社会保险费追缴时效问题研究

　　[摘要]《社会保险法》生效后，劳动保障行政部门不再享有追缴社保费的权力，而社保费征收机关尤其经办机构所享有的此项权力来源也由劳动保障行政部门行政委托或部门规章授权转变为法律授权，导致社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条。追缴社保费的权力本身属于行政命令和请求权，不同于属于形成权性质的行政处罚，也不适用《行政处罚法》第29条。

　　面对立法的空白和执法司法的混乱，基于行政比例原则、现代行政程序制度和法治之要求，社保费追缴适用时效既有现实必要性，也有理论支撑。在具体立法出台之前，为填补此项法律漏洞，基于公法之债和征收程序的相似性，可以类推适用《税收征管法》第52条。将来《社会保险法》修改时，可以在借鉴域外经验的基础上，结合我国的具体实际和时效原理，构建一套具体的社保费追缴时效制度。

　　[关键词]社保费追缴;责令改正;法定之债;时效制度

　　一、问题导出

　　2018年7月20日，国税地税征管体制发生新的调整，实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收，并明确自2019年起，由税务部门统一征收社会保险费。

　　方案一经公布，引发了一系列问题，其中一个最为引人注目的就是社保费的追缴期问题。①新形势下此问题之所以引发高度关注，原因主要在于税务部门掌握企业和个人收入信息，特别是社保费进入金税三期系统后，漏缴、欠缴社保的行为将无处遁形。[1]

　　之后，国务院紧急发声对各地追缴企业历史欠缴社会保险费的工作进行规制②，在一定程度上降低了企业的担忧和对经济有可能引发的动荡。不过，这似乎不排除劳动者个人投诉举报之后，税务机关对个别企业所展开的单独追缴。同时在国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知(国发〔2018〕18号)的要求下，地方加强征收的冲动更是不可抑制。③

　　[2]而2018年12月24日，国家税务总局山西省税务局、湖北省税务局网站已经发布的公告中均明确机关事业单位和城乡居民养老保险交由税务部门征收，但对企业养老保险移交事宜却只字未提。2019年3月6日，西安市则率先规定以2019年3月为限，之前欠费继续由各经办机构征收，之后企业职工社保费统一移交税务部门征收。社保费征收机关的调整一波三折，其背后体现的一个重要问题就是如何处理欠缴社保费的问题。

　　而“追缴企业历史欠缴的社会保险费”并非完全是一个新的问题①，当下之所以如此引人注目只不过是基于此次机构改革的衬托而已。社会保险费的追缴时效能否适用《劳动保障监察条例》第20条或《行政处罚法》第29条的规定?如果不能适用，有无适用时效的必要性?在正式立法出台之前如何从法律层面解决?将来立法如何对具体时效制度进行构建?对于这些问题，目前学界少有涉及②，而执法与司法实践也一直存在争议。基于此，本文将围绕社会保险费追缴时效的适用与构建问题展开具体论述。

　　二、社会保险费追缴时效制度的现状及后果

　　(一)我国社会保险费追缴时效制度的现状

　　《社会保险法》立法的不明确导致执法、司法混乱。《社会保险法》对如何处理用人单位未按时足额缴纳社会保险费的时效问题只字未提，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第29条③虽然作出了一定的规定，但是缺乏可执行性，由此导致执法和司法实践大致呈现出了两种态势:一种认为对于社保费的追缴应当继续适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。

　　地方劳动保障监察执法实践一般按照该规定进行追缴和处罚，绝大部分法院也认为应该遵照此条例，比如(2015)深中法行终字第564号、(2015)城中行初字第8号、(2016)粤03行终262号、(2016)粤19行终88号、(2017)冀01行终269号等。同时，还有法院认为“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则，适用两年查处时效的规定”，比如(2017)粤20行终390号。另外一种则认为对于社保费的追缴不应适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。

　　原因主要在于该条规定是针对劳动保障部门对用人单位不缴纳社会保险费用的监察行为而言，其他主体不应适用。比如地方经办机构和税务机关追缴历史欠费往往认为没有追诉期的限制。人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中，就认为经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第20条第一款2年的追诉期投诉后，一般也按程序进行受理。

　　对能够提供佐证材料的，尽量满足参保者诉求，予以解决，以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。(2017)粤20行终390号案中，地税大企业局就认为劳动行政部门的查处行为与社会保险费的征缴行为是相互独立的，受不同的法律部门规制和约束，因此不适用此条例规定。

　　(二)追缴社会保险费时效不明导致的后果

　　《社会保险法》立法本身的不明确，导致各地法律适用依据的不统一，使得全国各地在社保费追缴时效的处理上呈现出“同案不同判”的情形，进而严重影响了法律秩序的统一和执法、司法的公正。

