城市管理评职论文浅谈社区管理的调查与思考

　　摘要：我国现行的城市管理模式为“市—区—街道—社区”的四级管理模式，通常被称为“两级政府、三级管理、四级延伸”。淮安作为一个迅速发展壮大、社区不断增大增多的城市，在创新社区管理工作中取得了一些值得总结的经验：社区管理网格化;社区管理信息化;社区管理社会化。当前，淮安在城市社区管理中还面临着诸多挑战：社区管理法律法规不健全;街道办事处与居民委员会权责不明;社区工作人员素质不高、收入不高。进一步促进淮安城市社区管理的对策有：加强法规政策配套，使社区各系统运作和管理逐步纳入法制化轨道;明确社区管理主体的权责体系，建立“条块结合、以块为主”的新型社区管理体制;培育社区自治组织，强化居民的社区自治参与意识;增强社区党组织的服务功能;积极培育社区工作骨干人才。

　　关键词：城市管理评职论文,期刊发表,淮安,社区管理,经验,挑战,对策

　　加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。党的十六届四中全会指出要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政府法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从而明确了在体制层面建立健全以党的领导为核心、政府为主导、社区居委会为主体、社区中介组织为依托的组织体系。党的十七大以及三中、四中和五中全会对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理“16字”格局做出了进一步的阐述。十八大报告指出了社会体制改革的“四个加快”：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制;加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系;加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。中央提出加强和创新社会管理要求以来，各地积极响应，在实践中积累了丰富的社会管理经验。正是在此背景下，社会管理创新成为当前学界新的学术热点，并推动了地方各级政府进行社会管理实践创新的高潮。笔者对淮安部分城市社区管理工作作了大量的调研，现将研究情况梳理如下。

　　一、淮安城市社区管理的创新经验

　　改革开放以来，淮安城市发展经历了较大的变革，尤其是2008年以来，城市发展日新月异，老的城市社区中流动人口增加，老龄化比较严重;城市拆迁和扩张同时，城中村、城郊村社区化速度加快;房地产开发形成的新的大型居住社区;结构比较单一的社区如大学城社区等新情况的出现，使得社区管理面临较大的挑战。作为一个迅速发展壮大、社区不断增大增多的城市，淮安在创新社区管理工作中取得了一些值得总结的经验。具体包括以下三个方面：

　　(一)社区管理网格化

　　根据中央关于加强和创新社会管理的要求，淮安市清河区积极探索服务区域化、管理网格化的社区管理新模式，并取得初步成效，成功入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。清河区从网格划分、资源整合、运行机制方面入手，精心设计了四级网格系统：街道为第一级，社区为第二级，社区划分5-7个网格区为第三级(每个网格300-500户、1000-1500人，配有1名政府招聘的社会管理员和2名社区志愿者)，每栋楼(大院)为第四级，建立起集中采集、分工协作、条块联动工作机制和党员干部挂钩联系网格小区制度。四级网格有效发挥了物业管理机构、社区自治组织、楼栋长、“五老”等社区工作人员及社区志愿者的作用，形成了一支5000多人的社区管理队伍，基本达到了“人在格中走、事在网中办”的服务目标。目前，清河区已建立起265个网络管理责任区，群众信访总量同比下降22.5%，重点区域可防性治安案件发案率同比下降12.6%，群众安全感和社会管理服务满意度上升，取得明显效果。目前，清河区网格化社会管理服务工作已按照“排查全覆盖、管理无缝隙、服务全方位”的要求，突出做好三个环节工作，为构建繁荣幸福清河做出更大贡献。

