养老机构设立许可取消后的事中事后监管研究

　　摘要：2018年12月，第十三届全国人大常委会通过修改《中华人民共和国老年人权益保障法》正式取消了养老机构设立许可‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 该举措既是深化“放管服”改革的要求，也是促进社会资本进入、更大限度激发市场活力的必然要求‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在前置审批设立许可取消后，加强养老机构的事中事后监管成为其健康发展的必然举措，因而亟须建立完善的养老机构事中事后监管体系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 以上海市为例，分析养老机构事中事后监管方面存在的问题，主要有：民政部门主体监管后劲不足、综合监管机制尚不完善、联合监管信息沟通不畅、日常监管存在漏洞、民办机构内部监管不足、失信行为惩戒力度较小等问题; 据此，进一步提出构建并不断完善养老机构的事中事后监管体系，并通过强化监管力度、提升监管质量、创新监管手段等措施以确保监管的有效性，为养老服务业的规范、健康、长久发展提供有力支撑。

　　关键词：养老机构; 设立许可; 事中事后监管

　　养老等民生话题始终是全国两会代表、委员们聚焦的重点。 2020年5月，十三届全国人大三次会议在京开幕，《政府工作报告》和多名与会代表、委员，对养老工作进行总结、建议或者提案。 如《政府工作报告》明确提出要发展养老服务; 全国政协委员袁亚非提出要激活社会资本发挥普惠养老; 全国人大代表张伟针对养老机构两极化发展和行业乱象提出要建立行业规范和产业标准、分地区建立标准等建议。

　　这些关于养老的建议或提案，主要聚焦于两方面：一是进一步促进养老服务业的发展，加强保障和扶持力度，促进社会力量发展养老产业; 二是促进养老服务的规范、健康发展，加强引导和监管。 养老机构的健康发展是养老服务的重要内容之一。

　　为规范养老机构的行为、促进其健康发展，2013年6月28日民政部依据《中华人民共和国老年人权益保障法》和相关法律、法规发布了《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)，并于2013年7月1日起正式实施，开启了养老机构设立许可的时代。

　　为激活社会资本、更大限度激发市场活力，2018年7月，国务院常务会议决定取消养老机构设立许可。 随后，《关于贯彻落实国务院常务会议精神做好取消养老机构设立许可有关衔接工作的通知》(民办函〔2018〕103号)和民政部关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知(民函〔2019〕1号)发布，明确取消养老机构设立许可，实施备案制。 至此，在我国实施了五年的养老机构设立许可正式落下帷幕。 取消养老机构设立许可是在深化“放管服”改革、优化营商环境的基础上国务院做出的重大决策部署，是养老服务市场发展的必然趋势，是进一步激发养老服务业创新活力的重要举措。

　　取消养老机构设立许可后，养老机构管理的重点从准入管理转向了过程管理。 养老机构设立许可时期，借助审批过程可使成立的机构在消防安全、食品安全和环境影响等方面均获得事前保障; 而养老机构设立许可取消后，新成立机构的准入机制简化，在备案机制甄别养老机构水平的能力不足时，新进入养老市场的养老机构容易良莠不齐。

　　为促使养老事业健康、有序、科学、稳定地发展，必须加大养老机构的事中事后监管，促进其规范化和标准化发展，并提升服务质量，以保障老年人的权益。 在这个过程中，实现了从筛选养老机构的“品种”到促进养老机构“健康成长”的转变。 养老机构设立许可的取消对事中事后监管提出了更高的要求，不仅要求“放得开”，更要“管得住”。

　　上海是我国老龄化程度最严重的地区之一，据2019年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息显示，截至2019年底，上海市60岁及以上户籍老年人口518.12万人，占总户籍人口的35.2%，面对超老龄化的养老压力，养老服务发展必然成为上海市社会发展的重要战略。 随着养老机构“放管服”改革的深入，养老机构设立许可取消，在促进社会资本进入养老行业的同时，养老机构的事中事后监管必然成为养老机构健康发展的重要保障。