　　社保费追缴缺乏明确的时效限制，使得社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态，既不利于行政相对人主要是用人单位经济生活的长期安排，影响正常的经济生活秩序，也为征收机关选择性执法创造了空间，极有可能造成公权力的滥用，违背平等对待原则，进而导致执法和司法腐败。同时，受制于“权责一体”的要求，没有时效限制，征收机关进行无限期追缴极大地提高了行政执法成本，浪费了行政资源，有违行政比例原则和行政效率原则。

　　三、现状质疑:社会保险费追缴适用2年时效

　　(一)社保费追缴继续适用

　　《劳动保障监察条例》第20条之质疑《社会保险法》生效前，社保费征收机关追缴社保费应当适用《劳动保障监察条例》第20条。依据《社会保险费征缴暂行条例》第6条和13条的规定，社保费既可以由税务机关征收也可以由社保经办机构征收，但是，追缴社保费即责令相关用人单位限期缴纳和补足的权力只有劳动保障行政部门和税务机关享有，社会保险经办机构不享有此权力。实践中劳动保障行政部门有时会委托社保经办机构行使该权力。

　　随着《社会保险稽核办法》的制定实施，社保经办机构原来通过“行政委托获得的检查、调查的权力”①转变为通过该部门规章授权获得的对社会保险费缴纳情况进行核查的权力。同时，通过该部门规章授权还获得了“责令被稽核对象改正的权力”。②

　　从《劳动保障监察条例》的“立法目的”③和条例本身的内容来看，劳动保障行政部门依法监察用人单位参加和缴纳社会保险的内容，可以看作是对《社会保险费征缴暂行条例》第三章———劳动保障行政部门监督检查用人单位缴费内容的具体化。依据《劳动保障监察条例》第18条的规定，劳动保障行政部门有权根据调查、检查结果依法作出行政处罚或责令改正等处理决定。

　　而《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效即行政查处或监察时效就是能否作出行政处罚或责令改正的时效。换言之，当劳动保障行政部门发现用人单位少缴、欠缴社保费后，能否继续追缴即责令改正是应该受到2年时效的限制的。

　　此外，需要注意的一点是，司法实践中，有观点认为社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为，因此不适用《劳动保障监察条例》2年时效的限制④，则是没有认识到社保经办机构本质上是在经由劳动保障行政透过部门规章即《社会保险稽核办法》的授权而代行劳动保障行政部门的职责。对于税务机关追缴社保费的行为，本文认为同样应适用《劳动保障监察条例》规定的2年时效的限制。

　　原因是:第一，《社会保险费征缴暂行条例》第13条统一规定，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳，税务机关行使的此项权力和劳动保障部门并无本质区别。第二，《劳动保障监察条例》效力位阶属于行政法规，基于法之安定性和妥当性以及法适用的公平性考量，有必要适用2年时效的限制。而在《社会保险法》生效后，社保费征收机构追缴社保费的权力则不应再适用《劳动保障监察条例》第20条。

　　《社会保险法》第61条和63条第1款明确规定，依法按时足额征收社会保险费的义务主体是社保费征收机构，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。第86条明确指出责令限期缴纳或者补足社保费的主体是社保费征收机构，作出罚款的主体则是社会保险行政部门(原劳动保障行政部门)。同时该法第7条和第8条分别对社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责进行了明确划分。

　　由此可以推导出，社会保险行政部门不再享有责令相关用人单位限期缴纳和补足社保费的权力，而社保经办机构所行使的此项权力来源，也由劳动保障行政部门委托或通过部门规章授权转变为全国人大通过法律直接授权，其与税务部门均是通过法律的直接授权专享此权力。换言之，《社会保险法》生效后，一方面，社会保险行政部门不再享有责令改正的权力;另一方面，社保经办机构所行使的此项权力获得了独立性，进而导致不再适用《劳动保障监察条例》第20条。

　　而且，在此次机构改革背景下，社保费征收机构统一为税务机关，一方面，其原来基于横向公平而适用《劳动保障监察条例》第20条的理由也荡然无存;另一方面，税务机关本身独立于劳动保障行政部门，基于法律调整主体的不同，追缴社保费的权力也不应再适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效。

　　(二)社保费追缴适用《行政处罚法》第29条之质疑

　　社保费的追缴即社保费征收机关责令限期缴纳或补足社保费的行为在法律上具体表现为责令改正，但是对于责令改正的具体法律属性，存在不同看法。一方面，学界主要有“行政处罚说”、“行政命令说”、“行政强制措施说”[3]三种学说;另一方面，实践中，人社部在对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中，明确指出《劳动保障监察条例》第20条规定为劳动保障行政执法时效规定，系依据《行政处罚法》第29条规定制定①，同时有关处理社保费争议的司法实践也有“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则，适用两年查处时效的规定”，比如(2017)粤20行终390号。

