高新技术产业高质量发展的财政扶持策略研究

　　内容提要：财政专项资金在中国高新技术产业发展的过程中，发挥了重要作用，相应的政策机制也在不断完善。然而，中国高新技术产业的高质量发展之路既要承接新技术革命带来的冲击，还要面对国际市场的风云突变，新型财政扶持策略亟待明确。本文在总结财政专项资金支持高新技术产业发展经验的基础上，提炼出这一政策机制与新时期经济发展趋势、国际环境变化的差距及隐患，梳理出在中国高新技术产业实现高质量发展的路径中调整相应财政策略的理论基础和指导方案。

　　对高新技术产业的发展实施财政扶持策略的本质是通过政府干预，辅助市场机制，优化资源在产业间的分配，财政扶持政策始终要以世界市场的存在为前提，以提高高新技术产业的国际竞争力为目标。专项资金不仅是利用规模投资拉动经济增长的重要手段，也是配置资源、调整产业结构、淘汰落后产能、鼓励特定产业发展、促进创新的主要政策措施;而对于新经济模式———平台经济，合理的产业组织政策需要更新对垄断的认识：平台经济的本质就是网络效应的极大发挥，社会资源的统一化不等于垄断。

　　关键词：高新技术产业,高质量发展,财政专项资金,产业政策,新技术革命

　　一、问题提出

　　当今世界经济格局正在被新技术革命重新塑造，这是包括中国在内的新兴经济体实现历史性赶超的关键窗口期，而新兴国家的高新技术产业是推动国际产业竞争格局变化的重要力量。对中国而言，高新技术产业的发展状况及其创新能力还被赋予了格外的意义———中国经济高质量发展的动力源泉。

　　本文通过总结中国高新技术产业的发展经验，梳理出财政专项资金制度对产业发展壮大所起到的积极作用，重点廓清在新技术革命的趋势变动、国际国内市场发生剧烈变化的情况下，该制度对继续挖掘高新技术产业持久动力所逐渐显露的潜在限制和阻碍隐患，并据此提出符合经济新常态发展要求的、适应新技术革命规律的、解决中国经济发展中关键问题的、提高国际竞争力的财政专项资金制度改革建议。党的十九大作出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的论断。

　　而创新是中国经济由“高速增长”转变为“高质量发展”的关键动力，在高新技术产业领域，其实现路径为：依赖企业通过自主创新获得持续性高附加值，从而提高获利潜力、增强长期高获利预期，依靠技术更新确保企业活力和国际竞争力，并在网络效应、规模经济、范围经济，以及新经济形态中长尾效应的作用下，打造高质量的产业链条或产业集群，特别是实现中国企业在全球价值链中的高段位跃升，从而构建高质量现代产业体系。高技术产业是中国高质量发展实现路径上的关键堡垒。

　　2017年中国高新技术产业利润额为1.13万亿元，同期大中型工业企业为5.14万亿元;高技术产业新产品销售收入5.35万亿元，同期大中型工业企业为15.00万亿元;高新技术产业有效发明专利数37.96万件，同期大中型工业企业为63.27万件。战略性新兴产业是中国高新技术产业的一个特别分类，其对中国经济的创新驱动作用尤其突出。

　　2008—2017年中国战略性新兴产业增长平均每年带动GDP增长超过1个百分点，增长贡献度接近20%，有力地支撑了经济发展稳中向好、稳中有进。2018年全国规模以上工业战略性新兴产业增加值同比增长8.9%，增速快于规模以上工业2.7个百分点[1]。纵向来看，中国的高新技术产业在提高国家整体创新能力和国际竞争力的历史进程中发挥了重要作用。然而，横向来看，与发达国家相比，中国的高新技术产业仍面临巨大的发展压力。

　　2004年中国高技术产品出口额首次超过进口额，但2007—2018年高技术产品出口额占进出口总额的比重始终维持在54%～55%。虽然中国于2009年提出发展战略性新兴产业的计划，现已经过了十年，中国高技术产品在国际市场中的竞争力仍未有整体突破性进展。在美国推进贸易保护主义、国际贸易形势发生巨大变化的形势下，2019年二季度，中国战略性新兴产业企业家信心指数降至140.8，环比下降3.13%;行业景气指数降幅相对较小，环比下降1.60%[2]。中国高新技术产业的发展开始于“863”计划，已经有三十多年的发展历程，在中国经济进入新常态之际，高新技术产业的发展机遇也在发生转变。