　　一、养老机构监管政策梳理

　　(一)养老机构设立许可时期的监管政策

　　养老机构设立许可时期，许可机关对许可证载明的事项进行监督检查，并有权根据实际情形予以撤销和注销。 此时，全国养老机构的指导和监管均由国务院民政部门负责，其监管主要包括内部管理和监督检查，前者需促进老年人对机构服务和管理的监督，后者则明确指出民政部门作为责任的主体需通过年度工作报告、建立评估制度、定期开展统计工作、建立举报投诉制度等方式对养老机构进行监督检查并向社会公布结果。

　　为强化监管能力，2017年，《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)要求各级民政部门加强对养老服务的指导、监督和管理，而其他部门则依职责分工监管; 在规范行政执法行为时，推行“双随机、一公开”监管模式; 在建立社会评估机制时，要充分发挥行业自律、群众举报、媒体监督等方面的作用; 在畅通投诉渠道时，有关部门应当建立养老服务举报和投诉制度。

　　以上海为例，《上海市养老机构条例》明确规定由民政部门建立统一的养老机构信息服务平台，加强对养老机构设立、服务质量和运营情况的监督检查，建立养老机构评估制度，建立养老机构诚信档案，受理投诉和举报等方式以加强对养老机构的监管; 审计部门依法审计并公布评估结果; 物价部门依法对养老机构的服务收费进行监督管理。 根据国家及上海相关文件精神，上海市每年开展养老服务质量建设专项行动。

　　2016年，上海市民政局印发《关于开展本市养老机构等级评定工作》的通知(沪民福发〔2016〕21号)，在安全、管理、服务、设施设备四个方面对养老机构开展等级评定，评估结果与“以奖代补”政策、养老机构收费政策、长期护理保险签约服务政策等挂钩。 2017年，上海市民政局印发《上海市民政局关于养老机构违法行为处罚的裁量基准》的通知(沪民规〔2017〕8号)，对养老机构的不合法行为设置处罚标准，促进养老机构的规范化。

　　2018年，上海市民政局和上海市发改委印发《养老机构失信信息归集和使用管理办法(试行)》的通知(沪民规〔2018〕20号)，通过加强监管、列为重点对象、限制政策扶持、限制政府招标、限制参加民政部门表彰活动等惩戒措施，促进养老机构诚信健康发展。

　　养老机构设立许可时期，养老机构的监管主要有以下特点：一是在监管责任主体方面，民政部门为养老机构的监管主体，其他如消防、食药监等相关部门作为协助部门; 二是在监管模式方面，主要采用“双随机、一公开”的监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派检查单位或人员，检查及查处结果及时向社会公开; 三是在监管的方式方法方面，监管主要通过检查抽查、制定评估机制、畅通投诉渠道等方式进行。

　　四是在监管内容方面，重点监管养老机构的违法及失信情况，包括人员配备、设施设备、安全等，对养老服务方面的监管较弱; 五是在处罚力度方面，对养老机构违法行为的处罚较弱，如上海市对养老机构违法行为的处罚金额多在3万元以内，情节特别严重的最高处20万元的罚款，相比其他行业违法行为的处罚力度明显更弱，不足以震慑养老机构的违法行为。 此外，养老机构的检查或评估结果等主要与“以奖代补”以及民政相关的扶持政策和项目申报挂钩，但与其他相关领域的扶持政策等挂钩力度较小，不利于约束养老机构的行为。

　　(二)养老机构设立许可取消后的监管政策

　　2019年，养老机构设立许可取消后，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)，首条即明确要建立养老服务综合监管制度。 此外，还要求制定责任清单，建立跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度; 健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩戒力度; 推进养老服务领域社会信用体系的建设; 明确市场监管部门及民政部门的责任。

　　随后，上海市人民政府印发《上海市深化养老服务实施方案(2019-2022年)》(沪府规〔2019〕26号)，要求加强事中事后监管，完善“信用为核心、质量为保障、放权与监管并重”的服务管理体系，提出建立养老服务行业综合监管制度、健全养老服务质量综合评价机制、推进养老服务规范化建设、强化养老服务领域社会信用体系建设等。 同年6月，上海市民政局发布《关于全面开展养老机构服务质量日常监测工作的实施方案》(沪民养老发〔2019〕18号)，对养老机构的服务提供、服务保障、服务安全进行日常监测，实现养老机构服务质量日常监测全覆盖。 2020年，关于印发《2020年上海养老服务工作要点》的通知(沪民养老发〔2020〕5号)和《促进养老产业加快发展的若干意见》(沪府办〔2020〕30号)均明确要加强养老服务行业监管。