　　本文认为责令改正属于行政命令②[4]而非行政处罚。原因如下:

　　(1)违反义务的后果不同。

　　责令改正是要求义务人履行其本该承担的法律义务，而行政处罚则是要求义务人承担额外义务。换言之，责令改正所要求的义务可以看作是第一性的或本源性义务，重在对违法状态的直接消除、合法状态的直接修复，义务人没有产生额外的经济损失;而行政处罚所要求履行的义务则是第二性义务或次生性义务，往往是由于义务人没有改正违法行为导致的额外的经济损失。

　　(2)“惩戒性”的程度不同。

　　责令改正本身具有一定的惩戒性，但是此种惩戒与行政处罚意义上的惩戒性是不同的。前者强调的是一种相对柔和的督促或主动的请求，期望义务人自觉履行义务，其对违法行为的纠正是一种等价性的修复;后者则是对义务人课以新的义务，是一种更加严厉和实质性的督促，此种惩罚是不可能等价的。[5]

　　(3)保障措施不同。

　　对于违反行政命令的行为，往往是对义务人给与行政制裁比如行政处罚，而对于违反行政处罚决定的行为，往往会导致行政强制执行。[4]

　　四、社会保险费追缴适用时效的法理基础

　　(一)社保费追缴适用时效乃行政比例原则应有之义

　　受制于“权责一体”的要求，如果没有时效限制，征收机关就应该对相关用人单位展开无限期追缴。而行政比例原则要求在实现公共利益的目标与手段之间进行权衡。一方面要求将对相对人的损害降到最少，另一方面则要求行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所欲实现行政目的的价值。[7]

　　现实中用人单位欠缴社保费，一方面，原因具有复杂性。既有可能是用人单位的过错，也有可能是劳动者的过错，还有可能是政府的政策导致，也不排除征收机关本身存在过错。另一方面，追缴不具有可执行性。对欠费企业展开集中追缴，会极大地加剧用人单位成本，甚至导致企业集中破产，进而造成严重的社会问题。即使要求违法企业分期偿付所欠社保费，也不具有可执行性。因为我国中小微企业的平均寿命不足3年，而它们往往是违法的主体。同时，在企业普遍性违法的现状下，无限期展开社保费的追缴，无论在证据的收集还是人员的投入等方面都会极大地提高行政执法成本，得不偿失。

　　(二)社保费追缴适用时效乃现代程序制度必然要求

　　依法行政是行政法的基本原则。程序的正当是依法行政的具体体现。程序正当除包括要求事前信息公开、事中参与以及事后反馈之外，行政时效也是其重要组成部分。现代行政程序制度的价值目标是制约公权力和保护相对人的合法权益，这就要求在保证公平的基础上追求效率。[8]而行政时效制度的设置本身就是现代行政程序制度价值目标的具体体现。

　　其一方面要求行政主体在法定期限内，迅速正确地行使权力，提高行政效率;另一方面则旨在对义务人长期不履行义务的这种既成事实状态的巩固和维护，防止社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态，影响用人单位经济生活的长期安排和经济生活秩序的稳定。而缺乏时效限制极易导致征收机关选择性执法，诱发权力腐败，对用人单位产生新的不公。

　　五、社会保险费追缴时效法律漏洞之填补

　　(一)法律漏洞的认定

　　法的价值在于透过法律规范本身来实现和维护社会正义秩序。如果一个生活类型缺乏法律规范，而且对由此而带来的问题也不属于法外空间，那么此种情形被认为是法律对该问题的不圆满性，此种法律体系上之违反计划的不圆满状态便是所谓的法律漏洞。法律漏洞认定的重要标准即是应被规范的生活事实根本未被规范。[11]

　　一方面，《社会保险法》生效之后，征收机关对社保费的追缴缺乏明确的时效限制;另一方面，对于社保费追缴权进行时效的限制也不属于法外空间。因此，社保费追缴时效欠缺法律规定的情形当属法律漏洞。而且，此种法律漏洞具体来看又属于有认知的、明显的和自始的法律漏洞。

　　(二)法律漏洞的补充办法

　　一般行政法上，除行政处罚法外，一般都认可法律漏洞补充的合法性。依法行政原则并不禁止一般法律漏洞补充或类推适用，尤其法律漏洞补充导致对人民有利的结果时，更为法律所许可。只是在公法上法律漏洞补充的范围，相较于私法领域上得到广泛认可程度，在一定程度上更受法律保留与法安定性原则限制而已。[12]

　　社会保险法作为一种特殊的行政法，自然应当在一定限度内允许对法律漏洞之填补，尤其在对相对人之有利的情形下，更不为法律所禁止。法律漏洞的补充方法主要有类推适用、目的性限缩、目的性扩张以及创制性补充四种。其中所谓类推适用系指将法律上的明文规定，适用到不是该法律规定所直接规范的情形，但其法律上的重要特征与法律所明文规定者相同的案型。[11]

