主体法律困境，促进城市民宿行业合法发展。

　　关键词：民宿;立法;认证机制;评价主体;监管主体

　　根据民宿行业所处的地理位置，可以将民宿行业区分为乡村民宿与城市民宿。乡村民宿行业与城市民宿行业具有不同的特点。和城市民宿行业相比，乡村民宿行业依托乡村旅游景点，地理位置更为集中;以村集体为管理主体，采取规模化、集团化发展;采用度假村、度假酒店等形式，符合旅馆业治安管理办法规定，主体地位合法，发展顺利。

　　与乡村民宿行业相反，城市旅游景点比较分散，城市民宿依托旅游景点呈现出分散型分布特点;根据民宿经营者个人喜好装修装潢个性突出，多处于城市居民区，管理更加复杂;最突出的问题在于城市民宿并没有取得合法法律主体地位，在经营过程中由于没有取得旅馆业特种行业许可证，城市民宿经营者常被公安机关以违反《旅馆业治安管理办法》为由实施治安管理处罚，严重制约城市民宿行业发展。因此，本文将研究重点集中在个性更加突出的城市民宿，梳理当前城市民宿发展现状，破解城市民宿行业非法主体法律问题，以期促进城市民宿行业合法发展。

　　一、城市民宿发展现状

　　随着分享型经济模式的出现，旅游市场迅速发展，城市民宿愈发走进大众视野，成为消费者旅游时经常性选择的住房形式之一。

　　(一)城市民宿行业发展迅速

　　民宿作为一种旅游业态，最早起源于欧洲的乡村地区，以乡村民宿为主要形式，内容以提供简单的住宿与早餐为基本模式。经历百余年的发展，民宿从乡村走向城市、从农场走向景区，成为区域性旅游品牌及核心吸引物的重要构成[1]。民宿行业最早从乡村发源，现在逐步过度到城市。城市民宿行业发展迅速的原因在于游客日益注重文化旅游，注重特色精品旅游，注重旅游过程中的体验。随着我国共享经济的发展，城市民宿行业呈现出较快的发展态势。

　　城市民宿立足城市核心，依托城市特色，原汁原味还原城市生活特点，更具有吸引力。以天津市为例，依托五大道历史风景名胜地区的民宿较为受欢迎。许多游客选择城市民宿，就是为了更好地体验地道的天津生活，而这些独特的体验是住商业酒店无法收获的。当前国内城市民宿行业发展迅速，民宿市场规模不断增长，市场交易规模可观，资本快速融入，发展前景广阔。

　　2018年10月国务院办公厅印发的《完善促进消费体制机制实施方案(2018-2020年)》中进一步放宽服务消费领域市场准入，其中在旅游领域，明确鼓励发展租赁式公寓、民宿客栈等旅游短租服务。通过该文件表明国家对民宿行业的鼓励和支持，所以现在对于城市民宿行业来说，重点在于如何破解当前存在的法律问题，正式明确城市民宿行业的合法地位。

　　(二)各地城市民宿行业管理办法

　　虽然城市民宿作为共享经济的一种模式经历了快速的发展，但是城市民宿行业一直没有明确合法的法律地位。2018两会期间，全国工商联在提《关于促进民宿健康发展的建议》提案中指出，目前市场上的大多数民宿经营者长期处于灰色地带，没有营业执照、消防许可、特种行业许可、卫生许可等住宿业必备证照，亦无相对应的监管部门进行管理，导致民宿在消防、治安等方面都存在着严重的隐患和漏洞，建议尽快出台国家层面的规定，对民宿进行法律界定[2]。

　　当前各省市结合自身实际，出台地方民宿管理管理办法，例如海南、广东、成都等地，通过地方规范性文件明确城市民宿的开办条件、监督管理、法律责任等问题。与此同时，我国成立了共享住宿专业委员会，该委员会是我国共享住宿领域行业第一个交流与研究平台，该专委会具有行业协会的性质，发布共享住宿行业倡议，研究制定行业标准，促进行业创新，助力城市民宿行业发展。西安率先颁布个体工商民宿营业执照，申请只需要提供身份证原件和经营地址，当天即可获得审批。

　　不仅有利于政府对城市民宿行业管理，也是城市民宿迈出“合法化”非常重要的一步。虽然有了行业协会、工商营业执照，但是城市民宿行业法律地位合法化路途依然没有得到实质解决。因为除了涉及到工商管理部门，城市民宿行业还涉及到公安、消防、卫生食品安全等部门。目前我国正处于旅游快速增长期，民宿短租市场前景广阔。但是民宿行业还是处于灰色地带，没有合法的主体地位，卫生、消防等方面没有明确的行业标准，民宿监管缺乏法律依据。因此，促进民宿发展，破解发展中存在的法律问题，通过立法明确合法地位、监管机制、行业评价标准成为首要解决的问题。

