国家监察权的基本属性与运行规范

　　摘 要：《中华人民共和国监察法》的颁布标志着一种新型公权力——国家监察权的诞生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 作为一种新型公权力，国家监察权具有复合性、主动性和强制性的基本特征，其运行原则是独立性、专业性、责任性和程序性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 国家监察权具有反腐倡廉建设、廉政制度建设、职务违法和职务犯罪处置的职能定位以及协调、制度制定、监督、调查、处置等的职权配置。 这些基本问题的厘清，有利于增强国家监察权的实践合法性，便于拓展国家监察权实现机制等问题的研究。

　　关键词：国家监察权; 适应性; 合法性; 职能; 职权

　　《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的颁布标志着一种新型公权力在中国的诞生，即国家监察权，其权力主体为各级监察委员会。 与纪委和原行政监察部行使的权力不同，监察委员会所行使的国家监察权是国家权力结构层面的法律监督权，而纪委所行使的权力为政治监督权，原行政监察部所行使的是内生于行政权的行政监察权。 国家监察权的诞生是我国政治和法律领域的重大改革，不仅对权力制约监督以及腐败治理的实践产生了深刻的影响，也对中国公权力及其结构的理论认识提出了新的要求。

　　基于此，厘清国家监察权这一新型公权力就显得十分重要。 具体来说，何为国家监察权? 国家监察权设立的目的是什么? 国家监察权的基本特征有哪些? 国家监察权必须遵循哪些运行原则才能充分发挥其监察效能? 国家监察权的职能定位与职权配置是什么? 对这些基本问题的厘清，有利于增强其在实践中的合法性，也有利于拓展国家监察权实现机制等的研究。

　　一、国家监察权的基本内涵

　　国家监察权是指由各级国家监察机关(监察委员会)依据宪法和法律对行使公权力的公职人员进行监督、预防和惩治其职务违法、犯罪及腐败行为的一种公共权力。 适应性和合法性是公权力得以发挥效能的重要考量，适应性考量的是公权力与治理环境的兼容度，合法性考量的是公权力运行方式的科学化水平、合理化定位以及有效性认同。

　　公权力体制与治理环境之间的适应性会影响治理效果，适应性越强，相应的治理效果就越好; 反之，适应性越弱，相应的治理效果也就越差。 通常来讲，治理环境会随着时间的推移发生改变，变化了的治理环境与未改变的公权力体制之间会产生较大的张力，这一张力就是不适应性。 不适应性的缓解需要公权力体制的调整以重新达到较高的适应性，这就是公权力体制改革的基本逻辑。 在国家监察体制改革中，新设国家监察权的核心目的之一就是解决适应性问题，主要体现在两个方面：一是原有的权力约束体系无法适应变化了的腐败类型和反腐败环境。 在我国，监督机关在一定程度上就是反腐败机关[1]，反腐败是监督机关一项极为重要的职能。

　　近年来，党和国家通过出台一系列强有力的反腐败举措，反腐败斗争取得了压倒性胜利。 但随着反腐败斗争的持续推进，深层次腐败逐渐浮出水面，成为新阶段腐败治理的重点任务。 深层次腐败具有复杂程度高、行为方式新等基本特征，具体表现在反腐败涉及主体多(通常跨越多个职能部门)、腐败治理需要的信息量大、信息协调困难、协调成本高、腐败案情的整体性较强等。 然而，在监察体制改革之前，原有权力约束体系的反腐败力量是较为分散的，在深层次腐败逐步浮现的情境下，分散化的反腐败力量会产生多样的协调问题与协调成本，甚至出现无法协调的可能。

　　基于此，整体性的国家监察权的设立就显得尤为必要，国家监察权整合了原行政监察权、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关权力。 与原有分散化的监督权力相比，国家监察权更具“整体性”，将部门间协调的困难和成本在国家监察权内部进行化解，增强国家监察权的统筹协调能力。