　　面对风云变化的国际环境，中国高新技术产业要顺利实现向高质量发展的转变，需要对发展轨迹和未来导向进行理性认识和科学规划。中国高技术产业的发展轨迹与欧美国家不同，与日韩也存在区别，主要表现在产业政策的重要地位和具体政策措施上。中国在促进特定产业发展的实践中，总结出了一套独特的政策经验———财政专项资金制度，以此为手段之一的产业政策是中国参与世界经济分工的必然产物。这一制度统合了社会经济诸领域的关键要素，并具有系统的运行机制，从而具有影响整体经济运行动力和趋势的能量。

　　为实现特定的经济发展目标，依靠财政专项资金制度是行之有效的政策手段，中国也在使用这一政策手段的过程中不断完善其运行机制。厘清财政专项资金制度的运行规律，对于判断高新技术产业是否具备高质量水平至关重要，有助于刻画高技术产业拉动中国经济高质量发展的实现路径。在面对诸多经济学理论研究和实证检验争议的情况下，从理论上明确怎样的财政专项资金制度才是高效的，以及如何科学制定财政专项资金使用制度，能够为实现高新技术产业高质量发展的战略目标提供强劲而扎实的理论助力。

　　本文所指的财政专项资金是指为支持国家经济社会各项事业发展，各级行政单位财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的，具有专门用途和绩效目标的财政资金。法律依据为《中华人民共和国预算法》(2018年修正)。财政专项资金的分配对象主要有两种：企业，以及事业单位、社会组织和个人。本文主要研究分配对象为企业的财政专项资金。财政专项资金的使用方式有两种：市场化方式和非市场化方式。

　　市场化方式包括：政府投资引导基金设立的产业基金投资及跟投、中小微企业贷款资金池风险补偿、贷前增信、融资风险分担、银行贷款贴息、融资租赁贴息、融资担保费用补贴、贷款保险保费补贴等。为了弥补市场失灵，财政专项资金还有非市场化方式，如科技研发资金，包括无偿资助、奖励和投融资资助(科技和金融结合的贷款贴息、无息借款、科技保险、再担保、股权投资等)。

　　二、高新技术产业与高质量发展

　　中国高技术产业的高质量发展对中国经济的转型十分重要，表现在两大方面：一是中国经济高质量发展需要依靠高技术产业，二是中国高技术产业本身需要进行高质量升级。作为国家战略，中国政府对待高技术产业的态度是明确和坚定的。在新时期，高新技术产业的发展还肩负着实现拉动中国经济高质量发展的重担，同时，新技术革命带来的技术新变化也使高技术产业本身的高质量发展问题急需解决。

　　(一)高新技术产业在实现中国经济高质量发展中的重要作用

　　习近平同志在中央财经委员会第二次会议上强调，“关键核心技术是国之重器，对推动我国经济高质量发展、保障国家安全都具有十分重要的意义，必须切实提高我国关键核心技术创新能力”。而在提高关键核心技术的创新能力上，高新技术产业发挥着中流砥柱的作用。2017年，按照大中型工业企业口径统计的高技术产业专利申请数为158354件，有效发明专利数为306431件;同期大中型工业企业专利申请数496260件，有效发明专利数632727件。

　　在这两个能够集中体现国家创新能力的数据上，高新技术产业所占的比重分别为51.68%和78.43%。在高新技术产业当中，战略性新兴产业的表现尤为抢眼。国家统计局数据显示，2017年，中国战略性新兴产业增加值占GDP比重为8.9%，比上年提高0.6个百分点。规模以上工业战略性新兴产业增加值增长11.0%，比规模以上工业增加值增速高4.4个百分点[3]。

　　高新技术产业能否实现高质量的科技供给，是中国经济高质量发展能否实现的关键。对创新能力的考察，不仅要关注中国在改革开放40年后取得的成果，在新时期更要关注如何迅速缩小与发达国家之间的差距。体现在国际竞争中，一是提高中国高科技产品的国际市场占有率，二是实现中国企业在全球价值链的高段位跃升。从现有数据来看，中国高科技产品的国际市场竞争力虽在稳步提高，但距离“引领全球”仍任重道远。

　　2017年，按照大中型工业企业口径统计的高技术产业新产品出口销售收入为7434.51亿元，同年大中型工业企业为31760.49亿元，高新技术产业所占比重只有23.41%。科技创新是建设现代化产业体系的战略支撑。随着中国国家整体实力的提高，中国企业越来越多地加入国际市场竞争，而这也是中国国家竞争力的体现。

　　核心技术问题是制约中国高技术产业高质量发展的“瓶颈”，如能在“瓶颈”上突破，不但可以真正形成具有核心竞争力的高新技术产业，也对相关产业形成强有力的技术支撑，从而实现中国经济整体的高质量发展。关于中国本土企业被全球价值链“俘获”的问题，中国本土企业在参与全球价值链分工时，具有明显的“出口引致进口”特征[4]，虽然加工贸易模式对中国经济增长和技术进步起到了诸多正面效应，但也令中国企业面临被全球价值链“俘获”在低段位的危险和长期损失。

