论改革和完善政府性投资管理体制

王海珍
【摘要】各级政府各种形式的直接或间接投资，在发展经济、改善民生、完善基础设施和和促进社会进步等个方面都具有举足轻重的作用。我国社会经济环境的不断变化提出了改革和完善政府性投资管理体制的现实要求，同时，我国政府性投资管理体制本身固有的弊端也使得政府性投资管理过程中存在的问题日益显现。本文重点分析了我国现行政府性投资管理体制存在的主要问题，并提出了几点推进政府性投资管理体制改革的措施，以提高政府性投资管理的科学化和效率，从而保证政府性投资管理的重大作用能够得到充分发挥。

【关键词】政府性投资管理体制；问题；对策

政府管理的公共资源都属于人民，直接用于投资的政府性资金也属于人民，政府性投资的真正投资主体也应该是人民。因此，政府性投资管理体制改革，要坚持以为为本的理念，建立科学高效廉洁的政府性投资决策及运行模式，使政府性投资的成果真正的为人民所用。

一、我国现行政府性投资管理体制的主要问题
1、事权和职责不明确。
在我国，地方政府的工作要服从国务院的领导，下级政府要接受上级政府的领导，但是，对于领导方式和领导的具体工作内容却不明确。在我国现行的政府性投资管理体制中，大体上的情况就是，上级政府有能力管、愿意管就确立项目并予以投资，要不然就全盘推给下级政府。中央和省级政府既管重大项目，又管基层地区的小项目。而在我国的情况是，民生、基础设施、社会事业等最终的承载主体、实施主体和责任主题基本上是基层政府，但立项权、财权的严重缺位往往使得基层政府非常被动。基层政府最怕面临的尴尬的情况就是上级政府下达给了基层政府经济发展和社会民生的明确指标，但没有给予充足的资金支持，使得基层政府，特别是财政困难的基层政府进退两难。
2、投资效率低。
上级政府拥有最终的立项权和资金使用权，由于目前政府性投资管理体制的运行中缺乏完整的信息系统，使得项目和资金规划论证缺乏科学性和严谨性，这就影响了政府性投资的效率。项目可不可以上、应不应该上？优先上那个项目？项目的合理规模是多大？项目建在何处最合理？怎样实现项目的最优管理？这些都是我国现行政府性投资管理体制思考较少的方面。每一个基层政府都想争取到上级政府项目的无偿投入，并且越多越好。所以，只要上级政府有相关的项目计划，很多基层政府就抛开了本地区的具体实际，盲目的上报争取。加上缺乏全局性的规划论证，项目重复投资和不必要项目的立项时有发生，致使政府性投资的浪费和投资效率低下。同时，由于上级政府对下级政府项目资金使用的监督不严，基层政府挪用专项资金等违规行为和弄虚作假行为比比皆是。
3、监管主体多元弊端较多。
上级政府下达给基层政府的政府性投资项目，上级政府的财政部门和相关部门就自然而然的是监督主体。同时，基层政府和基层人大也有监督职责，很多政府性投资项目的监督体制中还引入了中介机构，有的甚至还还调动了纪检监察机关、检察机关。从表面看来，这样的监督机制似乎监督力度很大。实质上，由于现行政府性投资管理体制自身的弊端，基层政府在争取项目时的虚报冒领极易导致基层政府和基层人大监管主体的缺位。我国目前对于具有法定监管主体资格的中介机构的监督和管理的力度不够，加上中介机构盈利性质的影响，中介机构为了自身利益而包庇被监督主体的可能性也很大。上级财政部门的监督的基本形式大多为听汇报、看资料、查现场，而汇报、资料及现场很容易掺杂虚假信息，只是上级财政部门的检查只是走过场，没有很大的实际效果。
4、一定程度上加重了基层政府财政困难
上级政府下达给基层地区投资项目后，认为基层地区是受益地，应当由基层地区自主出资和筹资，上级政府应只给予部分投资甚至不投资。在政府性投资管理体制中，上级政府投资主体的角色弱化甚至完全缺失，而基层政府则被动的成为了项目的筹资主体。这对于经济实力好、财政雄厚的地方不会造成多大的影响，即便是没有上级政府的投资，他们承担项目所需资金也绰绰有余。但是，对于经济落后、财政入不敷出的地方，就是另外一回事了。如果不争取上级政府的项目，本地经济的发展将会停滞不前，甚至会被其他地区进一步拉开差距；如果争取到上级政府的项目，而得不到上级政府的资金支持，本来就入不敷出的财政将会面临更大的压力。
5、不廉洁行为时有发生。
有些基层政府为了争取到上级政府的投资项目，会采取一些非常方式和手段。有些基层政府通过拉关系、行贿等各种违规甚至违法行为向上争取政府性投资项目，有的将向上级政府争取的投资额作为当地政府部门党政考核的重要内容。同时，上级部门验收检查项目时，基层政府也会竭尽所能的掩盖项目的各种违规现象。