　　二是原有的权力约束体系不健全。 国家监察体制改革之前，还尚未做到对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖，客观上存在监督“真空区”，不受监督的权力发生腐败的概率极高，为党和国家的“善治”带来了很大的挑战。 国家监察体制改革通过成立监察委员会并赋予其国家监察权，将监察对象的范围扩展至所有行使公权力的公职人员，这就在很大程度上解决了监督“真空区”的问题，弥补了原有权力约束体系的体制性缺陷。

　　合法性可以从合法律性(legality)和正义性(sense of justice)两个维度来理解。 合法律性是指合乎法律、制度、规章等的要求，以维持法律秩序的稳定。 正义性是指符合基本的伦理道德和法治精神的要求。 需要注意的是，合法律性并不必然意味着符合正义性，因为法律存在良法和恶法之分。 本文所指的合法性包含合法律性和正义性。 在原有的权力约束体系中，存在着两处合法性风险：一是地位悬殊的合署办公带来的合法性风险。 我国有合署办公的传统，早在1993年，中央纪委和国务院监察部就开始施行合署办公。

　　历史和实践证明，合署办公有利于集中监督力量、提升监督效能。 然而，监察体制改革之前的合署办公会引发一个颇为严重的问题，即纪委与行政监察部门悬殊的地位导致监察部门职责异化现象的出现，无法很好地履行法律赋予的职责。 具体来说，由于行政监察部门是在行政序列里，合署之后便逐步由专门的监督机关转向办案机关，甚至向纠风、执法、效能等工作转移。 基于此，行政监察在某种程度上成了纪委的一个重要“科室”[2]。

　　监察体制改革之后，监察委员会与纪委的合署办公和此前行政监察部门与纪委合署办公大有不同，监察委员会是国家监察机关，由人大选举产生并对人大负责，相对独立的监察委员会有自己的职责、职权。 二是行为方式带来的合法性风险。 1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》赋予纪委“两规”的职权，即要求有关人员在规定的时间、规定的地点交代问题。 “两规”举措作为党内处置的方式之一，存在着很大的争议，有侵犯人权、违背法治的嫌疑。

　　随着我国全面推进依法治国，党内法治也正蓬勃发展，对涉嫌贪污腐败的公职人员限制人身自由也要有法律依据，但“两规”并非法律概念，容易引起误解。 基于此，监察体制改革，用“留置”取代“两规”，这实际上就是一个依法治腐的重要过程，意味着反腐上了一个新的台阶。 《监察法》对留置的适用条件、留置场所的设置、管理和监督、留置的法定流程、被调查人的权利保障、留置的时间及折抵方式等做了颇为细致的规定，极大地保障了被调查人的权利，从而避免了多重合法性风险。

　　二、国家监察权的基本特征与运行原则

　　基于对公权力体制与现实治理环境之间的适应性问题以及权力运行的合法性问题的考量，国家监察权应运而生。 与此同时，国家监察权的诞生过程与监察体制改革的推进过程又赋予了国家监察权的基本特征和运行原则。

　　(一)国家监察权的基本特征

　　在当代中国公权力体制中，多种公权力之间既有相似特征又有相异特征。 对权力基本特征的界定在一定程度上是确立权力合法性的基础。 就国家监察权而言，国家监察权具有复合性、主动性和强制性等基本特征。

　　第一，复合性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 复合性是指权力来源的多渠道、权力行使的配合性以及权力对象的多元化。 从权力来源来看，监察体制改革对原隶属于行政序列的行政监察权、行政预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权等职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权进行了系统整合，其实质是国家监督资源的重新调整与分配。

　　[3]基于此，国家监察权实质上是多种权力的整合，这种整合是一种“复合”而非“综合”，体现的是原来多项权力的融合，而不是简单的汇总。 从权力行使来看，监察委员会与纪委合署办公，这意味着国家监察权与纪委的监督权在运行过程中需要通过合作来完成权力监督与反腐败的目的，合作的方式可以是角色的互换、治理工具的适配等。 从权力面向来看，国家监察权的监察对象涵盖所有行使公权力的公职人员，即国家监察权的权力对象呈复合性特征。