　　(二)社区管理信息化

　　淮安市清河区研究开发了融信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的“平安幸福清河社会管理服务系统”，实现社会管理信息共同采集、资源共享、分级办理，及时了解和掌握区域情况。网格管理员每天深入网格小区采集流动人口、困难群众、重点场所等各类社会管理信息，由街道社区将信息进行汇总、整理、更新、录入信息系统，区信访、计生、公安、卫生、司法、民政、安监、教育等职能部门也将所掌握的相关信息输入到系统中，形成涵盖全区社会管理各个方面的基础信息库。各部门通过信息系统直接共享信息，构建起联动信息平台。淮安市清浦区清安街道东风村地处市区城郊结合部，近几年，经过征地、拆迁、安置3000多人分住在四方，成了全市居住最散的一个村。在此情况下如何用科学、透明的方法来管理好村级事务，村党总支集思广益，建立了“东风村村民博客”。博客相当于把村委会搬到网上，村里的大事小情变成了一条条帖子晒在网上，“土地补偿款分配名单”、“村两委述职述廉报告”，村民通过博客参与村务，影响决策;村里通过村民博客集中民智，发扬民主，村民博客成了村里民主决策和情感沟通的网上家园，使东风村变得更加融洽而和谐。村博开通两年多收到有价值的意见和建议120多条。

　　(三)社区管理社会化

　　淮安市在城市社区管理上积极转变观念，创新思路，培育和发挥社区社会组织在社区建设中的作用。在社区社会组织的培育上，淮安市的大部分社区抓住社会组织管理体制改革的良机，在社区层面登记注册了社区公益中心、老年协会、社区餐厅等社会团体和民办非企业单位。同时，开发商通过成立社区型的非公募基金会，为社区公益中心注入了大量无偿捐赠资金，然后再通过公益中心为不同类型的社区社会组织提供不同程度的资金支持。通过积极培育和发展各类社区公益性社会组织和互益性社会组织，极大增进了社区的组织资源，降低了社区的社会管理成本。而且，社区社会组织已经成为社区养老服务、教育与卫生、文化娱乐与体育、环保、治安等公共服务的重要提供载体，丰富了居民多元化的物质与精神文化生活。地方政府则发挥领导作用，积极协调国土、规划、消防、人防、民政等职能部门的支持和政策许可，包括配备高水平的义务教育和高等教育师资力量、驻社区的专业社工人员，批准社区公建用地的规划调整，协助社区组织登记取得合法地位等。社区社会组织则充分发挥自身的人力资本和与业主日常联系密切的优势，积极动员社区居民参与社区供给服务，节约社区公共服务供给的人力成本，提升社区公益活动的人气，营造积极向上的社区文化氛围。

　　二、淮安城市社区管理面临的挑战

　　随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，“小政府、大社会”的格局正在形成;淮安城市社区管理体制发生了整体上的变化，要求政府不断转变职能，按照政企分开、政事分开、政社分开的原则和精简、统一、效能的原则，逐步下放政府的社会管理职能。随着城市管理的重心不断下移，传统的以“单位制”、“街居制”为主导的城市社区管理体制不再适应社会主义市场经济的客观要求，还面临着诸多挑战。

　　(一)社区管理法律法规不健全

　　健全的社区建设法律体系是加强社区管理的前提。目前我国社区建设的立法工作严重滞后。现有的关于城市社区建设的相关法律和法规，是早在1954年全国人大四次会议制定并且通过的《城市街道办事处组织条例》，但在具体的实践工作中，该条例已经不能作为指导现在街道办事处的工作指引，又没有新的法律法规，从而导致街道办事处职能错位，事权脱节、任务繁重，社区各种力量分散，社区工作混乱。此外，《城市居民委员会组织法》的制定至今也超过20年的时间，居民委员会在社区建设中的地位、作用、任务、职能都发生了巨大的变化，已经不能适应目前社区建设的客观要求。 尽管近几年来，国家和各省、市有关部门都根据实际情况下发了关于加快社区建设的文件，但在具体执行社区建设的过程中却缺乏相关的配套措施和监督机制，使社区建设很难依法推行。

　　(二)街道办事处与居民委员会权责不明

　　街道办事处是不设区的市和市辖区政府的派出机关。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。就理论和法律层面而言，街道办事处与居民委员会理应是指导、支持和帮助的关系，但理论和法律上的规定与实际情况并不吻合，指导与被指导的关系变成领导与被领导的上下级关系。在这样的情况下，居民委员会的工作只能向街道负责，而不是向居民负责。政府的许多职能部门为了使居民委员会能更好更多地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，往往会习惯于用政府部门的体系为居民委员会工作进行考核和评比，甚至在人员配备和财政上对居民委员会加以干预，这样就造成了居委会与人民群众的实际脱离，远离了社区自治的本质，使得居民委员会对政府言听计从，成为代表政府管理社会的力量，成为基层政府的行政化组织。