二、政府性投资管理体制改革思路的相关探讨
建立完善和高效的投资决策体系。
首先，树立科学发展观，建立其完善高效的投资决策信息库。投资决策信息库应当包含政府所辖行政区域内的地形地貌、矿产资源、地质结构、土壤类型、人口分布、气候水文、产业状况等全方位的信息数据。其次，区域内经济发展规划委员会的专家根据信息库的信息进行项目布局的规划。规划的内容包括上级政府的战略性总体规划和各基层政府的详细规划。再次，同级人民代表大会要用立法程序对规划进行审核，以法律法规形式确定后要向全社会公开。没有特殊情况，任何组织和个人不得随便更改规划；如有特殊情况确实需要进行修改的，也必须按照相关规定程序进行。
明确事权和职责。
按照科学的规划，各级政府对所辖区域内影响重大的全局性项目予以明确够，要按照分级决策和分级管理的原则进行的科学的规划，要根据各级征服财力状况及当地社会经济发展需要进行投资计划的编制。项目的启动实施，应报经同级人大审议决定，将其纳入年度政府工作计划并列入年度财政支出预算。
    省级政府主要负责对于发展全省经济、改善全省民生等战略性和全局性的重大项目。如果投资项目涉及到具体的市级或县级政府，则可根据全省及地区的具体财政状况来确定各方的出资额，并通过协商明确各方的项目职责。上述事项一经确定后，省级政府一般不再对下级政府性投资项目进行投资和管理。
完善政府间财政转移支付制度。
客观环境的不断变化，要求政府间财政转移支付制度进行与时俱进的完善。最简单也是最直接颁发就是尽可能的取消专项转移支付，对于一般性、均衡性转移支付的力度要相应的加大，以保证基层政府较为充裕的自主财力。这样做可以逐步实现事权与财权的匹配，为实现政府性投资项目分级决策和分级管理目标创造条件，从资金转移支付的角度规范政府性投资管理，可以消除很多现行政府性投资管理体制存在的不利因素。同时，也能够实现人力和物力和合理配置，减少浪费，从而提高投资的效率。
完善投资监管机制。
由于真正的利益主体对利益目标和利益行为的关注度最高，所以赋予真正的利益主体监管权是对利益目标和利益行为最负责最严格的监管。将政府性投资的监管权归还人民，由全体人民共同监管是不现实的。所以，应该把监管权赋予人大，由人大代表人民履行监管权。同级人大对辖区内的各方面情况最为了解，对于项目可不可以上、应不应该上，优先上那个项目，项目的合理规模是多大，项目建在何处最合理，怎样实现项目的最优管理等问题的研究和审查都可以进行全面深入研究和审查并作出最终审决。这样做的最明显的效果就是，通过人大的科学规划和严格的立项审查，可以有效地较少盲目投资和重复投资所造成的风险和浪费，保证政府性投资项目的投资决策收到预期的良好效果。

【结语】