　　二、城市民宿合法化路径中存在的法律问题

　　民宿行业从产生到发展到现在，中间涉及诸多法律问题。城市民宿行业的发展，能够实现闲置资源的优化配置，给与旅游市场中消费者更多选择，做到供需双赢。但是，当前城市民宿行业仍旧处于法律真空地带，没有专门法律规范城市民宿行业的发展，发展中涉及到诸多法律问题，立法规范势在必行。

　　(一)与物权法衔接问题

　　城市民宿是共享房屋的一种表现形式。虽然我国共享经济发展形式迅捷，但是有关法律规定则处于相对滞后的过程，缺乏基本的立法保障。

　　1.物权法中关于住宅改为经营性用房法律规定

　　经营城市民宿首先需要破解与物权法的衔接问题。当前，城市民宿多由居民根据自有的住房改建而成。这其中就涉及到我国物权法中关于将住宅改为经营性用房的相关法律规定。

　　我国《物权法》第77条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。根据这条规定，虽然经营民宿是一种私人行为，但是根据当前我国建筑物区分所有权中相关规定，经营民宿涉及到除自身以外的利害关系人。经营民宿行业时涉及到一个实际问题，即利用自己的房屋或者租住的房屋经营民宿是否要经过利害关系人的同意。经营城市民宿行业，往来客人繁杂，影响周围邻居的生活，因此邻居应当为利害关系人。因此经营城市民宿时，应当征得周围邻居的同意。城市民宿行业经营者必须进行这项告知义务，征得周围利害关系人的同意。

　　2.各地区住宅物业管理条例模式选择

　　虽然物权法中没有限制住宅改为经营性用房，但是各地区在物权法的基础上，出台自己地区的住宅物业管理条例时采取的态度却不同。例如上海地区，就根据《上海市住宅物业管理条例》的规定，业主、使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质[3]。根据这条规定，上海市区的城市民宿经营者，并不具备商业经营的资质。但是如果严格按照上海市的管理规定，则不符合当前共享经济的发展潮流。

　　我国民商法的原则之一是法无禁止即可为之。法律没有明确禁止作为共享经济之一的城市民宿行业的设立，则应当促进该行业的发展。综上，为鼓励民宿发展，同时不违反法律规定，则经营城市民宿行业前需要履行告知利害关系人义务并且取得利害关系人的同意。

　　(二)与合同法衔接问题

　　1.民宿性质为短期租赁合同

　　虽然城市民宿是共享经济的一种模式，但是回归到具体法律关系，也有学者认为是一种短期租赁合同关系。民宿客栈短期租赁的表达，破解了城市民宿非法主体的法律困境。因此蚂蚁短租、爱彼迎等门户网站，都将民宿经营者行为定义为经营者与消费者之间的短租合同。将双方之间的行为定义为短租合同行为，破解城市民宿非法难题。因为当前缺乏城市民宿的经营管理规范，而短租行为不同于旅馆业，无需注册备案;同样的，短租合同行为也不需要签订书面合同，法律关系形成较为简单。所以许多学者认为存在于法律灰色地带的城市民宿行业可以定性为短租合同。

　　2.定性为短期租赁合同涉及的问题

　　虽然将城市民宿行业运营定性为短期租赁合同性质，可以破解民宿行业非法法律地带的现实问题，但是如果定义为短期租赁合同，涉及到我国合同法中关于租赁合同的相关法律规定，对于民宿行业发展也存在一定限制。我国合同法中规定房屋租赁期限最长不得超过20年。如果没有专门立法规范民宿行业，民宿行业中的法律关系定位只能类比与短期租赁合同关系。

　　那么根据这条规定，民宿的经营者最长经营期限也就不能超过20年的最长期限，超过20年后就不能继续签订租赁合同，因此也无法从事民宿行业。短租行为也带来诸多不稳定，不利于民宿行业的管理。不得不承认，城市民宿行业是一种经营性行业，与房屋租赁有很大不同。房屋租赁，出租人保障房屋满足承租人需要即可;而城市民宿行业经营者则需要满足消费者居住的感官体验，与周围环境的融合感受。因此采用短期租赁合同性质使得城市民宿合法化不利于共享经济模式的发展。因此如何破解民宿行业发展中的这些法律冲突，成为促进民宿行业发展的现实问题。

