健全党中央对重大工作的领导体制机制

　　摘要：改革开放以来，中国政治改革与制度转型颇有成效，经济体制从高度集权的计划经济走向相对分权的市场经济，法治成为治国理政的基本方式，而创新社会管理与加强社会建设厚植了党的执政之基‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。从根本上说，国家治理现代化就是在制度定型化的过程中形成成熟、稳定的制度体系，使制度供给与需求达成均衡状态，提高运用制度管理社会事务的能力‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。要将中国的制度优势更好地转化为国家治理效能，就必须健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能，完善推动党中央重大决策落实机制‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。中央全面深化改革领导小组的成立，正是为了落实全面深化改革任务，统筹落实改革举措，督导督查落实情况，是全面深化改革的前线指挥部。

　　关键词：制度定型;国家治理;领导小组;制度供给;理性化

　　一引言

　　改革开放以来，中国政治改革与制度转型颇有成效，经济体制从高度集权的计划经济走向相对分权的市场经济，法治成为治国理政的基本方式，而创新社会管理与加强社会建设厚植了党的执政之基。政治改革与政治建设为制度成熟与定型创造了条件、积累了丰富的经验，成为制度定型的基本动力。从制度演进角度看，研究如何巩固制度转型成果，促进制度定型化，科学运用制度体系治国理政就成为中国政治发展的新课题、新形态和新方式。

　　为落实党的十八届三中全会确立的全面深化改革目标和各项举措，中央政治局会议决定成立中央全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。党的十九大以来，中央总结经验，作出重大决策来强化党中央决策议事协调机构。党的十九大提出，坚持党对一切工作的领导是新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一，必须维护党中央权威和集中统一领导，完善坚持党的领导的体制机制。党的十九届三中全会提出要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式，建立健全党中央对重大工作的领导体制机制。党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。党的十九届四中全会提出必须健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制。

　　对党的十八大以来的中国政治发展，学界已有所讨论。杨光斌从政治文明建设角度，分析了中国政治发展的认识论、方法论、价值论、制度论和目的论。[1]郑长忠提出中国政治文明形态正在从要素生成阶段向形态整体发展阶段转型。[2]虞崇胜提出，党的十八以来中国真正开启以税制改革推动政治发展新时代，实现政治发展路径的创造性转换。[3]范恒山较为系统地梳理了党的十八大以来改革部署的方向、重点与方法，提出改革内容是全面，目标是制度，核心是平衡，重点是攻坚，关键在重构。

　　[4]郑永年等提出，党的十八大以来成立的中央领导小组不同于以往的部门协调性的领导小组，而成为正式制度、强化政治责任以及改变了高层权力配置。[5]有研究较为全面地梳理了中央全面深化改革领导小组(以下简称“中央深改组”)的政策输出的特点。[6]李文钊分析了2013年到2017年中国改革的制度逻辑，较为精彩地分析了中央深改组的运作机制，[7]但由于他对中央深改组地位的认识有所偏颇，对中央深改组政策输出的分析尚有可商之处。实际上，党的十八大以来，中国政治发展的根本目的是着眼于中国特色社会主义制度成熟和定型，中央有意识地构建与完善国家制度体系，不断提高运用制度有效治理国家的能力。本文拟从政治传播角度，简要分析一下中央深改组的地位、职能、组织结构与制度供给等。

　　二地位：权威保障与顶层设计

　　经过改革开放40多年的快速发展，中国综合国力和人民生活水平显著提高。前30年，中国经济总量以平均每年10%的速度增长，GDP增长17倍，已被公认为保持世界经济平稳发展的重要力量。市场经济体制已初步建立，但国家部门在资源配置中仍占主导，事实上形成了“半统制、半市场”新旧并存的过渡性体制，既可前进为完善的市场经济，也可退到统制经济。[8]我国经济发展也呈现出新常态，即经济增长速度进入换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期阶段，呈现出速度变化、结构优化、动力转换的特征。

　　市场化和民主化取向的改革推进，也引起了国家治理层面不同程度的危机，客观上需要国家治理体制改革和转型。[9]对中国经济社会的转型危机和国家治理危机，中央有比较清醒的认识，并试图通过全面深化改革解决。“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的骨头。”[10]在这种境况下，只是推进一个或几个领域改革效果有限，必须协同推进、全面深化所有领域改革，并着眼于国家治理现代化。全面深化改革不仅需要更大的政治勇气和智慧，还要明确改革的重点领域和关键环节，加强权威保障和顶层设计。

