国土空间规划背景下的村庄规划编制探究

　　1.摘要

　　村庄规划是我国国土空间规划“三类”体系中的重要组成部分，是各级国土空间规划任务的最终落实，在国土空间范围内各类村庄用地面积占比大，在我国空间治理能力现代化建设中占据基础性的地位。村庄规划要求优化土地空间布局，落实生态保护红线和永久性基本农田，划定历史文化保护线，明确生态、农业、农房等各类用地布局，对实现乡村振兴战略和完善国家治理体系具有重要的现实意义。

　　城乡规划论文范例：城乡规划建设与土地管理初探

　　2.地位、深度及作用

　　村庄规划是开展美丽乡村建设、乡村振兴、村庄治理的重要工具与手段，它的地位和作用非常重要。在之前的城乡规划体系当中村庄规划是法定规划。而在当下已经逐步形成了总体规划、详细规划、相关专项规划的国土空间规划体系，进入国土空间规划新时代。2019年5月中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见指出在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。由此可见，村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

　　3.编制政策支撑

　　3.1国土空间开发保护政策

　　与城乡规划体系不同的是，国土空间规划体系中的村庄规划在用地指标方面有预留的规划建设用地指标，零星建设可以申请，比如零星分散的单独选址建设设施、乡村旅游设施。另外，在建设用地规模不增加、耕地保有量不减少、环境风貌不破坏的情况下用地布局方面也有一定的调整余地。

　　3.2生态保护红线优化及永久基本农田布局政策

　　与城乡规划体系比较，国土空间规划中的村庄规划更加强调落实生态保护红线和永久基本农田的保护，要求村庄建设，在落实生态红线、永久基本农田和安排村庄建设边界时出现冲突，村庄建设布局应尽量避让生态保护红线和永久基本农田;更加强调永久基本农田的整体性、连续性、稳定性，但确定难易避让的，生态红线和永久基本农田也可以进行局部优化调整，按照维持其整体性、连续性、稳定性和确保数量不减少、质量有提高、集中连片度高的要求划为永久基本农田。

　　3.3全域综合整治政策

　　与城乡规划体系比较，国土空间规划中的村庄规划强调村域的综合整治，以宜林则林、宜耕则耕、宜草则草、宜湖则湖、宜荒则荒的原则进行布局引导。通过建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策方式可以获取用地指标，关于指标的使用强调根据用地的特点合理安排各类用地的布局，防止片面增加用地指标的行为。

　　4.推进资源高效复合利用政策

　　集约节约用地，建设空间的布局强调对存量用地的使用，鼓励新增建设用地优先保证公益设施，鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展农业教育、农业科普、农事体验等产业。保障农民宅基地用益物权，积极探索出租、合作等多种利用方式盘活宅基地及空闲农房。

　　4.编制思路

　　4.1以全域统筹为基础，以底线思维谋发展

　　以县域村庄居民点布局为基础，确定村庄类型，做好基于空间基础的差异化分类引导，通过统筹分配用地指标等资源要素实现县域统筹，协调好县、镇、村三级国土空间布局以实现联动。摸清家底，从村庄规模、建成区面积到村庄人口、地理条件和发展现状入手，推进县—镇—村联动的基础条件调研。

　　4.2以空间数据为支撑，确保规划顺利开展

　　以“三调”数据作为基础空间数据，在此基础上进一步复合现状与发展需求，整合村庄布点规划、土地利用规划、建设规划等类型的规划，充分整合政府相关部门的数据，并利用互联网、大数据等手段实现规划、土管、地理信息、测绘等专业有机融合。

　　4.3以农民为主体，提升乡村活力

　　村庄的主体是农民，规划编制中坚持“以村民为本”的工作理念，以解决村民的现实矛盾为抓手，以直观生动的方式与村民探讨村庄发展的实际问题，站在农民的角度做规划谋发展，村民充分参与决策，在尊重自然和生态的基础上制定符合本村庄的产业、风貌、乡土文化特色，提升村庄长远发展活力。

　　5.编制流程

　　5.1明确责任分工

　　自然资源部负责加强对各地推进“多规合一”的村庄规划工作进行指导;省级自然资源主管部门负责组织协调相关部门统筹推进村庄规划工作;市、县级自然资源主管部门配合乡(镇)人民政府，主动做好技术指导和工作协调，开展村庄规划知识培训和规划师下乡活动，推动测绘“一村一图”、自然资源、地质调查等基础资料工作，并将规划成果纳入国土空间基础信息平台;乡镇人民政府负责组织编制村庄规划，引导村民全程参与。

　　5.2工作程序

　　国土空间规划基于自然环境条件和空间地理数据，在工作程序方面，分为七步：基础条件分析评价、现状调研、规划目标及发展定位确定、规划方案编制、村民意见征询、规划论证审查、规划上报。

　　5.2.1基础条件分析评价

　　以“三调”数据为基础，摸清资源利用与环境质量底线，落实村域范围“三区三线”。

　　5.2.2现状调研

　　(1)资料收集

　　依据三调数据精准导出调研底图，制定标准化村庄基础资料调查表和资料收集清单，向县乡镇相关部门及村党组织和村民委员会收集材料，充分掌握村域范围内村庄历史沿革、自然资源状况、地质灾害、基础设施、人口、经济和产业等等基础资料。