　　第二，主动性。 主动性是一种无须外力推动而行动的属性。 在公权力体系中，行政权具有主动性的特征，而司法权则不具主动性。 司法权的行使必须是在相对人权益发生争议或受到权益侵犯起诉时，司法机关才启动司法程序对诉讼进行处理。 行政权具有极强的主动性，其根源在于行政权较其他国家权力与相对人有着更经常、更广泛、更直接的联系。 [4]

　　如前文所述，国家监察权设立的目的是从事前、事中、事后预防和处理腐败现象，这一目的要求国家监察权的行使必须发挥主动性，要做到在事先进行监察教育、事中进行监察监督、事后进行监察处理。 总体而言，国家监察权在运行过程中要发挥其能动作用，主动地降低腐败风险的发生以及腐败带来的危害。 此外，主动性还表现为灵活性，即国家监察权应具备因监察环境的改变而采取不同监察方式的能力。

　　第三，强制性。 强制性是与自发性相对的，是指行为或措施的执行依据法律、制度、规章等强制执行，不以个人的意志为转移。 由于国家监察权的权力对象及其行为都具有高度的复杂性、多变性，因此只有具有强制性的国家监察权才可以保证监察监督效能的发挥。 国家监察权的强制性主要表现在以下两个方面：一是在国家监察权的运行过程中，法律范围内多以权力主体的单方面意志行事，监察对象对于监察行为必须予以服从。 需要说明的是，这种强制性是相对的，即监察对象有权通过法定方式申请权利救济。

　　二是国家监察权的强制性不仅体现在对监察对象的强制性，还体现在对监察权力主体的强制性，也就是说国家监察权强制性的边界是法律规定的范围，一旦超出法定范围，监察的强制手段就会失效，这也是避免监察权力过大的必要措施。 实际上，国家监察权的特征不只是复合性、主动性和强制性，还有诸如公共性、效率性、合法性等特征，在此不再赘述。

　　(二)国家监察权的运行原则

　　权力运行原则具有双重功能：一是可以在一定程度上保障权力效能的良好发挥; 二是可以为权力运行设定轨道，在一定程度上防止权力的滥用专断。 基于此种目的设定，国家监察权应当具有独立性、专业性、责任性、程序性等基本运行原则。

　　第一，独立性原则。 在中国历史上，监察权被行政权干预的现象时有发生，建国之后也有党的监督权与监察权相互重叠、交叉的情景，这些干预或重叠降低了监察权本身的独立性，减弱了监察效能的发挥。 基于此，在制度设计和实践中，行政权、司法权等权力不得干预国家监察权的正常运行。 要实现这一目标，就需要做到以下三点：一是经费独立。 原来的行政监察部(厅、局)隶属于人民政府，受人民政府管理，其运行经费也须由人民政府统一划拨。 实际上，经费来源会限制效能发挥，经费来源于人民政府，这就导致行政监察权的发挥必然会受到行政权的部分限制，无法保证对行政机关公职人员有效的监督。

　　二是可试行任期交叉。 国家监察权的监察对象是所有行使公权力的公职人员，但不可避免的是监察主体与监察对象的长期合作关系，这就为监察行为的客观性带来了风险，因此可以试行监察机关与其他国家权力机关错开任期，减少形成相互干预或形成同盟的风险，从而增强国家监察权的客观性和独立性。 三是法律保障。 在我国，国家监察权就是国家反腐败权力，是一种限制性权力，权力行使的目的就是纠偏纠误、拨乱反正，这也正是贪官污吏、不依法办事的公职人员所恐惧的。 但是，这种恐惧有时会转化为一种报复心理，从而影响国家监察权的正常行使，甚至会对监察人员的人身财产安全产生威胁。 因此，国家法律对国家监察权和监察办事人员的保障是极为必要的。

　　第二，专业性原则。 国家监察权并不是一项普通的事务性权力，而是具有一定的专业要求。 为了提高专业性以保证监察效果，就需要从以下两个方面着手：一是监察人员专业化，这就需要招聘专业人才，建立监察官序列，从有监察知识基础的公职人员中选拔专业人才。