　　对于财政专项资金制度而言，如果被支持企业采用的是加工贸易模式，且在全球价值链中处于低段位时，财政专项资金有通过被支持企业流向国外企业的潜在危险。因此，对于高新技术产业而言，不仅要实现高科技产品国际市场占有率的提高，更要实现在全球价值链的高段位跃升。

　　(二)高新技术产业本身的高质量发展问题

　　中国高新技术产业迫切需要走高质量发展的道路，主要原因有四个方面：第一，新技术革命带来的产业替代。新技术革命带来了新技术、新产业、新业态、新模式，高新技术产业的目录也相应发生了改变，相应的产业亟待技术升级。第二，生产要素成本结构改变。改革开放四十年的发展中，各种投入要素的成本上升速度不一致，特别是劳动力成本的增加，直接影响高新技术产业的利润水平。第三，需求结构变化。随着经济的发展和人民收入水平的提高，社会需求结构也在发生变化，高新技术产业需要进行相应的调整。

　　第四，国际经济格局调整。新的世界经济格局正在形成，经济中心开始转向太平洋西侧，由于国际分工格局的变化，中国高新技术产业需要应对新形势带来的机遇和挑战。目前来看，技术还未能成为中国高新技术产业在国际比较中的根本优势。

　　中国高新技术产业要实现高质量的突破性发展，关键的变革是要走出在初级阶段专注单项技术的既有路径，转向于多样性交叉技术的优化组合与集成，实现产业群的技术成长。其中，核心技术、关键技术的突破则是中国高新技术产业实现高质量发展的根本所在。原始创新能力弱，关键技术仍然依赖进口、受制于人，不仅是高新技术产业向高质量发展的绊脚石，在激烈的国际市场竞争中，还会大大增加企业的经营风险，甚至威胁国家技术安全。

　　2018年4月16日，美国宣称在未来7年内禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品，7月中兴通信和美国商务部和解，代价是中兴通讯因禁运事件向美国政府缴纳高达22.9亿美元(约合146亿元人民币)的罚金，相当于2017年中兴通讯净利润的3倍。中兴通讯的产品无论是基站设备还是手机，其芯片技术主要掌握在高通、英特尔、博通等十几家美国公司，美国一旦实施出口限制，中兴通讯将会进入“休克状态”。中兴通讯所面临的问题是所有中国高新技术企业所面临的共性问题，在“中兴事件”一波未平之时，“华为事件”一波又起。2018年，美国宣布将出于安全原因拒绝中国科技巨头华为的5G技术，并将为所有禁止华为设备的国家提供财政支持。

　　2019年3月7日，华为宣布针对美国《2019财年国防授权法》第889条的合宪性向美国联邦法院提起诉讼，请求法院判定这一针对华为的销售限制条款违宪，并判令永久禁止该限制条款的实施。5月17日，美国商务部官方网站发布消息称，华为被列入所谓“实体清单”的决定，但是将给华为及其合作伙伴90天的临时许可。截至目前，“华为事件”持续发酵，美国政府对中国企业的恶意封锁行为令世界哗然。

　　“中兴事件”和“华为事件”也从侧面反映了中国高技术产业从默默无闻到初露锋芒的转变，美国的应激反应不仅体现了高技术产业对发达国家而言同样被确立为国家战略这一高级别地位，也证明了中国高技术产业已经进入了由量变向质变转换的关键时期，开始拥有一个可以与发达国家互争短长的国际竞争席位。国际形势日益严峻，在这一高质量发展的窗口期，中国高新技术产业需要从单一技术自主扩展到集群技术自主，构建完整系统化竞争能力，以自身的高质量发展带动整个国家经济的高质量发展。

　　(三)高新技术产业转向高质量发展的结构平衡问题

　　财政专项资金扶持政策的目标是实现高新技术产业的技术水平、生产规模、市场占有、价值创造等方面的全面赶超。对特定产业的重点关注，必然带来高新技术产业与普通产业间的协调问题、高新技术产业升级换代的内部平衡问题，两者的落脚点则是产业间投入产出的关系。如果单从国内经济生态的角度解决优先重点发展高新技术产业所带来的协调问题和内部平衡问题，容易发生明显的结构失衡，普通产业无法支撑高新技术产业的发展。

