“混合型”科层组织的运作机制临时工现象的制度解释

　　[内容提要]政府机构中广泛存在的临时工是一个制度化了的行政现象。临时工与正式人员的并存共生塑造了“混合型”科层组织形态。本文运用行政调适性视角对B县巡防大队进行实证研究。研究发现，B县巡防大队兼具自我保护与环境亲和力的双重功能，这得益于三个机制。

　　第一，“一套人马、两块牌子”的双层结构及其实际运作方式，塑造了具有选择性的组织内部结构;第二，半正式行政主导的街头事务分类处置机制，为政府行为提供了策略选择;第三，临时工边界扩展行为援引了多重合法性资源，有利于政府机构在地方治理体系中获得稳定的组织地位。因此，临时工得以存在，是因为“混合型”科层组织在一定程度上避免了临时工滥权现象，并为行政调适性提供了组织基础。

　　[关键词]临时工,巡防队,“混合型”,科层组织,行政调适性

　　备受诟病的临时工现象为何长期存在?近些年来，在媒体不断聚焦街头执法冲突事件的背景下，政府机构中的临时工现象广受关注。临时工滥权，常常成为政府机构推卸责任的替罪羊，这一行政现象受到舆论的严厉批评，并得到了学理支持。与之形成强烈反差的是，政府机构中的临时工数量有增无减;在警察、城管等街头行政部门中，临时工数量甚至远超正式执法人员。学者们主要从编制硬约束和财政软约束两个角度解释了临时工存在的原因①。这些研究虽然揭示了临时工存在的动力和条件，却忽视了对政府机构中临时工稳定存在的组织机制的正面阐释。

　　以至于，人们虽然对临时工现象耳熟能详，但临时工赖以生存的组织机制及其塑造的混合型科层组织形态，仍像是一个“黑箱”。为打开这一“黑箱”，本文从行政调适性视角考察政府机构中临时工存在的制度逻辑。在劳动法规中，临时工这一劳务形态已不复存在，是一个不具法律意义的概念②。然而，在实践中，相较于正式工作人员，政府机构存在大量待遇低，工作不稳定的临时工作人员。因此，临时工并非一个规范性概念，而是实践中的描述性概念，指的是政府机构通过购买服务、劳务派遣等市场机制招聘的编外人员，其工作性质具有临时性、辅助性和替代性特征③。

　　临时工是一种制度化了的行政现象，亦塑造了“混合型”的科层组织——正式行政和半正式行政有机结合在一起。那么，“混合型”科层组织的运作逻辑是什么?欲合理解释这一问题，需解释临时工存在的制度逻辑：第一，从消极方面来看，政府机构通过何种组织机制吸纳临时工，使之不至于影响政府的合法性?第二，从积极方面来看，临时工又有何特殊的组织功能，以至于它在政府机构中具有不可替代性?

　　本文根据B县治安巡防大队(以下简称“巡防大队”)的实证调查，运用个案研究方法展开论述。在个案研究中，极少有研究只谈论个案本身，多数研究者都有“走出个案”的抱负④。本文遵循“个案中的概括”的研究路径，对个案经验展开分析性概括。具体而言，基于行政调适性的视角，展示B县巡防大队行政运作的具体情境、过程及关系，在此基础上对临时工的组织机制作一个可能的解释。B县是中部某省的一个国家级贫困县，交通闭塞、经济落后，大多数青壮年劳动力外出务工。据2013年统计数据，该县共有人口51万人，其中县城实际居住人口近10万人，全县财政总收入不到6.5亿元。

　　B县巡防大队(巡警大队)实行“一套人马、两块牌子”，现有队员81名，其中民警17名，巡防队员64名。我们于2014年7月在B县巡防大队进行了为期20天的田野调查，并于当年11月上旬作了补充调研。调研以访谈为主，并收集了相关档案材料、个人笔记等。访谈对象主要包括县政法委、公安局及其他相关部门的主要领导，以及巡防大队(巡警大队)的民警和巡防队员，共二十余人。

　　一、“混合型”科层组织：理论解释与研究视角

　　自从韦伯提出官僚制之后，具有规则化、层级制、专业化等特点的科层组织就被认为是现代社会组织的理想类型⑤。组织研究的一个潜在主题是通过对韦伯式科层组织的批评展开的⑥。在中国情境中，这一批评始终与中国科层组织的混合性有关，而“混合型”科层组织的形塑与临时工现象有直接关系。

