行政法学研究行政合理性的司法审查

　　行政法学研究行政合理性的司法审查 推荐站内优秀期刊：《行政法学研究》是教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法杂志，是面向大专院校、科研院所、各级人大法制工作机构、政府法制、监察部门、法院行政审判庭、检察院民事行政检察机构和公安、工商、税务、土地管理、环保等行政执法部门的专业期刊。

　　关键词：行政法学研究,行政合理性,司法审查

　　自由裁量是当代行政权发展的重要特点和趋势，法律对其提出了合理性要求，我国称其为“合理性”，其内容是行政主体的行政行为不仅要合法，而且要客观、适度，符合理性。对行政自由裁量的合理性进行司法审查早在18世纪前就已开始，到20世纪初发展到相当成熟的程度，而在我国现行的司法审查制度中，对行政自由裁量的合理性审查还处于起步阶段，对这一问题的研究尚不充分很有必要对此问题作进一步的探讨。

　　一、我国现行司法审查制度中合理性审查的现状

　　根据我国《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，我国现行司法审查制度以审查具体行政行为合法性为原则，而以具体行政行为的合理性审查为例外，这个例外依据的是《行政诉讼法》第54条即“行政处罚显失公正，可以判决变更。”这一规定虽然赋予了人民法院对具体行政行为的合理性审查权，但由于范围有限，许多合理性题无法进人司法审查，实践中存在着不少问题。

　　(一)合理性审查标准的模糊性，造成司法审查的困难

　　目前，我国对自由裁量行为的合理性只规定了“显失公正”的标准，尚无明确的立法解释和司法解释，由于该标准过于抽象，有很大的随意性，在实践中很难操作。特别是在行政执法领域，执法部门行使自由裁量权常常以合法为名，行不合理之事实.对公民、法人或其他组织的合法权益构成侵害，造成了严重的后果。由于缺乏合理性审查的明确标准，使行政机关的执法在“合法”与“合理”之间游离，在合法的外壳下运用自由裁量权进行“不合理”的行为，导致态意妄行，造成了行政诉讼中行政自由裁量行为合法性审查的落空，又无可操作的合理性审查标准适用，变相剥夺了相对人的诉权，最终造成行政执法部门规避法律，争取部门利益，损害行政相对人合法权益的后果发生。

　　(二)合理性审查的例外与行政自由裁量立法严密性不足的矛盾

　　我国现行司法审查制度并未确立一般性的行政合理性审查原则，而只是将其作为合法性审查的“例外”加以规定，与行政诉讼立法宗旨、意图是有出人的。在法治国家，立法者在制定有关法律之前必须对该法律产生的效果有预见性即立法的预期效益。作为保障民主、法治和人权的《行政诉讼法》更应如此，尽可能保护相对人的合法权益，为相对人提供有效的救济途径，预见到行政主体利用自由裁量权以合法为名，做不合理事实损害相对人的合法权益，从而在立法中给予有效的防范，事后提供有力的救济。现实中，我国行政诉讼法规定了对合理性问题有限的司法审查权，尚未恰当地对合理性司法审查给予应有的地位，不能满足相对人的合理期望，对于大量存在的不合理问题，只是杯水车薪，这与现代法治社会要求对行政自由裁量权加强立法控制的严密性是相矛盾的。

　　(三)行政复议与行政诉讼脱节，造成法制的漏洞

　　我国现行的行政救济制度中，涉及行政合理性审查的周于政舞议和行政诉讼。行政复议法规定可对违法或不当的具体行政行为进行复议。(《行政复议法》第1条)，而行政诉讼法原则上针对违法的具体行政行为进行审查，对不当的裁量行为审查只有该法的第54条“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，遗漏了大量的行政不当行为，最高人民法院颁行的司法解释也未将其完善。实践中，行政复议与行政诉讼脱节，使不服行政复议决定的相对人不能就不当行政行为提起诉讼，得到有力的司法救济，致使其合法权益受到损害。

　　二、确立行政合理性司法审查的此要性

　　从行政诉讼的历史发展来看，对行政行为的司法审查已从单一合法性审查向兼顾合法性与合理性审查转变，合理性审查作为合法性审查的发展和补充对行政主体提出了更高的要求。体现了实质正义，人间伦理，离形式顷向的法律最远”，是行政法治不可或缺的重要组成部分，并且已被大多数法治国家接受和运用。在讲求法治的今天，我国现行司法审查制度无疑是轻视或忽略了合理性司法审查的地位和作用，与现代法治精神是不符的，特别是中国即将加人世界贸易组织(WTO ) , WTO法律框架体系要求建立实质意义的司法审查制度即行政权力的行使不仅要合法而且要合理，所以在我国确立行政合理性司法审查制度是必要的，不仅符合国内法制发展的要求，也顺应了国际法治发展的潮流，将使我国在国际竞争中处于有利的态势。其意义在于:

　　(一)限制行政自由裁量权的滥用

　　在我国行政权呈现日益扩大和膨胀的趋势，大量“合法”但不合理的行政行为的存在，使行政机关任意行使法律赋予的自由裁量权。同时，造成了对行政相对人合法权益的侵害，对行政法治构成了潜在的威胁。现代行政法治已成为各国法治建设的关键，其核心是强调法治的实质意义即行政权力不仅要符合形式上的实在法要求，即行政合法性;还要求行政权力合乎目的，公正行使即行政的合理性。总之是法与理的有机统一。行政法治要求实现民主、保障人权、制约政府滥用权力。其价值取向不止于维护有序的秩序，更在于通过行政法治的推行实现更多公民自由，确立行政合理性司法审查制度适应了这一需要，是“独立法院的司法权来制约行政权力，它典型地反映国家权力的分工和制约，保障人民的民主权利，体现宪政体制的民主理念。”