　　有学者指出，在民主制度体系不够健全，利益集体成长不对称的情况下，难以通过博弈达成妥协机制，中国目前改革很大程度上还是需要最高领导层和最高领导者的推动。[11]中国共产党是中国特色社会主义事业领导核心，在国家政治生活中发挥“总揽全局，协调各方”的重要作用，以自身革命推动中国社会变革。“现在，改革到了一个新的重要关头，推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度，一点都不亚于三十多年前。有的牵涉复杂的部门利益，有的在思想认识上难以统一，有的要触动一些人的‘奶酪’，有的需要多方面配合、多措施并举。矛盾越大，问题越多，越要攻坚克难、勇往直前”。[12]因此，改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。

　　正是在明确的问题意识、政治勇气和责任担当的情况下，为落实党的十八届三中全会确立的全面深化改革目标和各项举措，2013年12月30日，中央政治局会议决定成立中央深改组。2014年1月22日，中央深改组召开第一次会议明确中央深改组责任就是要把党的十八届三中全会提出的各项改革举措落实到位，“党的十八大和十八届三中全会作出的各项部署是我们议事决策的总依据，领导小组要带头学习好、理解深、消化透，善于观大势、谋大事，站在国内国际两个大局、党和国家工作大局、全面深化改革全局来思考和研究问题”。[13]会议审议通过《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》，将全会决议改革措施分工落实。

　　全面深化改革必须打破部门利益和地方主义，中央深改组作为党中央决策议事协调机构，可以站在战略全局，切实履行全面深化改革的功能。因此，中央深改组是全面深化改革的前线指挥部，而设在中改办如同参谋机构，统筹推进改革大业。

　　2014年8月18日，中央深改组第四次会议通过《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划(2014-2020)》，对未来七年改革实施工作整体安排，突出每项改革措施的路径、成果形式、时间进度，这是指导全面深化改革的总施工图和总台账，真枪真刀推进改革。2018年5月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于党的十八以来有关改革任务分工调整的请示》和《党的十九大报告重要改革举措实施规划(2018-2022年)》，根据实际情况调整十八大以来改革任务分工，将十九大报告改革举措进行任务分解，提出实施规划。

　　从2014年1月22日，中央深改组召开第一次会议，之后几乎每年年初都会确立年度工作要点，年末或下一年初进行年度工作总结，到十九大前的2017年8月29日共召开38次会议，审议或审议通过200多项实质性改革文件，推出1500多项改革措施，改革“涉及范围之广、出台方案之多、触及利益之深、推进力度之大前所未有”。在总结中央全面深化改革经验时，习近平同志指出：“坚持和加强党对全面深化改革的集中统一领导，提升党中央对全面深化改革的领导力和权威性，有利于全党全国在改革上统一思想、坚定信心，有利于改革涉险滩、闯难关、啃硬骨头，有利于统筹协调、蹄疾步稳推进各项改革，为全面深化改革提供根本政治保证。”[14]而改革成功的关键在于从体制机制层面入手，基本建立起“务实高效的改革决策机制、上下联动的统筹协调机制、有力有序的督办督察机制”。[15]

　　党的十九大以后，中央深改组“升格”为中央全面深化改革委员会‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。2018年3月28日，中央全面深化改革委员会召开第一次会议，明确改革形势和任务，“改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作”，将领导小组改为委员会是“健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措”。[16]换句话说，中国共产党是全面深化改革的领导力量，体制机制创新是落实改革措施的重要载体，而新一轮改革的任务是深化党和国家机构改革。

　　领导小组在当代中国政治权力结构和运行过程中具有特殊地位，其功能定位是归口领导体制的支持性机制，常设组织之外的备用机制。[17]它能高效地集中资源在特定时期内有效地处理特定问题，但随着国家理性成长，领导小组开始制度化，寻求有效性与制度化的平衡。[18]将领导小组变为委员会正是使党对重大工作领导体制机制制度化的创新举措，能够增强资源整合能力，优化职能，明确责任，为全面落实各项改革举措提供稳定的组织保证。

　　三职能：决策议事协调机构

　　制度是在政治社会情境下，在行动主体与组织结构互动过程中构建、演化而形成的正式或非正式的规则、惯例、程序、规范。制度是国家治理的核心，制度定型化是一个制度供给与优化的动态历史过程，制度体系必须适应经济、社会条件变化而不断进行新陈代谢、优化组合和创新发展。从根本上说，国家治理现代化就是在制度定型化的过程中形成成熟、稳定的制度体系，使制度供给与需求达成均衡状态，提高运用制度管理社会事务的能力。