　　从“纯粹”科层制的视角来看，临时工可谓是政府改革的意外结果。改革开放以来中国进行了7次政府机构改革，前几次改革的核心目标如机构精简、转变职能、权责一致等几乎是按理想的科层组织特征设置的⑦。这一改革进程制造了“编制硬约束”这一临时工存在的制度根源。具体而言，编制作为职位管理的一套体系，已成为精简机构、裁减冗员的主要工具，各级政府通过制定“三定”(定编、定岗、定人)方案，严格控制政府机构和人员规模。但是，政府改革与编制管理以单纯的“精简”原则替代了理性的“调适”原则⑧。

　　“三定”方案很难考虑到各地实际情况及各部门的功能需求，在地方政府职能不断扩张的情况下，只能通过雇用“编外人员”来解决正式人员不足的问题⑨，而地方财政软约束为政府机构雇用编外人员提供了方便⑩。在此基础上，科层组织内部市场化为政府机构“雇佣群体”的扩张创造了机会􀃊􀁉􀁓，政府利用合同外包、购买服务等市场机制制造了“影子雇员”。放宽视野，“官吏分途”及其当代延续是中国科层组织的重要特征。当前，地方治理人事结构中的雇佣群体接近于历史上的“吏”，且是决定地方和基层治理绩效高低的重要因素。

　　可见，“混合性”是中国科层组织的重要特征。临时工现象具有深厚的历史渊源及制度依据。中国科层组织内部结构的重要特征是运用准官僚和半正式行政，实现了“集权的简约治理”􀃊􀁉􀁗。通俗而言，正式人员与临时工在科层组织内部并存共生，他们事实上具有上下级关系，却因身份不同而相互区隔。这种混合结构是权威体系具有灵活性的制度基础􀃊􀁉􀁘，是行政内包和外包关系组合的结果􀃊􀁉􀁙。

　　事实上，临时工是诸多政府行为策略选择的基础。以“半正式行政”为议题的文献，虽未明确提及临时工，其经验材料却表明半正式人员在其中发挥着关键作用􀃊􀁉􀁚。既有研究较为充分地解释了临时工产生的原因，以及临时工在塑造“混合型”科层组织中的关键作用。不过，也有一个核心问题未得到充分解释，即临时工对政府机构而言是把双刃剑，它虽提高了行政灵活性，却带来了行政风险。那么，政府机构如何在提高组织效率的同时规避临时工带来的组织风险?本文将从行政调适性的视角，来推进“混合型”科层组织运作机制的讨论。

　　调适性是政治体系制度化水平的重要指标。概言之，调适性是后天获得的组织性，是适应环境挑战的能力和存活能力􀃊􀁉􀁛。具体到政府治理模式中，行政调适性的另一个说法是弹性化政府，是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战􀃊􀁊􀁒。简言之，行政调适性追求的原则有二：制宜原则与适应原则。前者指的是政府机构能够因人、因地、因时、因事而制宜;后者则指政府机构能适应环境变迁，有合适的备选方案可供选择􀃊􀁊􀁓。转化为组织与环境的关系，这两个原则是指：第一，政府机构的组织内部结构具有弹性;第二，政府外部行为具有适应性。汤普森(JamesThompson)指出，从环境不确定性的应对机制来看，组织会在技术内核与环境之间建立缓冲区，以保护组织内核免受干扰􀃊􀁊􀁔。

　　如果将临时工置于分析中心，可见临时工处于“混合型”科层组织中正式人员与组织环境间的缓冲区，它们之间形成了相对稳定的同心圈结构。这一理想型的同心圈结构，具有弹性化政府的潜在特点：组织内部结构机制具有可选择性、人事管理富有弹性，以及治理方法具有临时性特征􀃊􀁊􀁕。

　　换言之，临时工制度让“混合型”科层组织获取了自我保护功能和环境亲和力，可谓是行政调适性的组织基础。基于这一认识，本文将结合B县巡防大队临时工现象的实证研究，尝试运用行政调适性视角对“混合型”科层组织的运作机制展开分析。具体而言，本文主要分四个部分展开论述：第一，“混合型”科层组织形成的原因。在中国，政府机构经常处在“不可退出的谈判”情境中􀃊􀁊􀁖，其对行政调适性的要求更高。

