国土空间规划重构紧凑城市乡乡差别与空间公平

　　【摘要】共同富裕是新世纪我国高质量发展的重要命题。本文探究我国品质导向的空间重构中的空间公平，以助力社会公平发展。在我国沿海快速城市化地区，自治村庄的非农经济发展造成了破碎、低效的土地开发。通过规划干预，实现集约紧凑的城乡空间格局已成共识。然而，从破碎到集中的空间重构，很大程度上取决于村庄土地权益重置的公正性。本文揭示：市场驱动的村庄自主土地开发造成了市场与公平的偏离，展现为村庄之间土地发展权益配置的差别。国土空间紧凑发展的规划蓝图不可避免地加剧了差别，形成了规划与公平的偏离。市场与规划的双重偏离制约着品质化的空间重构，须配以公平的土地权益调节机制：空间重构的治理需从自治村庄上升到区县尺度;国土空间规划应在区域尺度建立公平的初始土地发展权配置与调节制度，使村民变居民前享有均等的发展权益。

　　【关键词】空间正义;土地发展权;空间重构;紧凑城市;国土空间规划

　　公平发展是一个国家和地区经济社会发展的根本追求。本着“让一部分地区、一部分人先富起来，带动和帮助其他地区、其他人，逐步达到共同富裕”的初心，我国实行了改革开放[1]。在经历40余年的市场经济发展后，我国完成了资本的原始积累，迈入中等收入国家行列，但传统的、牺牲资源和空间来追求发展的模式，也带来空间利用低效、经济质量不高和社会贫富差距拉大等诸多问题，亟待转型。其中，正确处理效率和公平的关系①，成为发展模式成功转型的关键[2]。

　　进入21世纪，国家倡导高质量发展，不断优化经济结构，在空间结构上实行“三集中”②的国土空间整治，在社会分配上追求共同富裕③，成效显著，但经济转型、空间重构与社会公平的协同仍面临严重挑战。就空间公平而言，以往的研究探讨了区域之间、城乡之间、城市内部社会群体之间的差异，规律和对策的探讨已较为成熟：

　　针对劳动分工和经济部门转变导致的区域发展差异[3]，国家出台了系列区域均衡发展的政策;针对城乡与城市内部差异，如劳动分工下的阶层分化与空间分异[4]、城市正规体系之外的流动人口[5]、失地农民[6]等，国家推行了社会融合、棚户区改造、市民化、提高征地补偿等政策措施。然而，对于快速城市化产生的乡乡差别(非农经济型与农业经济型村庄之间的发展差异，及其在当下国土空间剧烈重构下的演变)少有关注。

　　在沿海快速发展地区，城郊乡村自主的非农经济发展，导致了广泛的城乡混合带。其中，建设用地低效、破碎、无序蔓延[7]，经济质量低也一定程度上导致了紧张的社会关系[8]。通过整合破碎的城乡空间，实现空间集约紧凑、城乡融合、品质高效的发展格局，已成为国土空间规划引导空间优化配置的重要目标。

　　但，规划蓝图的实现不仅仅是空间的转变，更是空间背后利益的重塑。如何确保空间重构与村庄集体利益分配之间的互促，还有待对于体制机制的探索。本文拟结合产权制度和空间正义的理论构建分析框架，以SK区为例，通过实证分析揭示市场驱动下村庄非农经济发展的空间不平等特征;紧凑城市规划干预如何影响乡乡差别，重塑空间正义;提出利益平衡机制，以增进村民集体配合实施紧凑城市导向的空间规划的意愿，增强规划的社会包容性与可实施性。

　　文章第1节展现了在村庄自发非农发展向紧凑城市的转型中，空间非正义性生成的理论逻辑;第2节揭示了村庄非农发展下建设用地破碎、蔓延与空间差异的一般特征;第3、4节论述了SK区的紧凑城市规划，剖析了市场驱动下的乡乡差别以及规划的强化机制;第5节从空间正义的视角审视乡乡差别，提出公平导向的发展权配置策略，以促进紧凑城市规划实施。