　　按照养老服务“放管服”改革及“取消养老机构设立许可”的要求，转变管理方式和加强事中事后监管成为新时代养老机构发展的重要课题。 [1]其中监管方面的变化主要有：一是更加重视养老机构的监管，较为详细地阐述了监管的重要性; 二是强调综合监管，作为牵头部门的民政部门要联合其他相关部门实施联合监管; 三是更加注重诚信体系建设，从失信信息管理到信用管理体系均提出了明确要求; 四是建立健全养老服务质量日常监测指标和动态监测评价机制，持续开展养老服务质量满意度测评; 五是加大风险防范和处罚力度，对养老机构的事中事后监管实现全覆盖，并对养老机构的隐患零容忍。

　　对比设立许可取消前后的政策可知，养老机构设立许可实施时，机构的监管更多依靠事前许可，即入门门槛(机构准入资质)的严格把关，而关于过程管理的相关规定则稍显笼统，对养老机构监管的相关政策也是近年来在全面放开养老市场的大环境下出台的。 养老机构设立许可取消后，养老机构直接登记后即可开展业务活动，而养老机构的过程管理必然成为重点监管的对象。

　　二、养老机构事中事后监管存在的问题

　　(一)民政部门的主体监管后劲不足

　　1.监管力量不足

　　养老机构设立许可取消后，民政部门负责加强对养老机构的指导和事中事后监管。 [2]但受部门性质及编制的影响，民政部门执法力量较弱，能够参与执法的人员较少。 如上海市部分辖区负责养老机构的相关科室仅有1～2人的编制，在繁忙的工作中，监管的效果和质量难以得到有效保障，不利于民政部门监管、指导和服务功能的有效实施。

　　2.过程监管缺乏抓手

　　养老机构监管过程中除监管力量不足外，过程管理也缺乏抓手。 在养老机构设立许可时期，民政部门能够通过设立许可掌握养老机构的开办等相关情况，进而对养老机构进行服务过程指导和监管。 但设立许可取消后，民政监管部门难以第一时间掌握新成立养老机构的信息，继而对后续监管的实施造成了困难。

　　(二)综合监管机制尚不完善

　　1.综合监管责任划分不明

　　国务院办公厅关于《推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)和上海市政府关于印发《上海市深化养老服务实施方案(2019-2022年)》的通知(沪府规〔2019〕26号)均指出建立养老服务综合监管制度，由民政部门牵头，消防、食药监、卫生、市场监督等多部门联合监管。 但目前尚缺乏各部门间综合监管的内容、方式、程序、惩戒措施等方面可操作性的实施方案，从而导致综合监管责任不明，并出现一些问题无人监管或多头管理的现象。

　　2.联合监管信息沟通不畅

　　虽然各部门在信息共享方面做了大量工作，但调研发现，政府监管部门之间仍存在信息沟通不畅的情况，继而使一些信息未能在各部门实现及时共享。 如民政部门对在工商登记的养老机构处罚信息等并未充分掌握，难以对养老机构的运营状况等形成全面、客观的评价‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 此外，部门间承接联动机制尚未形成。 据上海市公共信用信息服务中心统计，自2018年1月至9月，本市相关政府机构在查询(比对)市民政部门编制信用行为事项(信用“三清单”)时的比中数为0，即其他相关政府部门未对民政部门查处(查实)的养老机构违法违规行为在本部门职权范围内予以运用，也未实施有效的部门联合惩戒。

　　3.养老机构行业自律组织监管不足

　　独立完善的养老机构行业自律组织是政府监管养老机构的有力补充，是行业自律和诚信建设的有力保障。 2003年，上海市社会福利行业协会成立，旨在为上海市社会福利行业服务，发挥政府与社会福利机构之间的桥梁作用，促进行业自律，推动社会福利事业的发展。 [3]2017年，上海市社会福利行业协会顺利与行政机关脱钩; [4]2019年，为深化机构改革，进一步促进养老服务业的发展，上海市社会福利行业更名为上海市养老服务行业协会。

