日本代用监狱制度的考察与反思

　　[摘要]日本代用监狱是指隶属于侦查机关或者法院的临时羁押机构，是用于拘留刑的执行机构和审前羁押机构，替代了监狱未决犯专区。在日本军国主义时代，代用监狱得到了立法的认可。在1945年以后的法治时代，代用监狱的功能从审前羁押和执行拘留刑转变为单一的审前羁押，可执行的临时拘留时间缩减为72小时;侦查和羁押由警察机构的不同部门主管，实现内部侦押分离;此外，还对代用监狱产生的问题进行了外部治理。但前述改革没有改变侦押合一的本质，受到了日本学界质疑和国际人权组织的责难。代用监狱隶属于侦查机构的缺陷及其存废之争同样出现于我国的看守所改革之中。在《看守所法》制定过程中，我国立法机关可以吸取日本教训，借鉴域外国家处理侦押关系的经验，将看守所转隶中立的司法行政机关。

　　[关键词]代用监狱拘留所看守所司法改革保障人权

　　一、引言

　　从世界范围来看，刑事未决羁押场所主要有四种模式：独立监狱模式、附设于法院的看守所模式、隶属于公安机关的看守所模式、独立监狱与附属于警察署的代用监狱并用模式。综合来看，侦查与羁押分离是总趋势，所以各国采取“侦查机关管理未决羁押场所”的做法极少，而日本和中国大陆恰恰属于这极少之列。在日本，羁押场所包括临时羁押(逮捕)犯罪嫌疑人的警察拘留所(留置所)，羁押犯罪嫌疑人、被告人的未决人员监狱(拘置所)，羁押已决犯的监狱/少年监狱(刑务所/少年刑务所，死刑犯除外)。

　　刑法学杂志浅析未成年人刑罚体系的轻缓化

　　1拘留所由承担侦查任务的警察署管理，监狱全部由中立化的法务省管理，立法上采取的是羁押机构整体独立于侦查机构的安排，以防止司法警察利用羁押未决犯的权力而滥用侦查权。然而，因客观条件限制，日本未决人员监狱的数量与被羁押人数的比例不合理，所以在羁押场所不足时便有了允许将“逮捕后至提起公诉前”的犯罪嫌疑人仍然羁押在警察拘留所的做法，这就是所谓的代用监狱制度。但是，学界在提及代用监狱时往往忽略了其还包括以警察拘留所充当拘留监狱(拘留场)执行刑罚(拘留刑2)的情形，这一问题在二战结束后已经基本解决。

　　具体表现在，1948—2010年，因违反《轻犯罪法》被处以拘留刑的人数从1600人减少到6人，2011—2019年分别为8人、5人、4人、4人、5人、6人、5人、1人、3人。3犯罪人数的绝对减少也就意味着警察拘留所充当监狱执行拘留刑的情况极少被关注，甚至可以忽略不计。因此，今天所谈及的代用监狱，一般是指未决羁押中警察拘留所作为未决人员监狱的问题。日本法务省公布的数据显示，1971—2004年，警察拘留所日均羁押未决犯的人数从2258人增加到5444人，拘留所作为未决人员监狱羁押犯罪嫌疑人的占比从81.52%上升到98.27%。2014—2018年，日均羁押人数分别为9078人、8871人、8395人、7947人、7760人，因此，2018年比2004年至少增长了42.5%，拘留所的羁押占比仍居高不下。

　　4代用监狱从制度上的例外演变为实践上的常态，羁押权对侦查权的制约形同虚设。日本学者的实证研究还指出，20世纪60年代至70年代后期，日本发生的14件无罪冤案都与警察在代用监狱非法取证有关。51983—1989年，日本最高法院纠正的5件冤案中有4件直接指向警察在代用监狱刑讯逼供。6早在20世纪70年代，就有人指出：“代用监狱是制造冤错案件的元凶、侵犯人权的温床。”7长期以来，一直存在代用监狱的存废之争。日本代用监狱制度中侦押合一的矛盾也同样存在于我国的看守所制度之中。有鉴于此，我们考察日本代用监狱制度的成因、流变和实践，对其反思并与我国类似问题进行比较，可以更好地为我国正在进行的看守所立法提供借鉴。