　　有效识别、排除组织风险是行政调适性的前提，而临时工在完成“维稳”任务方面具有一定优势。临时工是一个制度化了的行政现象，也就意味着“混合性成了科层组织的内在特征。第二，“混合型”科层组织的内部结构。在行政调适性的视角下，恒久不变的政府结构是有效治理的障碍􀃊􀁊􀁗。因此，组织内部结构的可选择性及人事管理富有弹性，是行政调适性的主要特征。“混合型”科层组织建立了可选择性的“一套人马、两块牌子”的组织内部结构。

　　第三，“混合型”科层组织的策略选择。“混合型”科层组织的策略选择既可能是被动适应组织环境变化以实现风险规避，也可能是出于积极主动地改造组织环境以更好地完成组织任务。无论出于什么目的，临时工主导的半正式行政都是策略选择之一。第四，“混合型”科层组织的合法化机制。组织生存除了需要物质资源和技术信息外，还需要得到社会的认可、接受和信任􀃊􀁊􀁘。

　　“混合型”科层组织之所以具有行政调适性，是因为临时工制度具有复杂的制度谱系，它使得政府机构一方面遵循了制度趋同规律，保留了科层制内核;另一方面又援引了多重合法性资源，在科层组织体系中获得了较为稳定的地位。

　　二、“混合型”科层组织中的临时工现象

　　随着经济社会发展及政府改革的推进，政府机构面临环境不确定性带来的挑战。公安机关工作人员是街头官僚，因其工作界面在“街头”，面临着比其他政府机构更为复杂的工作环境，包括组织资源的匮乏，公民需求的无限性和多样性，以及公众对他们工作期望的冲突与不确定性􀃊􀁊􀁙。如全国公安机关一样，B县公安局的组织风险主要源自其街头行政过程，包括技术环境风险、组织环境风险，以及组织内部控制风险三个层面。

　　受第四次警务革命的影响，全国公安系统于20世纪90年代开启了从静态警务向动态警务的转型，强调主动提前警务、巡逻与刑侦相结合􀃊􀁊􀁚。根据形势需要，B县公安局于2002年建立了110报警服务平台，并组建了巡警大队，以此作为一级接处警单位(派出所因而变成二级接处警单位)。110报警服务平台公开对社会承诺“四有四必”，即有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应􀃊􀁊􀁛。因110报警平台使得“警察距离民众只有一个电话的距离”，民众无论何时何地总可以找到警察，且警察对大部分难题都会采取措施􀃊􀁋􀁒，非警务活动急剧增加。B县110报警平台每年接警量在1000件左右，其中90%是非警务活动􀃊􀁋􀁓。

　　然而，巡警大队当时只有8名民警，实行24小时值班制，每班4人。按照110接处警规定，每次出警需2人一组。这意味着，巡警大队只能发挥接处警职能，且极限是同时处理2个警情，根本不能司职巡逻，也无法应对如此之多的非警务活动。B县公安局内部流传着一个反复上演的关于110民警接处警的经典故事。可见，巡警大队建立后，B县公安机关街头行政环境的不确定性增加了。第一，状态不确定性。B县公安机关未能预知110报警平台将导致非警务活动剧增，以及分级接处警机制所带来的部门协调困难等状况。

　　第二，效应不确定性。B县公安机关缺乏对街头行政环境变化与动态警务改革措施之间复杂因果关系的相关知识——“四有四必”承诺本意是为了提高公安机关的合法性，改善街头行政环境，但可能适得其反，增加群众对公安机关的依赖性，提高街头行政风险。B县公安机关未能预期的是，街头行政环境的变化已对动态警务改革措施产生了负面影响，群众满意度反而降低了。

　　第三，回应不确定性。在改革过程中出现了诸多不确定性因素的情况下，B县公安机关很难准确判断其动态警务改革措施的结果与效用。这导致地方政府很难下决心及时解决问题，除非上级政府追责。街头行政环境不确定性的增加，直接增加了B县公安机关的组织风险。一是“110报警服务台+巡警大队”的动态警务模式，改变了B县公安工作的技术环境，工作任务更重、现场处置更难。