　　[5]近年来，该协会通过整合卫生协会等相关机构对养老护理员技能水平评价、技能培训等提供支持，并发布《养老机构经济行为“八不准”》以规范养老机构保证金等用途; 起草了《养老机构等级划分与评定》等办法，对养老机构的发展起到了重要的支持和指导作用。 随着区域协调发展的推进，2019年长三角养老协会联合体在浦东揭牌，旨在进一步促进长三角区域养老行业的发展。 目前，行业协会对养老机构的指导和支持作用已经凸显，但在行业认证及诚信建设方面仍需进一步加强，以更为充分地发挥行业协会的作用。

　　(三)日常监测工作存在漏洞

　　2019年6月，上海市民政局印发《关于全面开展养老机构服务质量日常监测工作的实施方案》，明确监测的范围是“面向本市民政部门或市场监督部门、编制管理部门登记并在民政部门取得设立许可或备案的养老机构”，由此可见，一些未取得备案的养老机构，由于民政部门未掌握其开办信息等原因，尚被排除在日常监测范围之外，而这些未备案的养老机构在运行过程中可能存在的风险便不能及时被发现和纠正。

　　此外，日常监测的队伍由民政局委托第三方机构从“上海市养老机构服务质量日常监测人员库”中随机抽取，但仅规定了监测人员的年龄、养老专业背景等，评估队伍相关专业人员的配比构成尚未进一步明确，如食品药品检测人员、消防安全检测人员等的人员配比，而养老机构涉及到多方面内容的监管，监测人员需要合理配置。

　　(四)民办养老机构内部监管不足

　　调查中发现，多数公办养老机构能够落实国家和上海市相关的标准化管理和达标工程的相关规章制度，机构管理较为规范。 以上海市某公办养老院为例，养老机构制定了多种制度，如安全自查制度、定期培训制度等，以确保老年人的安全; 机构定期有专人对养老机构的消防设施、安全等进行检查; 对于不合规定的、存在安全隐患的设施及时整改; 此外，机构注重软实力的培养，按照规范化标准配备工作人员，定期对工作人员进行相关培训，并加强护理员专业化及人性化服务的培训内容。

　　而多数民办养老机构的监管较为被动，有些民办养老机构存在不配合监管，相关指导、培训和日常检查落地困难的现象。 此外，部门民办养老机构存在着内部管理无序、缺乏内部沟通与监督机制的现象。 在个别完全由个人投资并运营的民营养老机构，最高管理者往往有独断专权的嫌疑; 此外，这些养老机构一般也都缺乏内部管理制度和监督制度，或虽有但却形同虚设。 对于机构存在的一些不合规范之处，往往缺乏自查的意识和能力，过分依赖于相关部门的监管及后续整改。

　　(五)失信行为惩戒力度较小

　　为规范养老机构失信信息归集和管理，规范对养老机构违法行为行政处罚裁量的合理运用，上海市民政局近年来印发了《上海市民政局关于养老机构违法行为行政处罚的裁量基准》(沪民规〔2017〕8号)和《养老机构失信信息归集和使用管理办法(试行)》(沪民规〔2018〕20号)。 文件中对养老机构的失信行为惩戒力度较小，失信成本较低，不足以引起养老机构对自身信用管理的重视，而且这两个文件均是基于养老机构设立许可为前提而制定的政策，在养老机构设立许可取消后，上述政策文件的执行缺乏法律依据，不利于失信养老机构的处罚和处罚的执行。

　　养老机构的日常监测或评估结果以及民政部门的行政处罚，主要与民政部门的“以奖代补”和民政相关的扶持政策及项目申报挂钩，而与其他部门的政策扶持等挂钩力度较小。 如一些需要整改、违约失信的养老机构，除民政系统奖补资金和扶持项目的申请会受到限制外，其他部门相关资金的申请约束较小，在实际操作中有些养老机构所享受的水电、税费等优惠也并未因此而取消。

　　对严重失信的养老服务机构和相关人员，联合惩戒措施缺乏; 对严重失信养老机构的相关人员，其出行、担任其他职务等尚未有明确规定，较难引起涉事养老机构管理层的足够重视，不利于通过其责任意识和自律意识的提升来避免同类违法违规行为的再次发生。 同时，现有惩戒措施难以发挥应有的惩治作用。 目前，对养老机构的违法行为通常通过责令改正、下达监督意见等形式对其予以告诫，情节特别严重的最高仅有20万元的罚款，不足以震慑养老机构的违法行为。