　　此外，要着重培训专业人才，即监察机关需要建立一整套的监察规范，在监察人员上岗前，依据监察规范对其进行全方位的专业化培训。 二是监察方式专业化。 由于监察内容和监察对象的特殊性，监察机关必须采取特定的硬件设备以保证监察的准确性，如大数据分析设备以及心理测量设备等。 同时，对于一些购置成本过高或者专业性过高的事项，监察机关可以采取外包的形式以保证监察的专业化水平。 需要注意的是，国家监察权专业性原则的要求是为了保证监察的效果，提高监察的正确性水平，切不可以主观判断处理专业的监察事务，避免监察失误现象的出现。

　　第三，责任性原则。 在私权利面前，公权力是强大的。 若公权力行使有失公允，对私权利的侵害将会是不可想象的。 同时，若公权力徇私舞弊，对一些明显的违规违法犯罪行为置之不理，同样也会带来公权力责任性的缺失，从而导致公信力下降。 国家监察权作为一种公权力，对其责任性的要求不容小觑，因此在国家监察权运行过程中，要坚持责任性原则。 具体而言，国家监察权的责任性具有双重内涵：一是国家监察权要依法行使，履行法定义务，严防纵容腐败分子的行为，禁止出现责任缺失的情况。

　　二是由于公权力的行使具有极大的侵害私权利的风险，所以要建立对监察相对人权利救济与补偿机制，以及对行使国家监察权的监察机关和监察人员的问责机制，力图将国家监察权的负面影响降到最低。 在《监察法》中也着重对国家监察权的责任性提出了要求，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理; 监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿等‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　第四，程序性原则。 依法行使公权力、依程序行使公权力是权力法治的重要保障。 [5]依程序行使公权力的核心是履行法定程序、遵循法定步骤。 遵照合法、合理的程序行使公权力的过程实质上就是提高执行效率、保障相对人权益、提高公权力机关公信力的过程。

　　一个妥当的事前事中程序比事后救济手段更能保障公民的利益。 [6]因此，要保证监察的审批程序、现场监察的要求和程序的切实运行(如调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。 留置措施的启动程序以及对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属等)。

　　当然，这种程序性原则还体现在国家监察权与其他国家权力之间的关系上。 以检察院为例，当监察对象涉及职务犯罪时，监察机关需要将调查所得数据一并提交人民检察院，依法审查提起公诉; 监察机关可以对人民检察院提出监察建议; 人民检察院也可以要求监察机关补充调查材料。

　　此外，程序性原则还意味着要遵循自然正义(Natural Justice)原则，自然正义原则包含两条著名的程序规则：一是一个人不能在自己的案件中做法官; 二是人们的抗辩必须公正的听取。 [7]这两条程序性原则落实到国家监察权上，就要求在国家监察权的行使过程中，监察人员的选择要落实回避原则，即不能选择与监察对象有紧密联系的监察人员作为案件监察人员; 监察过程中要充分赋予监察对象提供说明、提出异议的权利。

　　综上所述，坚持国家监察权的独立性原则、专业性原则、责任性原则和程序性原则是国家监察权良好运行的重要保证，也是保障公民权益的重要举措。

　　三、国家监察权的职能定位与职权配置

　　权力的基本特征与运行原则是权力发挥效能的基本前提，其关键在于权力的职能定位与职权配置，职能定位确定了权力的范围和边界，职权配置明确了权力的可用工具与方式。 国家监察权具有反腐倡廉建设、廉政制度建设、职务违法和职务犯罪处置的职能以及协调、制度制定、监督、调查、处置等的职权。

　　(一)国家监察权的职能定位

　　在我国，国家监察权的权力主体是监察机关，因此探讨监察机关的职能定位，实质上也是在探讨国家监察权的职能定位，二者之间具有高度的一致性。 从监察机关的性质来看，监察机关就是我国的反腐败机关，所以其职能之一就是反腐倡廉建设。 国家监察权的监察对象是所有行使公权力的公职人员，主要是监督其职务行为，涉及到职务违法和职务犯罪两个方面，即国家监察权的职能定位之二是职务违法和职务犯罪调查。 此外，反腐败制度化、法治化以及各种反腐长效机制的构建也是国家监察权的基本职能，这些职能是我国腐败治理转型的重要方式和主要方向，也是我国政权稳定、国家长治久安的重要保证。