　　二、军国主义时代的代用监狱制度

　　(1868—1945年)明治维新是日本法制史上的转折点，也不可避免地面临法律体制的西方化。但是，法律移植及其本土化的过程仍没有摆脱封建时期纠问主义的诉讼模式，本质上是在以天皇为中心的政治体制下的制度改良。在国家本位、天皇主权的观念下，以警察为代表的行政权在刑事司法权力体系中占据主导地位，羁押目的是控制和惩罚犯罪，对保障人权的目的有所忽视。代用监狱正是在这样的背景中产生的。

　　(一)用于未决羁押的代用监狱

　　日本历史上关押未决犯的机构有以下几个：1.监狱未决犯专区明治维新肇始，日本就在监狱中设立了羁押未决犯的专门监区(监仓)，由负责重大案件审理、监狱和刑罚执行工作的刑部省管理，如1869年在歌山监狱设立的未决犯专门监区便是例证。在监狱未决犯专区的管理主体上，又经历了以下变化：1871年8月，由于法院和监狱都由司法省1管理，司法省又将专门监区的部分工作交由法院直接管理，也就形成了监狱中存在司法省管理的未决犯专区和法院管理的未决犯专区两种情形。1874年11月，由于司法省领导人江藤新平政治失势以及维护社会治安需要，包括未决和已决羁押在内的全部监狱工作开始由领导警察机构的内务省(1873年11月成立)管理，于1876年4月设立管理全国监狱工作的内务省警视局，又于1879年7月改为内务省监狱局。2管理侦查机关的部门同时也管理羁押工作和刑罚执行工作，即出现了我国通常所说的“侦押合一”问题。

　　(二)用于已决羁押的代用监狱1880年颁布、1882年实施的《日本刑法》和《治罪法》均由明治政府聘请法国法学家保阿索那特(G.E.Boissonade)起草，具有浓厚的法国法特色。1882年《日本刑法》也同1810年《法国刑法典》一样，将犯罪分为重罪、轻罪、违警罪。违警罪属于日本行政刑罚的一种，违反者将被处以拘留刑或者罚金刑，规定在1882年《日本刑法》第4编第425~430条。根据《治罪法》的规定，违警罪由治安法院管辖，警察拘留所仅是临时羁押场所。1881年、1889年的《监狱规则》还规定，被判处拘留刑的执行场所是专门的“拘留监狱”。三、法治时代的代用监狱制度(1945年至今)二战结束后，美国对战败国日本单独占领和管制。为了铲除军国主义和法西斯势力，1945年9月22日，美国在《占领初期美国对日政策》中明确占领日本的目标：(1)确保日本不再成为世界安全与和平的威胁;(2)最终建立一个和平与负责的政府，该政府应尊重其他国家的权利，并应支持《联合国宪章》的理想与原则中所显示的美国目标。

　　在此目标指引下，日本刑事诉讼从积极借鉴大陆法转向被迫接受美国法，从超职权主义走向当事人主义为主、职权主义为辅的混合模式。由于旧制度的废除以及三权分立政治制度、令状主义诉讼制度的建立，代用监狱出现了新的发展特征。其管理体制上的变迁，大致可划分为两个时期：二战结束至警察权内分改革(1945—1980年)，警察权内分改革至今(1980至今)。

　　(一)代用监狱的功能减少和时间限制(1945—1980年)1945年11月22日，司法省刑事局制定《关于咨询事项的建议措施》，其中有两项重要建议：一是废除预审法官制度，将预审法官的权限分配给检察官和司法警察;二是犯罪侦查中禁止利用行政拘留代替刑事羁押，废除《违警罪即决条例》和《行政执行法》。上述改革精神被1948年颁布的日本刑事诉讼法所采纳。核心理由是：预审制度存在重复审查、未审先判的弊端;《违警罪即决条例》和《行政执行法》违反日本宪法尊重基本人权和强制措施法定的原则。由于上述制度和法规的废除，战前建立起来的代用监狱呈现出新的表现方式。

　　四、日本学界及国际组织对代用监狱的质疑

　　对于“内分改革”及代用监狱是否应当废止的问题，以警察厅、法务省、日本律师联合会为代表，形成了不同的观点阵营。以警察厅为代表的存续论3认为：1.警察拘留所数量较多，讯问设施完备，距离犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人的居住地较近，运送犯罪嫌疑人以及家属、律师会见较为方便;2.增设未决人员监狱面临财政费用和建设用地上的困难;3.日本的冤假错案在国际上并不多发，产生冤案的原因应当纳入刑事诉讼的整体环境考量，不应单方面归责于代用监狱制度;4.侦查部门与羁押部门已经实现内部分离;5.从侦查角度而言，在拘留所执行未决羁押便于讯问及其他侦查活动，提高侦查效率。