　　1 从乡村均等发展到现代城市空间公平：应对市场与规划的双重偏离

　　1.1 农业时代的乡村均等发展

　　公平正义植根于中国传统的乡村治理中[9]。人多地少造就了我国精耕细作的农耕文明，但也造成了历史长河中农业的内卷化。农村贫困长期存在的同时，农地这一稀缺资源的非均衡配置，更造成了严重的贫富差距。新中国土地改革之前，贫苦农民占农村总人口的52.4%，但他们的耕地占有率只有14.3%;地主阶级占农村总人口的4.8%，但他们的耕地占有率却高达38.3%[10]。

　　贫困与贫富差距的持续存在削弱了农村社会的治理能力，导致农民起义推动的朝代更迭。即便如此，农业生产效率也未根本提升[11]。直到新中国成立后，均等才成为农村社会的重要原则，“耕者有其田”的土地改革才解决了土地分配的不公平[10，12]。作为自治的社会经济组织，村庄维护着内部成员间的平均主义[12]。在以村庄为单元配置农地、发展农业生产的情况下，只要人均土地持有量没有实质性差异，村与村之间的农业生产效率就相差不大，农民农业收入水平的空间差异甚微。以1985年长江三角洲的农业县昆山为例，20个乡镇的人均农业产值为706元，其中最高为913元，最低为588元，标准差只有87元[13]。

　　土地改革后农地均等化配置，但人多地少，农村依然保持小农经济模式，缺乏规模经济。随后的人民公社制度倡导集体耕作，由于过度强调均等，社员缺乏必要的激励，农业生产效率很低。改革开放后，家庭联产承包责任制以家庭耕作取代了集体耕作，考虑到土地肥沃程度、区位等因素的均衡，农户持有的往往是空间分散、肥瘦搭配、区位各异的细碎地块[12]。耕地的碎片化既不利于规模化的农业基础设施建设，也制约了规模化农业经营，生产效率未显著提高，但乡村实现了均等。

　　1.2 市场的公平偏离：乡村非农发展中的乡乡差别

　　改革开放以来，快速的城市化从根本上改变了沿海发达地区的乡村经济和社会。通过工业化，长江三角洲和珠江三角洲等地的农村经历了巨大的社会经济转型。集体所有的乡镇企业为农民提供了就近非农就业机会，村民“离土不离乡”，在乡村生活与工作。乡镇企业的发展极大地改善了村民的生活质量，改善了农村的基础设施和公共服务。

　　然而，由于先天的制度缺陷，乡镇企业难敌国有企业和新兴私营企业的竞争，在1990年代中期发展到巅峰后逐渐衰败。此后，农村非农经济发展从集体工业生产转向了非农建设用地的租赁[14]。非均衡分布的非农经济活动导致了一种新的贫富差异，即非农经济发达的乡村与农业经济主导的乡村之间的差异，存在于地区之间、县域乡镇之间、镇内村庄之间[15]。快速城市化地区的农村非农经济活跃，村庄通过出租集体建设用地获得集体收入，对村民分红，改善村民福利和基础设施。

　　虽然区位对农地价值的影响并不显著，但对建设用地的需求和价值影响较大。偏远的农业村基本没有建设用地租金收入，而城郊村的用地潜在价值则很高。正是城市化驱动的非农经济发展提升了村庄的地租收入，进而催生乡乡差别。市场机制驱动的区位级差进一步扩大了农村非农收益的空间非均衡性，体现了“市场的公平偏离”机制。这种市场偏离现象在快速城市化地区尤为显著。以长江三角洲的昆山和珠江三角洲的顺德两个区县级行政区2013年的数据为例，昆山市162个行政村中，地租收入最高的村是最低的村的800多倍，地租收入中位数为9.2万元，最高为2697万元[16];在拥有187个行政村的顺德，村年均土地租金达241万元，最高为4836万元，中位数为110万元[17]。

