民办图书馆立法问题研究

　　摘要《公共图书馆法》的颁布使得社会力量兴办民办图书馆不但成为可能，而且具有了合法性。民办图书馆的设立对保障公民文化基本权，促进公共图书馆事业的永续发展起到了非常重要的作用。但《公共图书馆法》对民办图书馆的规范力度不够，针对性不强，难以有效规范和促进民办图书馆的发展，因此，应该修改《公共图书馆法》，增加对民办图书馆遵循的基本原则，设立的主体、条件与程序，运行机制，扶持与保障，监督检查和退出与接管等内容的规范，以冀为我国民办图书馆的永续发展奠定法律基础。

　　关键词民办图书馆社会力量图书馆立法

　　引言《公共图书馆法》第四条规定，国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆，从而明确了社会力量可以兴办公共图书馆。这改变了公共图书馆设立主体的单一化，实现了设立主体的多元化和民主化，使得社会力量出资兴办公共图书馆在我国具有了合法地位。

　　但是，《公共图书馆法》主要是对国家设立的公共图书馆的规范，对民办公共图书馆的规范和促进措施不足，而且其相关规定也未必完全适合民办图书馆。针对民办图书馆发展的制度供给短板，学界也给予了关怀，并取得了些许研究成果，但这些研究成果呈碎片式，缺乏整体性和系统性。因此，为了促进民办图书馆规范化和法治化发展，满足公民文化基本权之需求，亟需对民办图书馆立法问题进行深入研究。

　　1民办图书馆的性质和地位

　　民办图书馆是指由非政府组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性经费兴办、依法自行管理并面向公众提供有偿或无偿文献信息服务的机构，是所有民间社会力量创办的一切图书馆的统称。[1]民办图书馆虽然由社会力量设立，但其承担的仍是国家应该提供的图书文化给付行政任务，是国家依靠社会力量提供图书文化公共服务的新模式。民办图书馆是我国公共文化服务事业发展的新的增长点，是现阶段和今后一段时期我国公共图书馆文化事业发展的重要组成部分。在法律上，民办图书馆具有独立的权利能力和行为能力，它同国家设立的公共图书馆具有相同的法律地位，都是为了保障公民文化基本权，满足人民群众对图书文化服务的获得感和幸福感。

　　2民办图书馆立法的必要性

　　2.1读者文化基本权保障的需要

　　文化基本权分为广义和狭义两种。广义文化基本权包含多项宪法上的基本权，例如：学术、教育、艺术、宗教基本权等;狭义的文化基本权则着重在请求文化资源共享和国家对文化的保护义务上面。[2]保障公民文化基本权是公民基本权的功能使然，文化基本权的积极面向功能要求国家采取措施确保公民文化基本权的实现。为保障公民文化基本权，政府设立了公共图书馆提供文化公共物品，但目前馆舍、资金、人员等基本要素的缺乏依然在制约公共图书馆事业的发展。西部一些地区的县区级图书馆都还未能建设，已建设但建筑面积不达标的图书馆还有很多，一些欠发达地区基层更是连办馆的起码条件都不具备;不少地方的图书馆资金短缺，藏书量少、新书不足，书刊外借率得不到提高。[3]

　　60截至2017年底，中国还有12%的县没有公共图书馆，[3]49也就是说，“就广大弱势群体来说，他们大多数人享受不到图书馆的服务，他们的基本文化权利也就得不到应有的保障”。[4]75因此，有必要在公共文化领域引入社会力量参与公共图书馆建设。但是，任何民营化都是一柄“双刃剑”。民办图书馆在保障公民文化基本权的同时，也会出现损害读者权益的行为，例如泄露读者的个人信息、拒绝提供服务等行为。对此，国家立法机关始终负有确保公益实现的担保责任，[5]也即立法机关有责任通过立法规范民办图书馆之行为，确保不因图书馆民营化而出现供给中断或质量减损。

　　2.2现行《公共图书馆法》的立法缺陷

　　《公共图书馆法》第四条第二款虽然承认了社会力量有权设立公共图书馆，但该法主要的规范对象还是政府设立的公共图书馆。这是因为当初《公共图书馆法》(送审稿)只是针对政府设立的公共图书馆。2012年国务院法制办公室发往各机构审议的《公共图书馆法(送审稿)》提出，公共图书馆应当“由政府设立”，将民办图书馆排除在外。

　　原文化部在送审稿的起草说明中专门指出，民办图书馆虽然可以承担部分公共图书馆的职能，但是在运行、管理、保障机制等方面与公共图书馆存在较大差异，因此不宜纳入法律调整范畴。尽管正式通过的《公共图书馆法》将民办图书馆纳入了规范范围，但却没有对民办图书馆的设立、运作、监督等关键问题作出明确规定，《公共图书馆法》对可操作性的要求非常高，细节不能落实将很可能导致有法难依。[3]62另外，《公共图书馆法》的许多规定对民办图书馆并非切实可行，例如公共图书馆应当免费提供服务、应当双休日开放等。正由于《公共图书馆法》存在这些缺陷，亟需全国人大修改《公共图书馆法》增加适用民办图书馆的具体规定，或由国务院制定行政法规对民办图书馆作出详细规范。