　　改革开放以来，中国政治发展开始走向成熟，其标志是党代会和人代会逐渐制度化，领导层新陈代谢有序，中国政治的可预见性和透明度显著增加。从政治过程来看，党代会通过的政治报告确立一定时期内党和国家的大政方针，每年召开的中央全会围绕政治报告确立会议主题、阶段性目标、政策措施等，而中央政治局及其常委会、国家机关则负责落实、监督和反馈。其中，中央全会决定的重要职能是将党代会大政方针具体化为政策和制度，明确部署一定阶段的中心工作。

　　党的十八大以来，分析习近平同志在历次中央全会就中央决定所做的说明可见，中央政治局决定中央全会的议程设置、决定成立文件起草小组，而政治局常委会领导起草小组，党的总书记任起草小组组长。起草小组进行专题论证，调查研究，讨论修改，而中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议通过征求意见稿，向党内外广泛征求意见，进行党内外的民主协商程序，然后起草小组再整理、研究有关方面意见和建议，最后将修改后的文件提交中央全会审议通过。

　　毋庸置疑，在议题设置与起草过程中，党的总书记处于关键位置，但文件形成的过程，代表了集体意志和共识，综合各方面利益，表现为集体领导的合法化过程和政治权威的自我合法化。[19]从这个意义上说，党代会和中央全会是制度供给的合法化形式和主体，而政治局及其常委会则决定制度供给的议程设置。这一整套规则和程序成为制度供给的基本约束条件，政治行动者必须适应特定规则与惯例的约束，从而使制度供给符合程序和惯例，“这些环节都有制度性规定，不是可有可无的。很多重大工作部署，从部门提出到中央政治局会议审议通过，要经过五六道关，涉法事项还要到全国人大讨论。看上去有些繁琐，但这样做的目的，就是为了充分发扬民主，广泛听取意见和建议，做到兼听则明、防止偏听则暗，做到科学决策、民主决策、依法决策。”[20]

　　由此可见，中央深改组并没有改变制度供给的基本架构，党代会和中央全会是制度供给的正当性源泉和主体，中央深改组职责在于落实党代会和中央全会的改革举措，政策输出也多是具体性的改革措施，重大改革事项的决定权在中央政治局。因此，中央深改组作为党中央决策议事协调机构，在实际运作中主要是落实中央全会提出的各项改革举措、提出实施规划的路线图和中央部门分工方案，并负责督察督办、反馈与修正。

　　回顾中央深改组工作进程，分析其政策输出，几乎都是统筹推进、落实监督中央全会的改革措施并及时总结经验，或接受中央政治局及其常委会设定的议程而分赴各地各业调研，提供材料。而总书记、国务院总理、主持中央书记处日常工作的常委、国务院常务副总理分别担任正副组长的权力结构，也显示出该小组如同党政联席会议，适应党政分工的新现实，层层传递压力，将中央重大决策部署落实到位。

　　中央深改组第二次会议审议通过了《深化文化体制改革实施方案》《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》。比较而言，《深化党的建设制度改革实施方案》和《党的纪律检查体制改革实施方案》以及《生态文明体制改革总体方案》却是由中央政治局审议通过，而中央深改组只进行了一般性的审议。审议与审议通过是性质不同的权力，审议仅是议事权，审议未必决定，而审议通过则是决策权。这是我们分析中央深改组所不能不察的，混淆了两者的界限，就难以理解其运作机理，所谓党中央决策议事协调机构的“决策”绝非替代党中央对重大问题的决定权和议程设置权。

　　四组织结构与文件形成过程

　　从组织形式看，中央深改组采取“大组套小组”的形式，这也决定了政策过程中集权与分权的逻辑。中央深改组第一次会议审议通过领导小组、专项小组工作规则、办公室工作细则，决定设立经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革六个专项小组。此外，军队和国防改革也是全面改革的重要组成部分，中央成立中央军委深化国防和军队改革领导小组，统筹国防和军事领域改革。

　　一般说来，每次中央全会之后中央深改组都就全会重要改革举措制确定专项小组的分工方案和实施规划，而专项小组再据此组织牵头部门研究出台实施方案，待政治局或中央全面深化改革小组审议通过执行。2016年1月11日，中央深改组第二十次会议强调划分清楚改革责任主体，“专项小组既要抓统筹部署，也要抓督查落实，对一些关键性改革要牵头组织制定方案。改革牵头部门是落实中央部署具体改革任务的责任主体，部门主要领导对改革统筹协调、方案质量、利益调整、督促落实有直接责任，要全过程过问，每一个环节都要有可落实、可核实的硬性要求。