　　高新技术产业本身的升级所带来的产能转化问题以及市场建设问题会造成严重的拖累，不仅无法实现高质量发展的目标，还使得诱致失业等社会问题的风险大大增加。封闭的国内经济无法消化高新技术产业转向高质量发展的结构平衡问题，因此中国仍然需要继续坚持扩大对外开放，利用国际市场解决产业升级的结构问题，不仅要开发国际市场，也要做好原材料、能源、技术等方面的进口。将中国高新技术产业的高质量发展放在世界范围内解决，使得产业间投入产出关系的平衡范围大大增加，提高经济发展的稳定性和持久性，同时也让世界分享中国经济增长的红利。财政扶持政策始终要以世界市场的存在为前提，以提高高新技术产业的国际竞争力为目标。

　　三、财政专项资金———国家社会体制联动运行机制

　　政策工具的选择对于实现中国经济的高质量和可持续发展的战略目标至关重要。2017年中央经济工作会议提出了形成高质量发展政策体系的工作目标。徐现祥等(2018)认为，只要当地方政府的政策工具是创新驱动发展时，经济增长的速度目标才会与经济发展的质量目标相一致，否则经济增长速度会侵蚀经济增长质量，如当地方政府的政策工具是要素投入时，在获得经济增长高速度的同时，无法兼顾经济增长的高质量[5]。对高新技术产业高质量发展财政扶持策略的研究目标是构建中国高质量发展政策体系，特别聚焦于如何开启创新驱动力的问题。

　　四、高新技术产业与财政专项资金

　　(一)高新技术产业高质量发展的财政专项资金定位

　　在不同的实施环境中，财政专项资金的定位有所区别，主要分为四种：资源、信号、制度和监管。一是资源。对国家、地方政府、企业而言，国家财政的转移支付是除市场之外的另一种资源配置的方式，直接影响经济组织的决策和行动。二是信号。对各级政府而言，财政专项资金是释放国家战略目标的信号载体，是政府调控市场的手段，是地方经济工作的重点。对企业而言，与财政专项资金政策相配套的指导意见、负面清单、技术路线图等，结合市场信号，是企业进行商业决策的重要信息。三是制度。财政专项资金是国家制度的一个具体体现，其背后是一整套国家社会体制联动的运行机制。在中国最新一轮的机构改革方案完成之后，几乎所有的国家部委都与财政专项资金有关。

　　(二)财政专项资金使用存在的问题

　　纯粹以非市场化方式进行的财政专项资金制度存在计划机制的固有弊端，特别是在政策机制成为资源分配的主导型机制发挥作用时，会对市场秩序产生非效率干扰：欺诈骗补、投资(包括创新投资)行为短期化、过度竞争和产能过剩、僵尸企业、非生产性资源流动与消耗。而这些经济后果自然被观察者们认为正是财政专项资金制度本身造成的，同时也是研究者们诟病财政专项资金制度的重要现实案例来源。

　　从现有文献研究结果来看，认为财政专项资金存在的问题主要有：资源无序调配的市场捣乱者(干扰ST公司退市、高管薪酬高企、国企预算软约束)[10]、僵尸企业的供血者[11]、政府补助诈骗案的受害者[12]、对创新产出做无用功的海底捞针者[13]、腐败温床的提供者[14]。

　　五、财政专项资金的效率评价

　　关于财政专项资金的效果，学术界存在争议，主要体现在政府补助对高新技术产业支持的合法性、有效性及路径选择，此外，还有长期和短期的权重和评价标准争议。但是，在确定研究结论是否能够反映问题本质的辨别上，首先需要判断这些学术研究在技术处理过程中的数据收集方法是否精确或具有代表性。

　　六、高新技术产业的财政扶持政策的改革路径

　　要对高新技术产业的财政扶持政策进行改革，改变以往的纵向思维，即相信政府在信息和知识上比市场更有优势，由政府挑选赢家的行政思维，代之以横向思维，即相信市场配置资源是最有效率的形式，政府的主要工作是提供为市场服务的良好制度框架，提供功能性产业政策。

　　作为产业政策的重要手段之一，财政专项资金的使用制度需要以“发挥市场在资源配置中的决定性作用”思想的指导下，进行全方位的改革，主要分为促进技术创新的功能性扶持政策、化解产能过剩的精准退出政策、发挥规模经济与网络经济叠加效应的产业组织政策这三大部分。

　　财政方向评职论文范文：浅谈财政税收工作中的问题及改善措施

　　财政税收工作对于新形势下经济的发展十分重要，然而现阶段我国财政税收工作仍然存在一些不足，比如财税制度不完善，工作人员素质不高，没有科学合理的财政预算体系，文章在分析了以上问题的基础上，也提出了改善财政税收问题的几点措施，强化财政税收工作的监管，从而保障财政税收工作可以正常开展。