　　(六)养老机构退出机制缺乏

　　新修订的《老年人权益保障法》以及《养老机构管理办法》《上海市养老机构条例》等均未明确养老机构的退出机制。 目前，对多次整改不到位的养老机构，取缔、强制注销等行政处罚缺少法律依据，也造成一些长期不执业的“僵尸”机构存在。 [6]据了解，近年来上海市注销的养老机构均是自愿申请退出登记，或连续两年未年检而自动注销。 如果存在失信状况、屡不整改且不愿意申请注销的机构，监管部门对其尚缺乏制裁手段，增加了日常监管的难度和安全风险。 尤其是养老机构设立许可取消后，进入养老机构的大门敞开，但退出养老机构市场的大门依然紧闭，不利于养老机构市场的公平公正及优胜劣汰。

　　三、进一步加强养老机构的事中事后监管

　　近年来，我国养老机构的安全与质量监管已取得了明显进展，但我国养老机构常态化的监管体系与机制尚未建立起来，仅靠国家层面推动的“运动”式执法并不能长久且有效地监督养老机构及其服务质量。 因此，当务之急是建立“有章可循”与“多管齐下”式的养老机构监管体系，从养老机构监管的主体上强化监管力度，从养老机构的监管内容上提升监管质量，从养老机构的手段上硬化监管手段，不断完善养老机构的事中事后监管。

　　(一)强化监管力度

　　1.加强执法队伍建设

　　执法队伍的问题不解决，监管中的责任条款就难以得到很好的落实和保障。 一是在受编制约束的基础上，统筹民政自身资源实现对养老机构的有效监管，整合民政内部的执法资源形成执法总队，对养老机构进行监管; 二是联合消防、卫健委、市场监督管理局等的执法力量，对养老机构进行联合监管等。

　　2.明确养老机构自我管理主体责任

　　随着国家“放管服”改革的推进及养老机构设立许可的取消，养老机构自我管理应成为养老机构监管的重中之重。 可通过制定政策文件等，明确养老机构对本机构质量和安全的主体责任，明确养老机构应当按照国家有关规定建立健全消防、卫生、食品等管理制度，加强养老机构对自我管理重要性的认识，促进养老机构自我管理的规范性。

　　3.完善养老机构综合监管机制

　　一是完善养老机构有关政策和机制。 制定养老机构综合监管实施方案，规定相关部门的联合监管方式、内容等，明确各部门监管职责，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，促进各部门更好地综合监管。 各部门在养老机构监管中，发现养老机构在环境、建筑、消防、食品、卫生等方面存在风险的应及时查处，并确保与民政部门及时沟通; 同时，民政部门发现养老机构存在如上风险时，可及时向相关部门发送抄告函，并积极配合做好后续查处工作。

　　二是加强信息共享。 加强民政与消防、食药监、卫健委、市场监督管理局的信息联动、共享。 市场监管部门及时将企业登记信息共享至相关平台或民政数据对接平台，使民政部门能够及时掌握养老机构的登记信息并督促其备案; 建立健全网络信息数据共享平台，各有关部门及时将养老机构的信息变更、处罚及检查结果等进行公示。

　　三是加强养老机构行业自律。 进一步推动养老机构相关行业协会的作用，推动协会认定、认证、评估、自律工作的开展。 认定方面，加强协会对于养老机构床位认定、养老服务机构评级、信用体系认定等工作的推进; 认证方面，开展专业技术人员及继续教育的资质认定; 评估方面，加强对相关老年人的需求评估，制定统一的需求评估标准等; 自律方面，出台行业自律公约和细则，建立诚信档案并及时公布，促进养老行业的自律和诚信建设。

　　四是加强社会监管。 建立完善的社会监督制度，通过设立投诉热线、接受群众举报、善用媒体监督、聘请社会监督员等方式，把养老机构的社会监督做细做实。 [7]