　　第一，反腐倡廉建设。 作为国家监察权的一大职能，反腐倡廉建设实质上可以从两个方面来分析：一是腐败治理; 二是廉洁倡导。 腐败治理是反腐倡廉建设的行动层面。 腐败是政治之癌，腐败对经济发展的负面影响是不容小觑的，因此腐败治理在世界上每一个国家的每一个发展阶段都是作为重点工作来看待的。 新中国成立后，党和国家高度重视反腐败工作，先后建立了党的监督系统和行政监察系统两大反腐败力量，探索出了合署办公等工作方式。

　　在此基础上，我国基本上形成了纪检监督、监察监督、审计监督、司法监督、人大监督、民主党派监督、政协监督、媒体监督、公民监督、网民监督以及社会组织监督等构成的监督体系。 [8]这一监督体系极大地促进了我国的腐败治理，尤其是十八大以来，中国掀起了一场空前的反腐败风暴，当前腐败分子有了很大收敛，腐败现象发展蔓延的势头得到了有效遏制。 然而，伴随着强力反腐，也反映出了我国腐败治理仍然存在一些问题，例如腐败治理的力量分配不均衡，多种监督力量没有形成较强的合力。

　　基于此，各类监督力量应发挥独特的作用，如媒体监督、公民监督、网民监督、社会组织监督等外缘监督力量应主要发挥腐败检举的作用; 纪检监督、监察监督应该主要负责腐败行为的调查和证据搜集; 司法监督则主要负责腐败的审判处置，从而形成良性、清晰的监督合力体系。 再比如，此前一轮腐败治理的运动式特征明显，但这种方式会存在两种问题：一是运动式、非连续的治理会催生腐败分子的侥幸心理; 二是过度的巡视巡察会影响、干扰公权力职能的有效发挥。 因此，在新时代，腐败治理要着重解决以上两大问题，即监督合力的科学性、有效性问题以及腐败治理方式的规范化问题。 这些问题的缓解或解决都离不开国家监察权的科学运行。

　　廉洁倡导是反腐倡廉的理念建设层面。 相对而言，腐败治理的成本是远远高于腐败预防的，倡导廉洁的过程实质上就是预防腐败的过程。 因此，国家监察权不仅要发挥腐败治理的职能，也要发挥预防腐败的职能，要突出廉洁教育的功能，将腐败遏制于发生之前。 只有这样，才能将腐败治理成本降到最低。 发挥国家监察权廉洁倡导的职能，可以从以下三个方面着手：一是推进廉洁教育。 廉洁教育应该永远在路上，要形成系统的廉洁教育体系，创新廉洁课程学习、廉洁文化宣传，探索出有针对性的对各个单位进行廉洁教育的考核评价体系。 二是树立先进典型。 文化的传播有着很强的环境效应，廉洁文化的形成需要营造良好的环境。

　　在此过程中，可以利用树立先进典型的机制，在单位内部、体制内部形成学习典型的风潮，从而形成良好的廉洁文化氛围，打造体制内部廉洁文化的共同意识。 三是加强制度震慑。 制定严格的腐败治理制度，并将其进行宣传，让每位官员都深刻认识到腐败的代价，从而在行为上更加克制，在法律规范内行事。 同时，对腐败官员的处理也要让每位监察对象牢记在心、引以为戒，这些都是国家监察权职能发挥的空间。

　　第二，廉政制度建设。 严格来说，腐败治理包括两个方面：一是腐败抑制，讲求反腐效果，反腐倡廉的职能即发挥腐败抑制的功能; 二是廉政建设，讲求制度发展。 十八大以来，我国在腐败抑制方面做出了巨大的成就，运用巡视巡察、严肃处理等强有力的反腐败工具铲除了大量腐败分子，“老虎苍蝇一起打”，打破了“刑不上大夫”的历史传统。 然而，在反腐败斗争取得压倒性态势的今天，我们仍要清醒地认识到，反腐败斗争形势依然严峻复杂。