　　1.3 规划的公平偏离：空间公平的制度性缺失政府对土地开发的管制可造成租值的增加与减损[18]。为化解管制带来的损益不均，不少西方城市建立了土地开发权转移制度[19]。我国城市建设用地指标配额及交易便是类似的睿智制度。为了确保粮食的自给自足，中央政府在1998年修订的《土地管理法》中明确规定，要执行最严格的耕地保护制度，严格管控耕地的用途变更，并基于此原则，自上而下地逐级向地方配置建设用地指标，即农地的开发权。

　　为赋予各地公平的初始土地开发权，人均建设用地的相对均衡成为中央配置未来建设用地的基本原则。进而，国家建立建设用地指标的市场交易制度，以求在快速城市化和土地转用管控的双重背景下，实现土地开发权的公平配置。发展动力不足的落后地区可以将多余的建设用地指标转让给需要更多指标的发达地区。如此，后发地区通过指标转让的收益分享了发达地区的土地租金，发达地区受城市化驱动的地租也在一定程度上弥补了后发地区的发展劣势，弥合了区域差异。

　　然而，长期以来，建设用地指标的配置与交易只适用于各级城市政府，不适用于自治的乡村，因为乡村被认为不具有土地开发权益。由于缺乏相关制度的协调，村庄往往会不经过官方批准开发集体土地，因而出现了自发的村庄非农发展。作为应对，各地出台了“三集中”的紧凑城市规划政策。然而，紧凑城市的创建需要一体化的空间整合：打破以村为基本单位的空间结构，逐步将分散在村庄的存量建设用地向城镇集中建设区集并。然而，重构空间的过程也是重构利益和公平格局的过程：如果存量建设用地少的村庄退出更多建设用地，则会进一步加剧市场的公平偏离。在缺乏必要的初始开发权配置与公平导向的制度协调时，紧凑城市规划的不当干预，将造成“规划的公平偏离”，加剧乡乡差别。

　　1.4 国土空间规划实施中的初始空间

　　公平社会不公正通常体现在社会群体间收入和财富差异的不断增大，具体可从过程和结果两个方面来定义[20-24]。“过程正义”强调个人基本权利和机会的均等，反对歧视和垄断[21-22]。“结果正义”并不是指分配结果的绝对平等，它允许个人能力和努力带来的差异[22-23]。评判正义的标准在于分配制度能否反映付出和回报之间的正向关系，并不断消除而不是固化或增进上述差异[23-24]。空间正义是社会正义的空间维度。

　　有关空间正义的早期研究将空间视为容器，进而探讨空间内部与空间之间分配的社会公平性[25]，随着对空间性认识的不断深入，空间被视为社会、经济与政治关系的产物[26-27]，一些学者也将空间、权利和社会正义结合起来，对空间正义的概念进行了理论化，认为空间“既不是物质的，也不是由社会经济构件组成的，而是一个多元主体或力量相互作用的动态场景，塑造着一系列的事件”[28-29]。社会正义与空间的关系被认为是一个过程：在特定的权利安排下，主体间的互动塑造着作为场景的空间;空间进而重塑主体间的权利和互动格局。

　　因此，社会正义的空间维度既指“社会正义/非正义在空间内/空间之间的地理表征”，也指“人们通过空间生产正义/非正义的过程”[29]。将前述的市场偏离引发的空间不平等界定为非正义可能存在一定争议，但如果紧凑城市的规划未能解决市场对公平的偏离，反而予以增进，那么这个过程和结果显然不具备空间的正义性[30]。紧凑城市的规划意味着重置农村在非农发展中形成的既得利益。由于村庄获取的地租是在特有的模糊土地开发权下形成的，紧凑城市规划的实施需辅以土地产权制度的转变。

　　然而，既有组织往往将其存在归因于既有的制度母体，并为了既得利益而维护既有制度，从而使制度变迁具有路径依赖性[31]。村庄是集体建设用地事实上的占有者。虽然租金收益是依托区位优势的“不劳而获”，但如果没有得到合理补偿，他们将会阻碍规划的实施。通过维持现状以把持政府是典型的“反公地悲剧”，即多个土地所有者都拥有权力阻止其他所有者对土地的有效利用[32]。在非农经济村庄向紧凑城市转型的空间重构中，如果缺乏正义导向的制度安排，重塑的空间结构将同时反映市场和规划的双重偏差。

