地方政府与城市商业银行的关系研究：历史逻辑及行为表现

　　[摘要]地方政府与城市商业银行的关系一直改革的难点，也是众多学者争论的焦点。本文从城市商业银行诞生的历史视角出发，讨论地方政府介入城市商业银行的历史逻辑及行为表现，这对于城市商业银行在后续的商业化改革当中如何处理好与地方政府关系至关重要。

　　[关键词]地方政府;城市商业银行

　　[Abstract] The local government and the city commercial bank's relations have the difficulty of reform, which can also be numerous scholars’ point of contention. This paper, from the city commercial bank of the birth of the historical perspective, discussed the local government intervention in the history of the city commercial bank logic and behavior, this for the city commercial Banks in the follow-up of commercialization reform how to deal with local government and the relationship is very important.

　　[Key Words] local governments; city commercial bank

　　中图分类号： F830.33 文献标识码：A 文章编号：

　　一、地方政府与城市商业银行发展的历史渊源

　　(一)地主政府与地方性银行关系的历史变迁

　　在20世纪90年代末以前，由于国有银行仍未实行彻底的商业化改革，地方政府对国有银行可以进行强有力的干预，使国有银行的信贷投放符合地方政府的偏好，而且由于国有银行占有了绝大部分金融资源，有能力满足地方政府的融资要求。因此，此时地方政府的大部分融资要求由国有银行的地方分支机构满足。地方银行虽然也要受到地方政府的干预，但而临的主要压力由国有银行承担了，自身可以相对多地从事自身利益最大化的业务。但在此以后，情况发生了很大的变化，随着中央金融工委的设立，国有银行地方分支机构的领导人完全由上级任命，以及国有银行收缩业务、贷款权上收，地方政府对国有银行分支机构干预空间缩小。而此时伴随着经济的发展，地方银行逐渐发展壮大，已经拥有一定的金融资源。此时，为满足自身的各种偏好，地方政府只能向地方银行施加干预。这种干预主要体现在：要求向地方政府选定的项目或企业提供贷款或担保贷款，以获取地方经济增长;强令向已处于困境的企业提供贷款以维护社会稳定或收取税金;要求地方银行兼并经营已经处于困境的地方金融机构，以维护经济社会稳定;要求缴纳一定的政治“捐献”以补充地方财政支出;强制性要求购买某些资产;拒绝其他银行如股份制银行的兼并要求等等。其结果往往是导致地方银行因此出现了大量不良资产，给原本生存的国有银行和股份制银行夹缝中、实力并不强的地方银行增加了沉重负担，迫使其更多地寻求违规经营来维持自身的生存和发展，在一定程度上破坏了金融秩序。

　　(二)城市商业银行的组建及发展

　　城市商业银行是地方政府进行地方金融资源控制过程中发展而来一种银行类金融机构。中国城市商业银行是经国务院批准，在部分城市信用社基础上组建起来的地方性股份制商业银行。上个世纪80年代中期，由于城市私营、个体经济的蓬勃发展，为其提供金融服务的城市信用社也随之迅速发展。但由于城市信用社在经营中背离了合作制原则，实际上己办成了地方性商业银行，且存在规模小、资金成本高、股权结构不合理、内控体制不健全等问题，经营风险日益突显。为了从根本上解决城市信用社的风险问题，1995年国务院发布《关十组建城市合作银行的通知》，决定组建由城市企业、居民和地方财政投资入股的股份制性质的城市合作银行。同年2月，全国第一家城市合作银行一一深圳城市合作银行成立。1997年城市合作银行统一更名为城市商业银行。到目前为止，全国已经拥有股份制城市商业银行136家，它们在支持地方经济建设，支持各类中小企业发展，服务城市居民方面发挥着不可替代的作用。

　　自1995年第一家城市商业银行在深圳成立以来，经过15年的发展，城市商业银行取得了长足的进步，一批城市商业银行在开业后短短的几年时间里，立足于“市民银行”的市场定位，通过强化内部管理和努力开拓市场，经营管理水平不断提高，业务规模成倍增长，不良资产率大幅度下降，并连年创造良好的经营业绩，不但有效化解了城市信用社时期积聚的金融风险，有力地支持了地方经济的建设，且实现了自身的快速发展和壮大。一些城市商业银行如上海、北京、南京、杭州、深圳等还取得了较好的经营业绩，2007年北京银行、南京银行、宁波银行相继上市而受到了市场的追捧，此外，还有一部分城市商业银行也在积极地做上市的准备。