　　(2)现场调研

　　开展驻村调研、表单逐户走访与实地踏勘相结合，详细了解村庄发展历史文化背景、风土人情，向村民宣传相关政策引导村民积极献言献策表达诉求，获取村民支持。

　　(3)村庄发展现状分析

　　分析村庄规模和基础条件总结村庄区位和村民需求，分析村庄发展过程中的制约因素，理清基础设施短板，住房需求和产业导向总结问题并为规划通过基础依据。

　　5.2.3规划目标及发展定位确定

　　主要包括发展定位、村域空间布局、产业引导、基础设施、人居环境、生态保护等方面着手，根据村庄实际发展定位制定符合本村实际的发展策略。最主要的是反映村庄的发展思路和资源统筹，包括定位、目标、步骤、规模、结构、不确定的应对、近远期安排。

　　5.2.4规划方案编制

　　村庄规划编制方案包括核心内容和支撑性内容，核心内容有生态保护，产业发展，空间布局，设施配套和环境提升;支撑性内容包括历史文化、交通等专项，组织形式，政策研究，人才、资金、土地要素的统筹，近远期安排。

　　5.2.5村民意见征询

　　规划编制过程中，充分注重村民的主体地位，项目编制全过程听取村民意愿，根据规划阶段公示规划阶段性成果，接受村民监督，获取村民支持。规划文本形成后，组织村民召开“村级评审会”充分听取村民意见，参与集体决策。规划报送审批前，应经村民会议或者村民代表会议审议，并在村庄内公示，确保规划符合村民意愿，且愿意主动实施规划。

　　5.2.6规划论证审查

　　由主管部门组织行业专家、村民代表组成评审小组，规划评审小组对规划成果进行审查，通过国土空间规划数据平台对各类控制性指标进行复核，对规划成果提出纠正、修改或补充的具体意见。

　　5.2.7规划上报

　　规划成果通过评审后，根据评审意见进行修改完善，按规定程序报相关部门审批。

　　6.对策及建议

　　6.1在县域层面加强居民点体系规划

　　在县域层面进行科学统筹，编制居民点体系规划，村庄可以分为以下几类：搬迁撤并类村庄：人口少，条件差，缺少发展资源和机遇，生态脆弱，有自然灾害，因重大建设项目需要拆迁的，如高铁、高速、机场、湿地公园、水库、风景名胜区，这类村庄原则不需要编制规划，撤并后留下的村需要编制规划。特色保护村庄：包括景区村景郊村，历史文化名村和传统村落，民族村，已经投入建设的精品特色村，有其他特色资源的村庄，村庄规划以保护为主。城郊融合类村庄：一般已经成为城区或镇区，交通便利，能够及时获得城市的公共服务。

　　集聚提升类村庄：规模较大的中心村，有一定的资源，能够长期存在的村庄。未划定分类的村庄：暂不做分类，留出足够的观察和论证的时间，同时也需要留有一定的规划弹性。一个村庄类型确定的顺序为：首先判断是否为搬迁撤并类，其次为城郊融合、特色保护、集聚提升，最后为不做分类。以此分级分类优化主要公共基础设施的配置，健全村庄功能，并通过人居环境的改善和生活品质的提高、产业和消费的聚集，引导人口向中心村、集镇聚集。对于人口规模小、地处边远山区、交通条件差、地质灾害隐患点，则应列入重点搬迁撤并对象。

　　6.2坚持开门编制，充分吸纳公众参与

　　村庄规划要被广大村民理解与接受，并成为国土空间利用中的自觉行为，而充分吸纳村民公众参与是确保村庄规划实用性的关键。从规划编制方案启动、基础资料收集与分析、区域问题诊断、规划目标和规划内容确定，直到规划的实施监督，全过程吸纳村民的参与。当然，公众参与并不等同于完全满足每个村民的意愿，不少村民的诉求多基于自身利益，这就需要平衡取舍。而村两委和村民理事会在这方面拥有得天独厚的优势，是实现村庄规划公众参与必不可少的组织保障。

　　6.3强化问题导向与目标导向的结合

　　村庄规划在贯穿体现上位规划的各项约束性和指导性指标同时，又要解决制约当地自然资源可持续利用的现实问题，是一个充分体现问题导向与目标导向相结合的典型规划。目标导向，在落实上级规划的指标体系的同时，还要紧扣乡村振兴战略目标，根据村庄自身的资源禀赋和经济社会发展需要，提出村庄自然资源的利用战略。另外，要建立保护与建设并重的层次，处理好保护与建设的矛盾，形成多规合一的矢量底图，与国土空间规划相结合，体现多样化、乡土化、生态化、特色化、形成适度精致的村庄。

　　6.4加强用途管制的制度建设

　　村庄规划的范围均属于城镇开发边界外，因地制宜地对村庄规划进行空间用途分区，并制定相应的用途管制规则，已成为“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”管制方式的基础。由于目前大部分村庄规划缺乏详细的用途管制分区和针对性制定管制规则，只是简单地按生产空间、生活空间和生态空间三大类提出了原则性的用途管制要求，既缺乏实际管制效力，也不具可操作性。从理论上看，村庄规划的用途管制，应在“三线三区”的基础上细化。

　　作者：周鹏程