　　虽然紧凑城市对社会整体而言，是更大的正义，但空间的非正义性会导致村民对空间重构的抵制。紧凑城市的创建需要超越自治村庄单元，在更大的区县尺度重构治理模式。在村庄自发非农经济发展的背景下，村庄内部集体收益分配是平等的。为实现村庄向城市的整合、农民向市民的转变，基于空间正义的规划实施必须确保群体之间的公平。源于城市化红利的集体土地租金收益必须均等化，必须消除基于地租收益的乡乡差别。

　　2 乡村发展的社会空间表征

　　乡镇企业可能已经消亡，但所在土地和厂房却可以作为有价值的资产出租。因此，在快速发展地区，城郊村庄通过出租建设用地资产获取收入，扮演“地主”和“房东”的角色。这很大程度上是受模糊集体土地产权制度驱动的。农村土地集体所有制的建立，是为了在土地稀缺的农村实现土地平等分配和规模化耕种。2020年《土地管理法》修订之前，集体土地产权基本是按照马克思主义将土地视为生产资料的原则予以界定的：仅限于自用(即使用权);当土地用于非农用途时，村集体需要征得城市政府同意。为满足城市化发展需求，政府向村庄征地，村集体向城市政府“转让”土地。征地补偿是基于土地的农业生产资料属性，而非基于转为城市建设用地后的非农资产属性，补偿较低。

　　土地增值主要由城市政府获取，造就了“土地财政”现象[33]。在征地补偿低，但土地增值不断高企的背景下，集体土地产权不完整性的问题逐渐暴露。乡镇企业倒闭后，农村集体为了获取土地收益，普遍成立了土地股份合作社，将农户承包的土地集中起来，以集体名义对外出租，从而导致大量非法集体建设用地[34]。村民则在宅基地上建设远超自用需求的房屋，用于出租。如此，始于人民公社的农村集体经济，由乡镇企业经营为续，并通过集体土地股份合作制下的建设用地租赁而兴盛。村庄自主的非农发展不仅为村民提供了就近就业的机会，也使集体经营性建设用地和宅基地成为村民的福利源泉。

　　然而，狭小村域范围内各自为政的非农土地开发导致了区域尺度上空间的破碎[14]：农用地、非农建设用地高度混合，支离破碎，既不利于规模农业生产、村民生活品质的改善，也不利于环境整体保护和土地高品质利用。在农村社会，集体权益只面向持有村庄户口的村民，对非户籍人口具有排他性[35]，这种地方依附的权益配置，赋予村民从村庄获取医疗、教育、养老等服务和福利的权利[36-37]。当村民无法应对城市化进程中激烈的社会竞争时，村庄成为了他们最后的一道社会保障防线。然而，集体土地权益的价值因区位而异，取决于村集体从城市化中获益的程度[33]。土地租赁经济下，村庄集体收益因区位级差而悬殊。

　　3 SK区：紧凑城市规划实施前的乡乡差别

　　3.1 紧凑城市规划：迈向高质量发展

　　SK区位于上海，与长江三角洲其他区县一样，1980年代初以来，经历了快速的城市化和较大规模的农村非农经济发展。1992年，其农业增加值占GDP的比重为19.7%，2017年该比重仅为0.6%。虽然SK已被撤县设区，且全区2017年只有2.7%的农业劳动力，但农村人口仍占户籍总人口的44.9%[38]。

　　他们保留着村庄集体成员身份，享受分红和村庄的各种福利。非农用地开发造成了建设用地的分散、破碎和无序蔓延。经济发展吸引了大量外来人口的集聚。2000年，外来人口仅占常住总人口的21.1%，而到2015年，该比例增至61.3%[38]。为了提升土地利用效率、实现城市的高品质发展，SK区计划通过建设用地的空间重构，打造紧凑城市，并编制了相关规划。