　　二、地方政府介入地方城市商业银行发展是一种“你情我愿”双向需求

　　(一)地方政府需要城市商业银行这一重要的金融资源

　　地方政府为了促进本地区经济的发展和社会稳定，需要控制一定的金融资源以促进地方基础设施建设，创造地方经济良好的发展环境。在现有的税收体制下，地方政府的税收渠道有限，而通过发行地方政府债券等方式融资又受到法律方而的限制，在我国间接融资占主导的局而下，地方政府必然会寻求控制一定的信贷资金以促进地方经济的发展。在国有商业银行改革以前，地方政府可以通过干预国有商业银行满足地方政府的融资要求，随着国有商业银行业务的收缩、贷款权限的上收，地方政府控制力变弱。尽管城市商业银行与国有商业银行相比先天具有劣势，但其地方性的特色在服务中小企业的过程中具备一定的优势，因此在中小企业快速发展的过程中，城市商业银行也取得了相应的发展。再加上地方政府在城市商业银行中属于绝对控股的地位，因此，地方政府可以很容易地对城市商业银行进行控制，进而为地方经济服务。

　　(二)城市商业银行发展得到了地方政府大力支持

　　城市商业银行的前身是城市信用社，成立于改革开放之初。由于体制、管理等多方而的原因，城市信用社发展参差不齐，积累了大量风险。为了规避风险，形成规模，1995年国务院规定，在城市信用社清产核资的基础上，通过吸收地方财政、企业入股组建城市合作银行，1998年，城市合作银行全部改名为城市商业银行。城市商业银行诞生之始，就带有浓厚的政府背景。

　　在城市商业银行的改组之初，中央则确定了大力依靠地方政府的策略。根据相关法规条例，城市商业银行股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中，地方财政为最大股东，入股比例为30%，同时又规定单个企业入股不能超过10%，个人不能超过2%。因此，地方财政在城市商业银行中居于控股的地位，再加上当地企业又多为国有企业，与地方政府关系密切，实际上地方政府掌握了城市商业银行的绝对控股权。

　　城市商业银行组建后，属于股份制商业银行的性质，并且遵循《商业银行法》，外部的制度性约束加强，再加上国有商业银行改革、加入WTO后金融业对外开放等社会经济环境的变化，城市商业银行改革进程加速。其中，地方政府发挥了相当重要的作用。通过置换、剥离不良资产以及注资等多种方式，大部分商业银行资本得到了有效的补充，历史包袱得以缓解，不良借款率下降，盈利水平得到大幅度的提升。据统计，自2002年杭州市商业银行在地方政府支持下，通过资产置换方式处置了18亿元不良资产以来，全国共有60多家城市商业银行通过多种方式转换和剥离不良资产达800多亿元，其中，35家城市商业银行还获得地方财政直接或间接的注资共累计近170亿元。并且在城市商业银行业务的开展，技术、人才投入等方而，也得到了地方银行的大力支持。

　　三、城市商业银行发展过程中地方政府行为表现

　　(一)地方政府在推进城市商业银行展中的积极作用

　　政府制度供给为城市商业银行改革提供了基本的制度安排和发展环境。制度是一种稀缺资源，是政府的公共产品之一。在经济发展过程中，制度的作用无所不在。制度环境决定了改革的方向，制约了改革主体的价值选择。政府是实现制度安排的主体，改革是政府实现制度安排的主要形式。通过制度供给建立和维护制度环境，实现合理、有效的制度安排并向社会提供制度选择，是政府的基本职能。因此，城市商业银行改革所需的制度安排和发展环境只能由政府提供。