　　本文认为，对于社保费的追缴时效问题，在《社会保险法》对此作出具体规定之前，基于社保费征收机关统一为税务机关的背景，虽不能直接适用《税收征管法》，但可以类推适用《税收征管法》有关税收追征期的规定进行处理。税务机关追缴社保费时不能直接适用《税收征管法》。

　　原因有两点:第一，《税收征管法》和《社会保险法》的立法目的不同。前者规范的是税收的征收行为，立法目的是为了加强税收征收管理，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展。后者则是为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。

　　第二，作为社保基金的一种来源，无论是作为社保费还是社保税其与传统的税收都存在很大的区别。[13]社会保险所具有的专款专用性和一定程度的直接具体的返还性(即存在一定程度的对价给付关系的社保待遇)与传统税收的公用性和返还的间接性或抽象性存在冲突。因此，不能想当然适用《税收征管法》的有关规定。

　　六、社会保险费追缴时效制度的具体构建

　　(一)社保费追缴时效的长度

　　德国《社会法典》第四编第25条规定，征收社保费，超过四年无效。对于故意不缴纳社保费的最长追缴期不得超过30年。日本[16]《健康保险法》第193条规定，征收保险费、或要求其返还的权利以及获得保险给付的权利，超过两年失效。《国民健康保险法》第110条规定，保险费及其他依据本法规定征收的费用，超过两年失效。

　　《厚生年金保险法》③第92条规定，征收保费及法律规定的其他费用或者接受返还的权利，经五年不行使而消灭。《介护保险法》④第200条规定，征收保费、滞纳金及法律规定的其他费用，两年后时效消灭。《国民年金法》第102条规定，保险费其他按照本法规定征收或者接受其返还相关费用的权利，经过两年后，因时效而消失。

　　韩国《国民年金法》第115条规定，国民年金公团征收或接受返还保险费以及其他依据本法所规定的其他费用的权利，因三年间不行使而消灭。[17]我国台湾地区《全民健康保险法》第88条规定，保险对象违反第十一条规定参加保险者，除追缴短缴之保险费外，并处新台币三千元以上一万五千元以下罚锾。前项追缴短缴之保险费，以最近五年内之保险费为限。

　　《行政程序法》第131条规定，公法上之请求权，于请求权人为行政机关时，除法律另有规定外，因五年间不行使而消灭。由于《国民年金法》、《劳工保险条例》对追缴保费行为时效均未作规定，则参照适用《行政程序法》第131条。

　　七、结论

　　社会保险费追缴时效问题主要分为三个部分:一是能否适用现有的法律规范《劳动保障监察条例》或《行政处罚法》所规定的2年时效;二是在《社会保险法》对此作出明确规定之前，基于立法的空白和实践的需要，如何填补社保费追缴时效法律漏洞;三是将来修改《社会保险法》时，如何对追缴时效问题作出具体规定。

　　本文指出，一方面《社会保险法》生效后，社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条，也不应适用《行政处罚法》第29条。另一方面社保费追缴适用时效既有现实要求也有理论基础。在具体立法出台之前，为填补此项法律漏洞，立基于社会保险法律关系和税收债务关系同为公法之债的法律属性以及二者征收程序的相似性，可以暂时类推适用《税收征管法》第52条来解决社保费追缴期的问题。

　　但是类推适用只能解燃眉之急，要真正从根本上解决问题还有待于将来《社会保险法》对此作出具体明确的规定。着眼于将来正式立法出台，本文在借鉴域外经验的基础上，结合我国的实际和时效的原理，为社保费的追缴构建出了一套相对独立完整的时效制度。

　　而社保费追缴时效制度的具体构建，一方面既可以弥补现行立法的空白，完善现有的社会保险法律制度，并有效破解执法与司法的混乱局面;另一方面也必然缓解由税务部门统一征收社会保险费给企业尤其是民营企业带来的巨大恐慌，并进而推动社会保险征收体制从“弱征管、高费率”向“低费率、强征管”方向成功转型。

　　[参考文献]

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　　[2]人力资源六大模块:为什么说养老金中央调剂制度会促使地方政府加强社保征收?[EB/OL].[2018-08-27][2019-01-06].

　　[3]夏雨.责令改正之行为性质研究[J].行政法学研究，2013，(3):38-44.

　　[4]李孝猛.责令改正的法律属性及其适用[J].法学，2005，(2):54-63.

　　[5]胡建淼，胡晓军.行政责令行为法律规范分析及立法规范[J].浙江大学学报:人文社会科学版，2013，43(1).

　　[6]林锡尧.公法上请求权之消灭时效[M]//跨世纪法学新思维———法学丛刊创刊五十周年.台北:元照出版公司，2006:174.

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