　　该规划拟通过划定城镇集中建设区的边界，建设相对紧凑的城镇，并整合农业生态空间。支撑这一空间重构计划的是城市经济的品质化转型、产业结构升级优化与农业生产方式的转变：随着城市经济的发展，非农就业岗位增加，进一步吸纳农村劳动力;传统的、分散的小农经济逐步被规模化的家庭农场或新型农业经营主体取代，使大部分村民的生产与村庄分离;生产的分离推动生活空间的分离，即小型、分散的居民点向城镇集中建设区集中，以提供更高质量的生活服务配套;分散在村庄的工业企业，被逐步清退，向城镇工业园区集中;企业所占有的、村集体用于收租的集体建设用地则逐步复垦为农田。紧凑城市规划的理性毋容置疑。

　　3.2 规划偏离叠加于市场偏离：乡乡差别的加剧为了获得土地收益，每个村都有足够的动力将农地转化为建设用地出租，但由于区位差异，一些村比其他村更有吸引力，导致了差异化的非农经济活动分布。在同一地区，气候条件相当，只要耕地禀赋相差不大，村庄之间农业用地的区位级差不会显著。

　　但是，非农经济活动的区位依赖性强，区位级差突出。这便形成了理论部分所阐述的市场对公平的偏离，展现为土地租金的区位级差。相比农业时代的乡村均等，非农经济驱动下的村庄发展已显现出明显的贫富分化。笔者通过SK区的实证分析，分别测度乡乡差别的市场偏离指数、规划偏离指数和双重叠加偏离指数，论证国土空间紧凑发展的公平问题。由于集体经营性建设用地是村集体收益的根本依托，也是规划调控的主要对象，集中反映了发展利益分配的过程和结果，因此，本文以人均存量集体经营性建设用地面积来间接衡量乡镇的土地租赁收益④，构建偏离指数。

　　4 推动紧凑城市实施：赋予乡乡公平的初始发展权

　　由于集体经营性建设用地是村集体经济收入的主要来源，非农经济活动的退出显然有损农村集体经济收入，体现为村庄集体经营性收入的减少。2017年，全区农村人均集体经营性收入只有2013年的66.4%[39]。为了探究市场和规划双重偏离对农村集体经营性收入影响的差异，笔者以前述三级区测度了2013和2017两年各乡镇人均村集体经营性收入的均值，再以I级区为参照，测度II和III级区的指数。

　　区位越差、既有存量集体经营性建设用地越少，人均村集体经营性收入越低;规划干预使不同区位的乡镇遭受不均衡的村集体经济收入缩减，相比I级区，其他两级的集体经济收入更大幅度减少。如果发展集体经济是乡村发展的重要组成部分，那么规划的空间重构削弱了乡村发展。村集体是众多村民的集合，对内具有包容性，但对外具有排他性和竞争性，程度的高低取决于村庄的集体性。向城市转型的过程中，快速城市化地区的乡村在从集体农业到集体企业，再到集体土地股份合作社的过程中，仍然保持着集体性，甚至一定程度上被强化了。

　　因此，如果村庄之间的利益得不到公平公正的对待，紧凑城市规划的实施将面临村集体的抵抗。虽然破碎的建成空间形成于小尺度的自治村庄，但着眼于空间整合的紧凑城市规划需要在区域尺度寻求空间公平的措施。由于缺乏空间公平的配套政策，紧凑城市规划的实施较为缓慢，阻力重重。从2013年规划实施到2018年，规划需要清退的存量集体经营性建设用地中，只有24.3%得以实施;自愿退出宅基地搬迁到城镇中心的村民在三级区占比分别为54.9%(I级区)、18.3%(II级区)和6.0%(III级区)(SK区政府农业办公室，2018年)。村民的参与率与前述的市场偏离、规划偏离的空间逻辑一致，也即利益减损大的地方，参与率低。规划实施受到空间不公正的消极影响。