　　1.政府为城市商业银行的制度变迁提供了社会条件

　　政府为城市商业银行的制度变迁提供的社会条件，主要表现在以下几方面：

　　(1)政府为城市商业银行发展提供了稳定的社会秩序。城市商业银行的制度变迁是以政府制度供给为基础的，政府通过强制性的制度供给，颁布了一系列的法律、法规、政策等，规范了社会行为主体的选择空间，保证了社会的安定团结、正常有序。这种城市商业银行有效发展的稳定的社会秩序只能通过政府才能提供。

　　(2)政府在改革发展中通过政府补偿、注销债务、减免税等措施，能减轻城市商业银行的负担。一方面，政府可以通过直接增加注入资本而减轻城市商业银行的债务负担。另一方面，政府还可以在企业、银行和国家财政之间进行债务重组，对一些经营较困难的城市商业银行进行减免税等措施，减轻城市商业银行的债务负担。

　　2.地方政府的权威减少了城市商业银行改革的阻力和成本

　　(1)地方政府权威对于改革阻力的突破，使城市商业银行的发展能够顺利进行。政府可以凭借其权威以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，突破改革阻力，使改革能够顺利进行。因此，在改革中通过政府权威实施强制性制度变迁，可以直接推进城市商业银行改革。

　　(2)政府制度创新的规模效益，降低了政府在制度变迁中的组织成本和实施成本。城市商业银行改革是一个极其复杂的制度变迁过程，仅仅依靠诱致性制度变迁方式满足不了城市商业银行发展对制度环境的需求，因此由政府实施强制性制度变迁就显得尤其重要。通过有计划、有步骤的强制性制度变迁，政府不仅可以弥补制度供给的不足，降低制度变迁的组织成本和实施成本，还可以以其权威为后盾，在城市商业银行改革中普遍推行与市场经济相适应的新制度安排。因此，通过政府的权威可以降低或弥补制度供给中的各项成本，使城市商业银行发展所需的制度环境成为可能。

　　(二)地方政府在推进城市商业银行展中的消极作用

　　从历史的视角来考察中国城市商业银行的发展，我们会发现城市商业银行存在着许多问题与缺陷，而造成这些问题的根源其实是政府主导型的城市商业银行发展模式。这种组建模式改革当初有一定的积极意义，但现在越来越成为城市商业银行发展的障碍。

　　1.政府主导的组建模式使城市商业银行承受较重的历史包袱，资产质量先天不足。

　　尽管中央银行组建城市商业银行的初衷是为了化解风险，消除隐患，且已经取得一定成效，但这种将城市信用社简单地捆绑为城市商业银行的改革思路却有值得商榷之处。其一，信用社的性质是“信用合作”，是完成一定政策目标的经济组织，将信用社加总为城市商业银行，存在着由“信用合作”向“股份制”、“商业性”性质转变上的障碍;其二，信用社在历史上大多已形成数目庞大的不良资产，不分性质的完全由新组建的城市商业银行继承，仅仅是暂时缓和了风险，但却并不能切实的消除风险，相反却有可能使这些城市商业银行在竞争中变得更为脆弱，最终影响整个金融体系的稳定。

　　2.政府主导的城市商业银行复制了国有商业银行的常见弊端

　　近年来，城市商业银行开始向“大银行”模式发展，其直接影响是使其失去了中小银行的特色与优势，经营成本上升。我国城市商业银行大部分由地方政府控股，国有股一股独大，名为股份制实为国家控股，这为城市商业银行承袭国有银行的“贪大求洋”等弊端提供了制度背景。到如今，不少城市商业银行都在盲目扩大规模，力求“做大”，惟恐规模上不去而在竞争中落后。与国有大型商业银行相比，除规模较小外，一些城市商业银行事实上已成为国有大银行的“微型克隆”。

　　3.政府主导的人事体制存在“内部人控制”现象及道德风险

　　由地方政府控股的城市商业银行，其高层经营经理人员的任命程序同国有银行类似，由地方政府通过组织程序选拔、考察、任命。这种地方政府主导的人事体制，能够保证城市商业银行服务于地方政府的经济发展目标，支持区域经济发展;但同时这种体制也使城市商业银行内部管理的行政化倾向明显，本应追求股东利益最大化的经营班了却在“股东一地方政府”双重目标之间徘徊。法人治理结构形式化、虚化助长了城市商业银行的“内部人控制”现象的发生，极易导致道德风险。

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