　　面对这一变化，民警显得左右为难。如案例所示，不撤退意味着警力内耗;撤退又可能导致群众不满。二是复杂的制度环境让公安工作受到更大制约。警务改革让“公安局该管的管不了，不该管的却管了”􀃊􀁋􀁕。公众质疑甚为普遍。这导致B县在2006年全省公众安全感测评中列倒数第一，为社会治安重点整治县。B县县委、县政府因此受到严厉问责􀃊􀁋􀁖。

　　三是公安机关组织内部控制更为困难。巡警属于街头官僚，拥有自由裁量权且事实上具有政策制定能力。接处警民警在判断案件性质、决定处置措施的时候，具有高度自主性;再加上巡警大队和派出所之间存在协调问题，虽是普通的警务活动，也容易因措施不当而制造组织危机。

　　为化解非警务活动剧增带来的组织风险，2007年B县作了两个决定：一是年初掀起打黑除恶行动，摧毁了盘踞县城多年的两个恶势力犯罪团伙.;二是为加强社会治安综合治理工作，于6月组建了专职治安巡防队。B县巡防大队当年即招聘了63名专职治安巡防队员，同时调入4名民警充实巡警大队。巡防大队的法人单位为县社会治安综合治理委员会办公室(以下简称“县综治办”)，但由公安局巡警大队对其进行日常管理和使用。至此，B县公安局成建制地组建了巡防大队，临时工现象凸显出来，公安机关也事实上具有“混合型”科层组织的特征。

　　三、“混合型”科层组织结构的可选择性

　　从组织结构的角度来看，行政调适性的基本设想是在政府内部采用具有可选择性的结构机制，以取代传统部门和机构。B县巡防大队(巡警大队)实行的“一套人马、两块牌子”，在我国政府机构及社会组织中甚为普遍。它具有组织外形化特征，既表现为正式结构与实际运作不尽一致的组织“分离”􀃊􀁌􀁒，还进一步表现为两种组织类别并存共生􀃊􀁌􀁓。

　　据此，B县巡防大队(巡警大队)是兼有两个组织类别，且呈现双层结构特征的“混合型”科层组织。首先，它兼具两个组织类别：一方面，巡警大队在机构属性上属于行政单位，是正式组织;另一方面，巡防大队则属于“群众性组织”，是半正式组织。其次，两者的结合呈现双层结构特征：一方面，采用一套领导班子(包括大队长、教导员及副大队长)，3名班子成员均来自巡警大队，这意味着巡警大队的领导和干警代表公安局领导着巡防大队;另一方面，两者在职能、人员、经费等方面合二为一，在实际工作中巡警大队和巡防大队又是相互配合的关系。

　　在街面警务活动中，B县巡防大队的主要职能有治安巡逻、接处警和防处突等，这都依赖于巡警与巡防队员的相互配合，形成了相对稳定的工作模式。在实际运作中，巡警实施正式权威，掌握现场控制权;巡防队员服从巡警命令，开展辅助工作。这一工作模式的形成，得益于两个组织机制：首先，民警带班制。B县巡防大队共设2个中队，每个中队又分2个班(早班、晚班)，实行24小时轮班制。每天由1个巡防中队在街面巡逻，分别由2个轮值民警司职“带班”。在接处警工作中，巡防队员承担了办案民警“辅助警力”的角色;在日常巡逻中，民警反而退居二线，只对巡防队员进行管理、考核，他们之间是“管理警察”与“街面警察”的关系􀃊􀁌􀁔。

　　可见，在民警带班制下，民警与巡防队员事实上具有上下级关系，带班民警对巡防队员拥有管理权;同时，他们又是相对平等的分工合作的关系，街面警务活动的开展依赖于巡警和巡防队员的职能分工。其次，内勤/外勤角色分工。B县巡防大队在实际运作过程中，将处于不同等级、部门的工作人员统一部署在内勤和外勤这两个岗位上。

　　组织任务的完成依赖于内勤和外勤的相互配合，内勤负责下达任务，调配行政资源以及工作督查;外勤负责执行任务。其中，大队领导基本上属于内勤，主要职责是规划巡防业务，如制定巡防路线、催缴群防群治费、制定工作制度，只有在遇到重大警情时才需到达现场;带班民警兼有内勤和外勤角色，没有警情时只负责调配、督查巡防队员的巡逻工作，出现警情时则需现场处置;巡防队员则担任外勤角色，负责日常街面巡逻，协助民警控制现场。