　　从现实来看，当前我国的腐败治理工具还存在着较为明显的运动式反腐、政策式反腐的痕迹。 这两种反腐方式虽然震慑力强、效率高，但是由于较多的人治色彩，从而导致反腐的标准化和稳定性水平受到极大的限制。 另外，这两种反腐方式都具有很强的阶段性特征，这就给了腐败分子可乘之机以逃避监察监督。

　　基于此，设立国家监察权，以国家监察权推进廉政制度建设就成为了现实必然‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 从根本上说，廉政制度建设的过程就是腐败治理法治化的过程。 具体来说，廉政制度建设(腐败治理法治化)包括权力结构法治化和权力运行法治化。 作为政治生活中的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构与运行机制决定了一个政治组织的基本制度。 [9]

　　在权力结构法治化方面，现代权力法治的核心是权力约束，国家监察权如何实现对其他国家公权力的权力约束，其本质上是一个廉政制度建设的问题。 监察体制改革将人民政府的监察部、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，使得权力约束实现了由附属性的同体监督转向了独立性的异体监督，实现对所有行使公权力的公职人员进行监督。

　　具体来说，廉政制度建设在权力结构方面需要解决以下三个问题：一是如何平衡国家监察权权力正常运行与权力过度集中之间的矛盾? 如前文所述，国家监察权是一种复合性权力，之所以采取复合的形式就是为了协调各种监察力量，减少协调成本，提高运行效率。 然而，整合带来的结果是国家监察权的集中，集中的权力如果不受约束就会带来权力专横的风险。

　　因此，要加大对国家监察权的监督，一方面是加强外部监督，例如媒体监督、民众监督等; 另一方面是进一步完善国家监察权与其他国家权力之间的衔接，在衔接中实现制约，如国家监察权与检察权力等司法权力之间的复核与补充机制。 二是如何保证党的监督权与国家监察权在合署办公条件下执纪、执法的协调一致? 党的监督权的监督对象是党员，而国家监察权的监察对象是所有行使公权力的公职人员。 二者在监督监察范围上是有重合的，大多数党员也是国家公权力的行使者，所以对于这部分人的监督监察就需要既遵守党规又遵守法律法规。 为了达到这一要求，就必须实现党规和法律法规的协调一致。 三是如何平衡监察委员会与检察机关、审判机关既衔接又制约的关系? 在我国，国家机关之间是分工协作的关系，在分工的基础上实现权力之间的相互制约，分工要求衔接、产生制约。

　　在国家监察权的行使过程中，监察委员会通过监察检察机关、审判机关的公职人员从而保证检察权、审判权在法律规定的范围内行使。 与此同时，检察机关有权对监察委员会提出的监察材料、监察建议进行驳回，并对其提出公诉，要求其进行复议。 这些问题的解决都需要进一步增强国家监察权廉政制度建设的职能。 在权力运行法治化方面，廉政制度建设的关键是实现程序规范和程序风险防范，以程序制约权力。 [10]程序规范主要是指国家监察权的行使要遵循特定的法定流程，最大限度地保证监察对象的合法权益，切不可为了提高运行效率而人为地减少监察程序。

　　此外，国家监察权在权力运行法治化方面还要求对所有公职人员的“全过程”监督，而不是仅对结果进行调查和处理，只有从过程中监督才能有效地减少权力偏位行使带来的程序风险。 总之，廉政制度建设应该被高度重视，力图将腐败治理由人治反腐向法治反腐转变，由运动式反腐、政策式反腐向制度式反腐转变。

　　第三，职务违法和职务犯罪处置。 宏观地看，国家监察权的职能主要包括反腐倡廉建设和廉政制度建设两大方面。 职务违法和职务犯罪处置属于中观事务层面的职能体现，对中观事务层面职能的探讨可以帮助我们更清晰地认识国家监察权在权力体系中的作用发挥和运行机制。

　　总体而言，国家监察权在中观事务层面的职能主要体现在两个方面：一是职务违法处置; 二是职务犯罪处置。 违法和犯罪是两个不同层面、不同程度的违规行为，国家监察权在处理违法和犯罪两种违规行为时有着不同的要求。 违法不一定犯罪，犯罪则一定违法。