　　地方党委对本地区全面深化改革承担主体责任，既要把中央部署的改革任务落实到位，又要结合实际部署实施地方改革、鼓励支持基层创新。党委书记作为第一责任人，既要挂帅、又要出征，亲力亲为抓改革”。[21]这次旨在总结经验、部署下一步改革的会议，将中央深改组的内部运作和外部联系作了比较全面的说明。专项小组实施方案通过后，各专项小组再分别召开本领域改革工作会议，部署本领域的改革任务、重点难点、时间进度表和实施路线图，确保中央决策部署落到实处。

　　从组织传播过程看，中央深改组审议通过的文件多是工作部署、实施方案、指导意见、若干规定等，重大改革方案其有审议之权，再提交中央政治局审议通过，最终根据其重要程度分别由中央中央、国务院、中央办公厅、国务院办公厅以及牵头单位，或单独发出或联合发布，实现有效的政策输出和制度供给。

　　全面建成小康社会必须以全面深化改革和全面依法治国为两翼，以全面从严治党为政治保证，正确处理改革与法治的关系。党章规定：“党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”成立中央深改组正是完善党的领导体制，改进领导方式的重大举措，于法有据。任何具体的改革措施也都必须于法有据，厉行法治。习近平同志在党的十八届三中全会第二次会议上讲话指出，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。

　　2014年10月27日，习近平同志在中央深改组第六次会议上强调：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[22]换句话说，改革出台的文件必须于法有据，改革的方式要符合法治，行之有效的改革成果上升为法律，法治既是改革的方式，又是改革的目标。改革与稳定的关系被纳入法治内部的运行机制问题考虑，只有法治才能确保改革的文明进程和成果‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　总之，在制度定型化过程中，中央制度供给以法治方式推进，在法治下推进改革、在改革中完善法治。这样，用法治思维和法治方式推进改革，用改革成果丰富法治内涵，确保改革在法治轨道上有序推进，为国家治理现代化提供法治保障。此外，制度成熟与定型的基本目的之一是将权力关进制度的笼子里，“权力是一把‘双刃剑’，在法治轨道上行驶可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。[23]离开法治的制度供给将是灾难性的，不仅使现有的制度失效，而且放任权力的张狂，会使改革成果毁于一旦。

　　五小结

　　改革开放以来，中国共产党通过政治体制改革和政治建设推动政治发展，促进制度转型。党的十八大以来，在制度转型基础上，中央以强力推动制度定型与成熟，中国政治发展进入在完善与发展中国特色社会主义制度的前提下，推动国家治理现代化的新阶段。从政治系统的变化看，党中央决策议事协调机构成为维护中央权威，坚持党中央集中统一领导的重大制度创新。中央深改组的性质决定了其专事党代会政治报告、中央全会决议的统筹落实，提出实施规划的路线图和分工方案，而党代会和中央全会是制度供给的主体和合法化形式，中央政治局及其常委会则决定制度供给的议程设置。

　　从中央深改组的领导构成来看，党的总书记、分管党务的中央常委、国务院总理和常务副总理分别担任组长、副组长，其会议如同党政联席会议，党政协同，推动改革。而中央深改组审议、通过的文件多是工作部署、实施方案、指导意见、若干规定等，重大改革方案其有审议之权，再提交中央政治局审议通过，确保制度供给的稳健有效，确保中央深改组在中央政治局及其常委会领导下工作。中央深改组是为落实全面深化改革任务，统筹落实改革举措，督导督查落实情况，是全面深化改革的前线指挥部。

　　党的十九大以来，中央强化党中央决策议事协调机构，不仅作为党对重大工作的领导体制创新，也是党的十八大以来中央深改组等实践经验的总结和提升，党的十九届三中全会为健全党对重大工作的领导体制，提出了设立党中央决策议事协调机构，以谋大事、议大事、抓大事，听取各方面意见和建议，更好坚持民主集中制，提高决策科学性。党的十九届四中全会要求健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制。

　　注释：

　　[1]杨光斌：《习近平的国家治理现代化思想：中国文明基体论的延续》，北京：中国社会科学出版社，2015年。

　　[2]郑长忠：《实现中华民族伟大复兴质的飞跃的政治逻辑——“四个全面”战略布局与中国政治发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2015年第6期。

　　[3]虞崇胜等：《以税制改革推进政治发展：中国政治发展的新路径》，《行政论坛》2017年第4期。

　　[4]范恒山：《十八大以来的改革部署与推进：方法、重点、方法》，《经济社会体制比较》2017年第6期。

　　作者：毕晓梅郑维伟

　　政工师论文投稿刊物：《辽宁行政学院学报》围绕公务员培训和各类管理干部教育的教学内容、研究领域，发表科研成果，交流学术，传播知识，通报信息，为提高国家公务员和各类管理干部队伍素质服务。