　　四、“混合型”科层组织行为的策略选择

　　在行政调适性的框架内，临时性治理方法既包括富有弹性的人事制度，又包括富有实验性的公共政策。换言之，临时性治理方法意味着政府机构并不墨守成规，而是根据行政环境调配合适的劳动力，采取合适的策略选择。对于“混合型”科层组织而言，仅仅是防止临时工滥权并不够，更重要的是在复杂的环境中完成各种组织任务。B县巡防大队是当地公安机关的“窗口”。

　　它是公安局110一级接处警单位，且日常工作司职治安巡逻，长期面临复杂的、无法标准化与程序化的街头工作环境。这使得巡警和巡防队员具有鲜明的街头官僚特征：他们充分运用自由裁量权，发展出一套适合自身工作情境的策略行动，事实上具有政策制定能力􀃊􀁍􀁕。

　　五、结论与讨论

　　尽管临时工加重了机构臃肿、人浮于事等官僚病;在极端情况下，还因其滥用职权危及政府公信力。但是，对B县巡防大队的实证研究表明，“一套人马、两块牌子”的“混合型”科层组织结构及其实际运作方式，在一定程度上避免了临时工滥权现象，并使得政府机构在回应复杂技术和制度环境风险中具备了某种调适能力。“混合型”科层组织的行政调适性与编制硬约束、财政软约束等制度性因素一道，塑造了临时工这个制度化了的行政现象。

　　自20世纪80年代以来，弹性化政府成为西方政府改革的方向之一，其主要做法是通过建立具有可选择性的组织内部结构、弹性化的人事管理制度，以及临时性治理方法等措施，增强政府机构的调适性。这一改革方向也在近年来中国行政体制改革中有所体现。在某种程度上，诸如“一套人马、两块牌子”这样的具有选择性特征的组织内部结构，以及临时工所代表的弹性化人事管理制度及临时性治理方法，并非科层组织异类，符合人们对“政府未来的治理模式”的预期。

　　B县巡防大队的组织分析说明，临时工勾连了政府间上下级关系的弹性化结构以及政府机构因应环境变化而采取的“策略选择”，可谓是中国科层组织行政调适性的组织基础之一。具体而言，“混合型”科层组织的行政调适性主要源自于三个组织机制。首先，在科层制内核与组织环境之间建立缓冲区和保护带。通过建立“一套人马、两块牌子”的“混合型”科层组织结构，政府机构的组织内部结构具有选择性。政府机构在回应改革风险及外部环境复杂性的过程中，可以在正式结构及实际运作方式之间转换，从而保证政府职能的正常履行。

　　其次，建立了一套有效的“混合型”科层组织行为的策略选择机制。在科层制行政主导之外，临时工承担的半正式行政职能为处理复杂且难以处置的街头事务提供了增选机制，为政府机构实现“风险规避”及改善街头行政环境提供了策略选择。再次，通过合法性建构，在地方治理体系中获得稳定的组织地位。

　　概言之，“混合型”科层组织为政府机构援引了多重制度资源，使之符合某种“制度仪式”，增强了对复杂制度环境的适应能力。据此，临时工现象之所以长期、稳定存在，既非政府有意推诿的结果，亦非单纯的编制硬约束和财政软约束相结合的政策产物，而是政府机构行政调适性的制度化结果。那些组织机制健全的“混合型”科层组织，不仅有能力克服临时工可能带来的组织风险，还可以发挥临时工的环境亲和力，更为有效地应对环境复杂性带来的挑战。

　　企业管理论文范文阅读：人本管理思想在现代工商企业管理中的应用研究

　　摘要：从宏观上来看，自十八大以后，全国上下大力开展反腐败斗争，积极构建亲清政商关系，同时深化推进简政放权、供给侧改革，释放市场活力。经过近几年的努力，我国在全球金融形势较为严峻、人口老龄化日益凸显、国内内需增长乏力的多重因素影响下，仍然保持了良好的发展势头，这是举世瞩目的成绩，值得总结与探索。