　　从广义上来看，犯罪从属于违法，犯罪是指违反刑法的行为，具体是指一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪，但是情节轻微危害不大的，不认为是犯罪。 而违法是指违反法律、法规、规章的行为。 从现实来看，腐败是一个既有可能涉及违法又有可能严重至犯罪的行为，因此对于两种程度不同行为的处置方式也应当是不同的。

　　对于违法行为，国家监察权的权力主体——监察委员会有权依据监察法律法规通过监督、调查对违法对象做出处置决定，转交法院对其进行强制执行。 对于犯罪行为，监察委员会则需要将调查所得的犯罪证据移交人民检察院，由人民检察院决定是否提起公诉，由人民法院进行审判，人民检察院有权要求监察机关补充监察材料。 需要注意的是，职务违法和职务犯罪各自的标准以及二者之间的界限如何界定，需要制定清晰的法律条文，以规范国家监察权对职务违法和职务犯罪行为的处置。

　　(二)国家监察权的职权配置

　　为了保障国家监察权充分发挥其反腐倡廉建设、廉政制度建设以及职务违法和职务犯罪的职能发挥，就必须赋予国家监察权一定的职权。 具体来说，国家监察权的职权配置主要包括协调职权、制度制定职权、监督职权、调查职权以及处置职权，这些权力之间不是相互独立的关系，而是相互配合、相互影响的关系。 国家监察权的协调职权是一种程序性职权，其目的是保证国家监察权的有效发挥从而整合多方力量。

　　国家监察权的制度制定职权是一种功能性职权，其目的是适应复杂、灵活、多变的腐败治理现实。 国家监察权的监督职权是一种预防性职权，其目的是在过程中预防腐败现象的发生。 国家监察权的调查职权是一种探索性职权，意在明晰腐败发生的客观事实，避免遗漏或误判。 国家监察权的处置职权是一种结果性职权，目的在于惩治腐败行为。

　　第一，协调职权。 复合性是国家监察权的基本特征之一，复合性特征决定了国家监察权的权力主体——监察委员会需要进行较多的内部协调，从而达到监察力量的整体最大化。 具体来说，监察委员会内部会根据职能定位分设多个科室，如职务违法处置科室、职务犯罪处置科室、廉洁教育科室、廉政制度建设科室等，由于这些职能的非独立性，在各个科室之间进行协调就成了必然。 在内部，监察委员会需要享有对各个科室的协调职权。 除此之外，监察委员会对外部相关力量的协调也至关重要。 国家监察权的行使遵循很强的专业性原则，专业性原则的现实要求使得监察委员会不得不协调多方力量共同保证监察的专业性。

　　详细地说，监察委员会需要协调与公安机关、审计机关、检察机关、审判机关等关系。 在监察调查过程中，进行现场搜查时，监察委员会可以提请公安机关予以支援，对监察对象的通缉和限制出境等事项也需要协调监察委员会与公安机关的关系。 审计机关的专业性可以为监察委员会提供专业的监察材料支撑。 在涉及职务犯罪事项时，监察委员会需要与检察机关就关于移送案件等事项进行关系协调。 监察委员会与审判机关的关系协调也是如此。 若监察委员会为落实监察专业化，将部分专业性业务责任外包，就会更加凸显国家监察权的协调职权‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　第二，制度制定职权。 当前，我国反腐败形势依然严峻复杂。 腐败形式的多样性、腐败现象的同盟化、腐败分子的迂回性要求腐败治理手段要多样化、灵活化。 要实现这一目标，不仅需要提高国家监察权的地位，增强其权力影响和威慑，还要赋予国家监察权制度制定的职权，以灵活应对各种监察环境。 具体来说，可以分为以下三个方面：

　　一是制定实体规则，即在法律法规范围内，监察委员会可以通过行使国家监察权制定一些具体的行为准则，清晰界定监察对象的腐败行为类别、程度等具体事项，依此对其采取不同的监察方式，以提高权力行使的有效性。 二是制定程序规则。 程序规则是对国家监察权权力行使方式、步骤的规定，科学的程序规则不仅可以提高执行效率，还可以最大限度地保障相对人的合法权益，程序规则的完善对于法治社会的建设大有裨益。