　　(三)社区工作人员素质不高、收入不高

　　社区服务的从业人员受文化教育的水平偏低，同时缺乏有针对性的专业技能培训。调查显示，淮安市全市居委会主任、书记、副书记中，40%为离退休职工，50 岁以上的占 67.1%，40 岁以下的仅占5.5%，小学文化程度占 19.8%,初中占 50.8%，高中以上仅占 12.7%。在市、区、街道社区服务管理人员中受过大学专科以上教育的约占 13%，中等专业学校毕业的约占 47%，尚有 38%的干部只受过初中或小学程度的文化教育，基本上没有社会工作的专业知识。在市、区、街道、居委会四级从事社区服务的人员中仅有10%的操作人员接受过医疗卫生、精神康复、护理、教育等大、中专教育,且这一部分人员大多集中在市、区办的社会福利机构内,工作的辐射面较小。社区干部报酬偏低、工作繁杂，收入与付出不对称。淮安城市社区工作者报酬月均 1200 余元，因此，社区干部大部分是企业的离岗人员，年龄偏大，文化层次偏低，严重制约了社区管理水平的提高。尽管报酬很低，工作却相当繁重，计划生育、扶贫、低保、失业人员的统计等项工作都在社区。报酬低而工作繁重，也限制了专业人员进入这个领域。

　　三、进一步促进淮安城市社区管理的对策

　　作为社会管理中的重要内容，社区管理对于社会和谐稳定、民生持续改善有着不可忽视的作用。由于城市日新月异的变化，新旧社区管理也处于一种同时并存的状态。传统社区管理并不能完全适应新社区中出现的新的情况、需求，如老小区中采用居委会的方式，与现代人对于个人隐私等的重视就有冲突。因此创新社区管理，对社区管理模式进行新的尝试和探索，对于当前社会管理将产生推动作用。

　　(一)加强法规政策配套，使社区各系统运作和管理逐步纳入法制化轨道

　　要建立新型的社区管理体制，必须要使社区管理纳入法制化轨道，其内涵主要体现在两个方面：首先，完善社区管理的立法。制定一系列符合国家和地方法律的社区管理法例，保障社区建设在法制化的轨道上有序运行。目前亟待解决的就是重新修订 《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中不合时宜的部分。如重新对街道办事处和居民委员会的性质、任务、地位、规模、功能和组织等作出原则性的修订，淡化社区的行政痕迹，明确居民在社区建设中的主人翁地位和应有义务，允许根据各地区不同情况建立不同形式的执法体制，实行不同形式的社区管理体制;其次，是使社区建设得到制度上的充分保障。目前，要以建立社区建设的工作机制并使其制度化作为一项重要的工程，把社区建设的规划纳入到城市发展的总规划体系当中。可以尝试在政府机构中建一个具有协调职能的法定性权威机构，承担社区建设的宏观指引和调控责任，并且由它来制定一个协调决策的程序运作制度。

　　(二)明确社区管理主体的权责体系，建立“条块结合、以块为主”的新型社区管理体制

　　所谓的“条块结合、以块为主”，是指在社区建设的管理体制中，职能部门的专业管理与基层政府的综合管理相结合，以基层政府的综合管理为主。首先，要明确条块之间的权责关系。具体要求街道办事处在辖区内，既要将各职能部门的专业管理与街道办事处的综合管理结合，以街道办事处的综合管理为主，又要统一协调，加强社区内各职能部门的专业化管理，充分发挥职能部门的作用。其次，要进一步规范街道办事处和居民委员会的职责，理清它们之间的权责关系，使得彼此权责有分工，这样才能在城市管理、服务群众和稳定社会中各负其责，实现城市管理水平和服务效率的提高。最后，赋予街道办事处一定的行政管理权。要求市、区政府权力下放，赋予街道更多的综合管理和统筹协调权力。只有赋予了街道办事处一定的行政职权力，才能有利于改善目前因为条块分割而导致的基层工作难以落实的现状;才能有利于发挥街道办事处的综合协调能力，促进社区工作的进一步开展。