　　(三)与旅馆业治安管理办法的法律冲突

　　1.五证合一要求《旅馆业治安管理办法》①规范旅馆行业的是一部行政法规，根据该办法规定，开办旅馆，房屋建筑、消防设备、出入口和通道要符合消防法的有关规定，具备必要的防盗安全设施;开办旅馆，应经主管部门审查批准，经属地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，符合安全管理制度，接待旅客住宿时必须登记。按照该办法第2条规定，凡是经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(以下统称旅馆)，不论国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合资，不论专营还是兼营，不论常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。

　　按照国内《旅馆业治安管理办法》的相关规定，从事旅馆业经营，至少需要获得五种证件。一是公安部门的《特种行业经营许可证》;二是消防部门的《消防检查合格证》;三是卫生部门的《卫生许可证》;四是工商部门的《营业执照》;五是税务部门的《税务登记证》等五种证件。

　　三、城市民宿合法化立法建议

　　国外民宿行业已经经过了较长时间，因此，各方面经验都比较成熟，尤其在通过立法进行监管方面，具有非常成熟的经验。为支持民宿行业发展，均通过特定的组织或者政府机构颁布实施了相关法律、法规等规范性法律文件，所颁布的法律、法规中均规定了关于民宿行业的准入机制、民宿行业的认证管理、明确监管主体等内容，确保民宿行业的合法化、正规化经营。

　　(一)明确立法依据，破解法律冲突

　　在对我国民宿行业进行立法规范时候，首先也应当明确上位法依据。当前促进共享经济的指导性文件比较多。立法也应当顺应时代潮流。促进新生事物的发展。

　　1.与物权法的衔接问题

　　《物权法》第77条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”故，作为下位法，不可以违反上位法的规定。因此，在立法中必须做好相应的衔接。此处推荐借鉴《三亚市家庭旅馆管理办法》。

　　该办法中对上述法律冲突问题进行了很好的衔接。该办法中第1条规定为适应我市旅游业发展需要，维护旅客和经营者的合法权益，规范家庭旅馆的经营和管理，促进旅游业的健康发展，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政许可法》及相关的法律法规，制定本办法。第5条规定：“住宅小区中的业主利用其住宅经营家庭旅馆，应按照《中华人民共和国物权法》第77条的规定，征得本栋建筑物内全体业主同意的书面意见，经小区业主委员会及小区物业公司盖章确认后，分别向消防部门、公安部门、工商部门报备，并对所报备的意见材料的真实性负责②。”

　　这样的规定，首先明确城市民宿合法经营地位，不再定位为短租行为，而是明确是一种合法的经营方式。其次有效理顺了与物权法关系。第5条住宅小区中的业主利用其住宅经营家庭旅馆，应按照《中华人民共和国物权法》第77条的规定，征得本栋建筑物内全体业主同意的书面意见，经小区业主委员会及小区物业公司盖章确认后，然后再分别向消防部门、公安部门、工商部门报备，并对所报备的意见材料的真实性负责。对于城市民宿来说，大多都在城市居民区、居民楼、生活区等地方，因此必然涉及到诸多其他物业业主。在这种情况下，经营者必须履行告知义务，征得其他利害关系相关业主的同意。

　　综上所述，建议对于城市民宿行业首先出台国家层面的立法，明确城市民宿的合法地位，其次采用登记备案制度，区别于传统旅馆业。国家层面明确城市民宿的合法地位、准入机制、监管主体，同时给与地方立法较大自主性，可因地制宜，结合自身实际情况，在不违背国家层面立法的前提下，对城市民宿行业进行立法规范。

　　通过立法，明确城市民宿行业是一种合法经营行为，符合当前共享经济特点，是值得鼓励和发展的一种经济模式;通过立法明确城市民宿的准入机制、监管主体，实行行业协会与政府分工合作，保障民宿发展的有效机制。只有通过立法，才能明确城市民宿合法经营资格，加强法律监管，促进城市民宿业健康、有序发展，促进共享经济繁荣。

　　参考文献：

　　[1]王云才.国际乡村旅游发展的政策经验与借鉴[J].旅游刊，2002，(4)：45-50.

　　[3]杨欣，殷燕.两岸民宿比较研究[J].经济研究导刊，2012，(34)：187-190.209.

　　[4]戴丽霞.海南乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究[J].农业经济，2016，(6)：46-48.

　　[5]王婉飞，刘珂.中国乡村民宿发展及对策[J].乡村旅游研究(台北)，2009，(4)：1-7

　　经济类刊物推荐：《农经》(月刊)创刊于1990年，是由科学技术部主管、中国农村技术开发中心主办面向全国公开发行的农技刊物。