　　三是制定发展规则。 腐败形势时刻在动态变化着，反腐败规则也应该随着灵活变化。 发展规则有两大任务：一是随着环境的改变对现行的各种监察制度提出更新与发展建议; 二是发挥国家监察权的预见性，试图在腐败行为发生之前就将其遏制，这需要制定出一些提前探测腐败变化的制度。

　　第三，监督职权。 国家监察权监督职权行使的目的在于降低腐败行为的发生率，提高政务运行的廉洁度，其根本在于预防。 监督检查作为监督职权行使的主要方式，需要在政务工作中落实，对监察对象是否依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守的状况进行过程监督，并可对其廉政事项进行过程指导，以避免过程失责导致的行为失控。

　　然而，过程监督不总是利大于弊的，过度的过程监督可能会严重阻碍政务效率的提升，造成政务执行者为迎合监督者而无法正常工作的现象。 同时，过程监督有时会超出廉政监督的范畴，对行政行为进行干预，导致监督监察凌驾于行政之上的现象出现。 因此，国家监察权必须在过程监督的同时，严防监督职权过大干扰监督对象日常的行为。

　　第四，调查职权。 国家监察权的监督职权是一种预防性职权，而调查职权是介于预防性职权和处置性职权之间的权力，即调查公职人员行为是否存在违法、犯罪行为的事实，是否需要进行处置。 具体来说，国家监察权的调查职权涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪多个方面，既包括不作为行为，也包括乱作为行为，强调的是权力运行的规范性问题。

　　毋庸置疑，调查职权也应该遵守特定的法律规则：一是调查要充分保障调查对象的个人权利，不得肆意侵犯个人权益，对调查对象造成伤害。 二是调查措施是有限的，其使用也是有条件的。 调查人员可以采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，这些措施的使用需要严格的前提条件，例如时间限制、地点限制等等。 以留置为例，留置措施的实施必须要做好对留置对象的保护，如留置时间的长短、留置场所的条件要求、留置需要报上级监察机关备案，由集体决定是否留置等。 换言之，国家监察权的调查职权既要保证对不作为、乱作为行为的彻查，又要保证对监察对象个人基本权利的保障，这也是依法治国的基本要求。

　　第五，处置职权。 处置是国家监察权行使的最后一个环节，也是最为重要的一个环节。 处置的对象不仅包括监察对象本人，还包括对监察对象的领导及其所在单位的处置。 对公职人员的处置可以依据情节的严重程度分为劝诫性处置(谈话提醒、批评教育、责令检查)、政务处分性处置(警告、记过、记大过、降级、撤职、开除)、职务犯罪性处置(连同监察材料和监察建议一并移交检察机关处置)。

　　对监察对象领导的处置主要是指对其领导工作的失误提出批评，严重的监察机关要对其做出问责决定。 对监察对象所在单位的处置主要是指对监察单位多存在的廉政问题提出监察建议。 与此前的几种职权相似，处置职权的行使也需要严格遵守法律法规，不能因过分追求执行效率而忽略对相对人权益的保护。

　　监察论文投稿刊物：《浙江社会科学》是浙江省社会科学界联合会主办的综合性社会科学类学术理论刊物。坚持为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”和“古为今用、洋为中用”的方针，坚持实事求是、理论与实际相结合的严谨学风，传播先进的科学文化知识，弘扬民族优秀科学文化，促进国际科学文化交流与合作。

　　总之，监察体制改革对于建立健全科学有效的权力约束体制有着里程碑式的实践意义。 宏观地说，监察体制改革也是一场宪法改革，诞生了新型的公权力——国家监察权，形成了人大与“一府一委两院”的新型权力结构，实现了监察对象从有遗漏到全覆盖、监察力量从分散到整合、监察措施从争议有限到合法丰富、领导方式从分散多头到集中统一的转变，构建了异体监督的雏形、纪法衔接的导引。 在进一步的改革实践中，要建立健全国家监察权的运行规范，科学合理地发挥其职能、行使其职权。

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　　作者：皇甫鑫