　　因此，紧凑城市导向的空间重构与社会经济转型需要在超越乡镇的更大空间尺度实施空间治理，并解决市场偏离、规划偏离这两个有关空间正义的基本问题。唯有在规划编制与实施的一开始为区内每个村庄配置公平的初始发展权，化解造成乡乡差别的两个偏离，方能激励更多村民的积极参与。南部的四个乡镇(SHD、XB、MG、YX)要退出大量存量建设用地，从而改善整个区域的生态环境品质，为区域提供公共产品。然而，仅靠局部乡镇牺牲集体经济收入提供公共产品是不合理的，其损失应由区内享受这项公共产品的所有利益主体共同承担。

　　因此，区内的集体土地收益应在村庄之间均衡化，即无论区位差异如何，所有村民都应享有均等的集体土地收益。在高密度的城市化地区，不断增长的集体土地租金收益是事关社会公正的重要问题。地租的增加是政府公共投入以及城市化带来的，因此，学界普遍倡议非劳动所得的土地增值应最终归于社会[40]。地租尽归土地持有者是与包容性城市化背道而驰的[41]。对长期遭受城乡二元制度歧视的农民而言，当然有权获得一定的土地增值收益，但这种收益的分配应避免乡乡差别，倡导均等化。

　　因此，区内统筹、共享集体土地租金收益是必须的，具体有以下两项措施：一是要清晰界定村庄的存量集体土地开发权，界定其可处置的土地资产边界，规避无序的地租争夺。配合规划管控，建立村庄之间公平的初始开发权制度，如按统一标准为每个村庄配置建设用地指标，建立指标交易机制。基于初始公平，将规划管控与权益的自由交易结合起来，激励自下而上的参与。二是可尝试在乡镇或区级尺度建立辖区所有村民共同分享集体土地收益的联合“合作社”，使土地利益均衡化。

　　5 结论与建议

　　作为世界上人均耕地面积最少的国家之一，我国农业生产长期维持着小农经济模式。1950年代的人民公社运动建立了集体土地所有制，使农民可以平等享有集体资源和机会。改革开放后，作为农村社会经济管理的自治单元，村庄在快速城市化背景下经历着经济与空间结构的显著变化。虽然人民公社被家庭承包农业生产取代，但乡镇企业和随后的土地股份合作制则使村庄的集体性得以延续。集体土地带来的租金收益使得村集体成为了利益共同体，对内坚守公平与包容，对外维护集体利益。高密度下的“村村点火”导致破碎、低效和无序的建设用地蔓延。国土空间规划旨在整合国土空间，推动集约、节约用地和高品质发展。

　　然而，市场与规划的双重偏离造成的乡乡差别与空间不公正阻碍着紧凑城市规划的有效实施。市场偏离反映了集体土地收益的区位级差，本质原因是模糊的土地开发权制度对农村土地开发诉求的忽视，以至于强调初始开发权公平的建设用地指标制度在农村地域缺失。由于缺乏必要的利益协调机制，规划导致村庄之间建设用地减量的不均。规划偏离强化了市场偏离，进而加剧了乡镇之间村庄利益配置的不公。SK区规划减量后的人均集体经营性建设用地面积，最高的是最低的90.9倍，足见差距之大。

　　从无序蔓延到紧凑城市的空间结构调整，需要建立在空间治理尺度上移和区域空间公正的基础上，使村民在向城市居民转型的过程中享有均等的集体土地收益，乃至发展权。笔者建议，原来在村内实现的均等应该在区一级实现，需要消除集体土地权益的乡乡差别。结合规划的编制，配以初始均等的土地发展权。这可通过设立均等的建设用地指标和交易制度，或在区级成立覆盖辖区所有村民的联合“合作社”来实现。适度的空间正义是高密度地区空间重构的关键，是城市无序蔓延向紧凑的区域一体化转型的根本支撑。空间正义倡导在空间重构中确保乡村社区之间的社会公平，有助于激励社区居民的参与，从而使紧凑城市规划成为居民和村民整体的自发意愿，而非政府的强制性策略。

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　　作者：朱介鸣 郭 旭 郭 炎