　　(二)提升监管质量

　　1.监管内容全面化

　　制定和完善养老机构的设施设备、服务、管理、安全等各类标准，强化养老机构消防、食品、特种设备等方面的安全责任和制度，全面加强物防、计防和人防等综合保障。

　　2.健全养老机构质量评价体系

　　养老机构服务质量综合评价体系是考量其服务质量的重要手段。 [8]首先，应建立养老机构服务质量综合评价体系，明确评价主体、程序、结果和奖惩措施等，保障评估体系的权威性。 其次，扩大养老机构日常监测的覆盖范围，将已登记注册一个月以上但未进行备案的养老机构纳入监测范围，督促其备案，并保障养老机构设施的安全、规范，消除潜在风险因素。 再次，系统梳理并合理设置养老机构日常监测的专家库，确保每次监管均有消防、食品、卫生等方面的专业人士，保障监测的质量‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 第四，加强对民办养老机构的监督管理。 通过对民办养老机构内部规章制度、自查制度、风险控制等相关文件及实施材料进行定期检查，实行动态化监测，并定期在相关平台进行公示，以提升养老机构的服务质量。

　　3.加强智能化管理

　　有效利用现代化智能监管方式对养老机构进行监管。 可建立网络信息共享平台，各部门及相关方均能通过该平台评价养老机构的运营情况并查找相关信息; 鼓励养老机构内设置智能化装备，如老年人满意度智能化评价体系，以智能化手段检测老人状态和食堂情况等，为养老机构的监管提供便捷化手段。

　　4.完善等级评定

　　上海市于2016年发布了《关于开展本市养老机构等级评定工作的通知》(沪民福发〔2016〕21号)，将养老机构评定等级分为一至三级。 之后，市民政局委托上海市社会福利行业协会在全市范围内开展养老机构等级评定工作。 [9]截至2019年初，共评定544家养老机构。 2019年，国家市场监督管理总局发布了《养老机构等级划分与评定》，将养老机构的评定分为一至五个等级。 上海与国家的标准存在一定的差异，为了与国家标准对接，建议进一步完善养老机构等级评定办法和标准，妥善处置好先前评定的养老机构等级转换与重新评估等问题。

　　(三)创新监管手段

　　1.建立诚信监管机制

　　设置黑名单制度，[10]养老机构如存在欺老虐老行为、安全责任事故、违法违规开展金融活动、弄虚作假、套取骗取财政资金等，将录入养老服务机构诚信档案和黑名单，并根据情况，取消其承接政府购买服务及享受补贴资金的资格。

　　2.建立养老服务机构退出机制

　　对发生严重违法违规行为且拒不整改和因违法违规行为导致事故的养老服务机构，依规由相关部门实行责令改正、终止“公办民营”合作、运营商禁入养老服务行业等措施，并倡导通过立法保障养老机构的退出机制，[11]促进市场的公平竞争。 此外，可建立专门的基金以保障退出的养老机构中老年人的安置问题，[12]或考虑将公办的养老院作为临时的中转机构，妥善处理好退出机构中老年人的安置，以充分保障老年人的权益。

　　社会管理论文投稿刊物：中国社会工作办刊宗旨：引导社会舆论，指导社会生活，疏导社会矛质，督导社会行为，维护社会稳定，解读社会现象，追踪社会问题，参与社会实践，跟踪社会变迁。主要栏目：特别策划、社会、法制、论坛、时评、经济、国际、文化。

　　3.加大奖补及惩戒力度

　　对于运营较好的养老机构，加大奖补力度，实现养老机构的正向激励引导作用。 建立养老机构行业信用体系，并将存在严重失信情形的养老服务机构直接列入上海市养老服务机构信用黑名单; 加大处罚力度，对失信主体，加大抽查比例和频次，督促失信养老机构整改，对严重失信的养老服务机构，提高处罚下线及上线，对相关人员作出适当的限制出行和社会职务担任等处罚; 建立联合惩治机制，对失信的养老机构，将其信用状况与政府补贴相挂钩，依法限制其享受政府补贴资金、税费减免等优惠措施，限制其参加政府采购等。

　　参考文献：

　　[1]刘鹏程.国务院取消养老机构设立许可养老服务业“放管服”释放改革红利[J].中国社会工作, 2018(26):20-21.

　　[2]周春芳.积极推进标准化建设探索养老机构监管新方式[J].中国社会工作, 2018(26):25.

　　[3]邱刚.上海养老机构社会化运作的研究[D].上海:上海交通大学, 2007.

　　[4]上海市社会福利行业协会顺利完成与行政机关脱钩工作[EB/OL]. (2017-05-03) [2019-12-03].

　　作者：郭兰兰