　　以律师联合会为代表的废除论4认为：1.代用监狱的本质是侦查当局羁押、管理犯罪嫌疑人的身体，支配其生活。侦查和羁押并未彻底分离，容易滋生刑讯逼供、超期羁押和冤假错案。2.交通便利不是未决羁押场所的本质要求，未决人员监狱只要实现晚上和休息日会见即可。3.代用监狱制度与令状主义的要求相抵触，违反了《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3项1的规定。4.应当有计划地增加财政预算，修建更多大规模的未决人员监狱。以法务省为代表的折中论认为：代用监狱制度应当尽量避免适用，未来的方向是逐渐废止。

　　2但是，日本全国的拘留所有1286个，未决人员监狱等其他刑事设施只有154个。在旭川地方法院，除本部外，名寄、稚内、纹别、留萌等地只有旭川监狱和名寄未决人员监狱。即使是将犯罪嫌疑人羁押在拘留所，东京、大阪、静冈、爱知等地的未决人员监狱也面临超员羁押，千叶、兵库、埼玉等地的收容率也达到90%以上，起诉后有近二成的被告人仍不能及时移送到未决人员监狱，3而是选择“移监待机”。因此，羁押场所不足成为废除代用监狱制度最大阻力。

　　五、日本代用监狱对我国看守所立法的启示

　　中日两国在诉讼制度、诉讼文化上具有近缘性，我国刑事诉讼存在的部分问题往往也能在日本找到相类似的情况。就代用监狱而言，其与我国看守所在管理体制上都隶属于侦查机关，侦押合一的配置在两国均遭到了学界的一致反对。日本学界、律师界要求废除代用监狱制度的根本原因是其由承担侦查职能且偏重口供的警察机构管理，履职的中立性无法保障。日本改革过程中尚存遗憾的地方，也正是我们学习和反思的镜鉴。就我国而言，在“躲猫猫”“喝开水”等非正常死亡案件的推动下，公安机关开始打破历史传统和思维定势，认识到看守所中立于侦查部门的重要性。

　　1公安机关内部相继出台了一系列规范性文件，实行不同领导分管侦查和羁押工作。虽然这种类似于日本内分改革的措施具有了中立化色彩，但是，在公安机关共同打击犯罪、统一行动的一体化体制之下，羁押部门与侦查部门都必须接受行政首长的指挥，导致羁押部门往往配合有余、监督不足。基于此，学界普遍认为，应当变更现行看守所隶属关系，由中立的司法行政部门管辖、领导。

　　2但是，有学者认为看守所存在的诸多问题主要是管理上的问题，通过强有力的管理机制创新能够解决，无需进行体制变动……变革体制就成为了成本过高且前景难以准确把握的一种改革建议。32017年6月15日，公安部起草公布的《看守所法(公开征求意见稿)》仍然认为侦查与羁押分离可以在公安机关领导的前提下实现，引起了理论界的强烈质疑与反对。那么，看守所改革究竟路在何方?日本改革经验显示，警察机关一体化体制之下的内分改革虽然实现了部门之间的侦押分离，但只是完成了治标的过程，没有从根本上革除代用监狱制度所带来的弊害。我国要实现看守所制度的整体性突破，必须标本兼治。在2009年“躲猫猫”事件后，我国已经进行了类似于日本的“内分改革”和其他治标之举，亦取得了较为丰硕的成果。

　　但是，看守所中立不只是体制内中立，其关键是利益无涉。就未决羁押而言，要在侦查机关和犯罪嫌疑人之间寻找中立，将看守所划归司法行政机关的根本点在于，其应然属性是中立的，可以从源头上切断侦查机关和羁押机关的不正当关系，使看守所未决羁押的功能得以回归。因此，需要借助制定《看守所法》的东风来推进侦押走向彻底分离的“外分模式”。不过，看守所整体转隶司法行政机关并非简单的机构、人员的重新排列与组合，我们仅是拟定了初步的路径选择，还必须在职能定位、配套制度两个核心领域及其他非核心领域做出科学调整和安排。

　　作者：高一飞尹治湘