　　(三)培育社区自治组织，强化居民的社区自治参与意识

　　社区自治组织和广大的社区居民参与社区建设是城市基层民主建设的基础和核心内容，同时也是社区管理体系中的重要的有机组成部分。社区自治组织能客观、及时地反映居民诉求，在化解社会矛盾的同时也使居民参与到社区自治中;社区自治组织参与社区服务，可以缓解街道办事处所面临的公共服务、公共产品短缺的困境;社区自治组织参与社区建设，可以拓展社区服务，提供更多的就业机会，稳定社会的发展。因此，在社区建设的实践中，政府首先要转变职能，将微观的社区管理和公共服务职能转移给社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织等社区自治组织，这不仅可以使得社区自治组织参与到社区建设中，发挥服务社区的作用，同时也促进我国基层社会民主建设的发展。只有提高了社区的自治水平，实现了自治主体多元化，政府才能从社区建设的掌舵者逐渐地转变为监督者、服务者、协调者的角色，还可以提高政府自身的宏观调控力，降低管理成本，提高行政效率。

　　(四)增强社区党组织的服务功能

　　党的十八大报告指出:要完善党员干部直接联系群众制度，构建党员联系和服务群众工作体系，强化城市社区党组织建设。社区党建是党的建设在社区中的延伸，社区党组织的工作在很大程度上就是要做好群众工作，重点是服务群众的工作，把党的服务功能融入社区公共治理结构之内，全面为群众服务。增强社区党组织服务群众的功能，必须要进一步拓宽视野，更全面、更深刻地认识服务群众的内涵。要全面为群众的经济、政治、文化、社会生活服务，包括要反映和代表群众的利益和愿望，维护群众的合法权益，保障人民群众当家作主的权利，尊重群众的首创精神和主人翁地位等等。服务群众也不仅仅是党员个体的帮助行为，更重要的是在党的领导下，通过体制创新，建立和完善社区公共治理结构，整合社区资源，实现自我服务和互助服务。在社区缺乏资源的情况下，要把党的主张落实到具体组织之中，把党的服务功能融入到社区体制之中，整合社区资源，培育服务组织，完善互助合作的组织机制，动员大家自我服务和互相服务。社区党组织不是一般性的社区组织，不能等同于社区自治组织、社区志愿服务组织及社区群团组织，而是执政党的基层政治组织，承担着加强党的执政能力、巩固党的执政地位的重任，有着自己独特的政治功能。

　　(五)积极培育社区工作骨干人才

　　社区建设管理的关键之一是居民的积极参与。长期以来，我国社区建设管理的困境之一，就在于社区居民参与社区公共生活的积极性没有充分调动起来。要通过创新社区人力资源管理方法，积极培育社区骨干人才;通过社区人才队伍的梯队建设，调动广大社区居民参与社区生活的积极性。要建立一套激励居民在社区做义工的公益积分制度。凡是在社区担任义工的居民，可以获得公益积分。居民可以凭公益积分享受社区提供的各类公共服务，例如，老人护理、专项体检、社区就餐等服务。如果居民的公益积分累积到一定程度，就可以发展成为社区社会组织的积极分子;成为社区社会组织的积极分子，就有机会担任社区社会组织的骨干，而成为社区社会组织的骨干，就有机会担任社会组织的负责人，形成社区内部充满活力的人才梯队体系，创造了普通居民上升为社区社会组织负责人的流动渠道，即通过社区普通义工、积极分子、骨干分子再到社会组织负责人的路径，激发社区能人、社区精英参与社区活动的积极性，并通过这些社区骨干带动了广大居民参与社区公共生活，增强社区的凝聚力和向心力。