　　(二)保障相对人的合法权益

　　“现代法是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。”在我国确立行政合理性司法审查正适应了这一要求。法治对行政法的总体要求在制度上不能给政府侵犯公民权利留有空隙，国家立法机关应尽可能地为相对人拓宽救济途径作制度上的安排，为广大公民提供有效的法制化救济途径，维护公民的合法权益。而公民则有权对具体行政行为的救济方式作出自由选择，即“有权利即有救济”。行政合理性司法审查的确立与发展，使行政法治的内涵更加丰富，不仅为政府守法提供机制，而且也为人的基本道德和尊严即人权设立了一个强有力的保护网，体现了现代法精神，反映了行政法治与社会自治之间良性互动，是对公民权利的一种人文关怀，提高了公民参与行政法治建设的主动性、积极性。可以说，合理性司法审查是我国行政法治建设的有力保障和不可或缺的组成部分。

　　(三)树立法律权威

　　在我国，除“行政处罚显失公正”以外，大量的行政不当行为在行政机关系统内部进行复议，无异于自己监督自己，然而这并不能排除行政机关内部有不能自我约束的时候。当深究自己错误的时候难免存在“忍痛不能割爱”的心态，于是相对人权益被侵害也总能找到种种所谓‘.正当”或“必要”的理由。而行政合理性司法审查的确立，“不仅在其世纪应用时可以保障个人权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”，同时，使行政复议与行政诉讼衔接，形成行政救济的完整途径和渠道，使二者互相配合遵循了司法最终裁决原则，从而树立了法律的权威使司法这道法治的最后防线得以发挥其应有的作用。

　　三、确立行政司法审查制度的难题:司法权与行政权之界分

　　对行政自由裁量权的合理性审查有一个逐渐认识和发展的过程，“目前世界的潮流是对行政自由裁量权审查范围已从违法扩大到不当”这势必涉及到行政职权与司法审判权的关系问题。如何明确行政职权和司法审判权的界限，究竟在多大程度或范围内进行合理性司法审查，学界尚无定论。大多数学者认为限制行政自由裁量权的滥用是必要的，但以合理性司法审查介入行政权会导致司法干预行政，不利于权力制衡和行政权的有效行使为由，对合理性司法审查讳言避之。从而陷入了既要控制政府权力，行使司法审查监督权，又不会“司法干预行政”的怪圈，使人们在认识和行动上徘徊不前，始终处于矛盾之中。正确处理两者关系，应从以下几个方面理解。

　　第一，司法审查权和行政职权都是人民赋予的国家权力。法院对行政机关的具体行政行为进行司法审查的权力来源于法律的授权，是以一种权力监督制约另一种权力，但不意味着行政职权的削弱，恰恰相反，这对行政职权依法行使是一种最有力的支持和保障。

　　第二，合理性司法审查的目的是制约行政权，而不是代替行政权。司法权与行政权之间有本质的区别:司法权是判断权，而行政权是管理权。“司法审查之所以必要不是因为法院可以代替行政机关做理想的事，而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事。”由于法官的信仰、职业的倾向、知识和经验都与行政人员一样考虑问题，但其作为中立的裁判者对行政权的合法与合理行使可以做出公正、准确的判断，毋须对某一特定的行政行为进行决策或管理。

　　第三，合理性司法审查是有限度的，不是无限审查权;要全面认识、理解我国合理性司法审查的范围，不仅要分析肯定性的规定，也应研究排除性规定。一方面，赋予人民法院适度的司法变更权，有利于保护相对人的合法权益。因为有些具体行政行为虽然在法律范畴内.但极不合理。在这种情况下法院维持和撤销，都难以对相对人合法权益予以适当救济，如果不能变更，不利于实现行政诉讼的目的。赋予人民法院以变更权，有利于避免重复诉讼，减轻相对人的“诉累”，及时纠正违法或不当的具体行政行为。另一方面，合理性司法审查应排除某些特定领域的行政裁量行为，如:国防、外交等国家行为。

　　四、确立我国行政合理性司法审查制度的几点设趁

　　(一)扩大司法审查的范围

　　“司法审查的范围不是一个固定不变的范围，也不是一个绝对精确的范围。灵活运用是司法审查最大特点。”我国现行司法审查范围过于狭窄，不利于全面保护行政相对人的合法权益，在一定程度上造成了诉讼的不平衡为行政机关逃避司法审查留有空隙。笔者建议:拓宽现有的合理性审查范围，不能仅局限于行政处罚领域，以适应目前我国的现实国情。

　　(二)赋予法院适度的司法变更权

　　现行司法审查制度中，法院只对行政处罚显失公正享有变更权，面对大量的不当行政自由裁量法院只能以司法建议的方式对行政权进行监督，也无望行政机关自己加以纠正。所以有必要扩大一定范围内的司法变更权。目前，在行政强制措施领域应赋予法院适当的司法变更权。

　　(三)实现合理性司法审查标准的具体化

　　我国目前用于审查自由裁量行为合理性的标准是“显失公正”，尚无立法、司法解释。笔者认为，借鉴德国的二比例原则”和英国的“越权无效”原则，在立法中予以明确规定“不合理”的种类，如:不正当的目的、不相关的考虑、畸轻畸重、反复无常等，通过建立司法审查判例法制度，运用典型案例结合我国实际，使合理性司法审查标准具体化，使其具有可比较性、区别性和操作性，从而达到法院裁决的一致性，更好地保障相对人的合法权益。

　　总之，在我国建立合理性司法审查制度是一个渐进的过程，需要体制和制度上的创新，需要一系列制度措施的配合，只有在推进法治、实施宪政的过程中完善各项制度，才能建立起真正的体现实质正义的合理性司法审查制度。