　　2.3保障民办图书馆创办者合法权益的需要民办图书馆的创办者享有所有者的权利，其对创立的图书馆拥有独立经营权、服务方式选择权、收取一定费用和获得政府扶持等权利，这些权利是图书馆创办者的基本权利，但时常会受到相关行政部门的侵犯，如若得不到法律保护，将会打击民办图书馆举办者投资兴办图书馆的热情和积极性，不利于我国民办图书馆事业的发展。因此，要对民办图书馆进行立法，加强对民办图书馆创办者合法权益的保障。

　　3民办图书馆立法的基本原则

　　3.1公益原则

　　按照国家与社会两元分立学说，公益一般由国家独占，社会原则上不得染指。但20世纪70年代以降，国家受到财力、效率等因素的影响，纷纷借助社会之手兴办公益事业。在图书文化领域，基于同样理由，国家鼓励社会力量积极从事和参与公共图书文化服务事业，使得民办图书馆大量兴起。民间图书馆的兴起和发展有效地弥补和扩展了公办图书馆“服务射程”短，覆盖面窄等短板，满足了读者的各种需求。但是，民办图书馆毕竟是由社会力量举办的，有可能因一己私利、经营不善等而损害公益，因此，民办图书馆立法应确保民办图书馆沿着公益的轨道永续发展。

　　3.2分类管理原则分类管理是指将民办图书馆按照一定的标准划分为不同的类别，针对不同的类别，分别采取不同的管制和优惠政策。笔者认为，可以按照是否收费将我国的民办图书馆分为收费类民办图书馆和免费类民办图书馆。对于收费类民办图书馆，国家有关行政部门应该加强对收费行为的监管，在政策、资金等方面要给与适当的优惠;对于免费类民办图书馆，国家应该挹注较多的资金，政策方面的倾斜力度也相对要大一些，但也应该加强对国家挹注资金的监管。民办图书馆的分类管理考虑到了民办图书馆的特殊情况和特殊需求，避免“一刀切”式地解决问题，能够促进民办图书馆的科学管理和可持续发展。

　　3.3平等原则尽管民办图书馆和公办图书馆在资金来源、管理模式、国家支持力度等方面存在不同，但民办图书馆与公办图书馆在法律上一律平等，不应受到歧视。国家保障民办图书馆的办馆自主权和员工的合法权益。收费民办图书馆和免费图书馆在法律上也一律平等。实践中，受到资金、国家支持力度、规模、服务能力等因素的影响，民办图书馆在我国的公共图书馆体系中仍处于弱者地位，因此，国家要遵循竞争中性原则，在立法和政策制定等方面给予民办图书馆适度倾斜和照顾，确保民办图书馆能够享受到真正的平等待遇。当然，民办图书馆对所有读者也应该平等地提供服务和设施，不得有任何偏见。

　　3.4国家支持原则

　　我国民办图书馆遇到的最大问题就是资金缺乏、设备落后、藏书量不足、政策制度供给跟不上等，这些问题严重制约了民办图书馆的健康发展。解决这些问题可以依靠社会捐助、举办者的不断投入等，但有些问题也是社会力量无法解决的，例如政策和制度的供给问题，就是有社会的各种捐助，也不能保证捐助的稳定性和长久性，因此，民办图书馆的发展，除依靠社会力量外，还必须依靠国家在政策、资金、设备和税收等方面的支持和帮助。

　　4民办图书馆立法的主要内容现阶段，我国有关民办图书馆的政策和立法滞后于民办图书馆发展现状，成为民办图书馆发展的制度短板，因此，迫切需要立法机关通过立法或修法，对民办图书馆的设立、运行机制、管理监督、退出与接管等主要内容作出规范。

　　4.1民办图书馆的设立

　　4.1.1增加设立主体

　　从《公共图书馆法》第六条第二款的规定来看，我国原则上是不允许境外组织和个人在我国设立公共图书馆。但笔者认为，将境外组织和个人排除在图书馆的设立主体之外，不利于公共图书馆事业的发展，不利于全球化带来的文化资讯之传播和交流，也不符合世界公共图书馆法对设立主体的规定。《韩国图书馆法》第二十七条第二项规定，任何人都可以建立和运营私立公共图书馆。在美国，私立图书馆的创办主体不仅有富商，还有学者、政治家，他们显现出来的主体层次丰富多彩，似乎这个国家的全体成员都对图书馆情有独钟。[4]23因此，我国民办图书馆的创办主体既包括国内的社会力量，也包括域外的符合条件的公民、法人和其他组织。

　　4.1.2民办图书馆的设立条件

　　根据我国《公共图书馆法》第十五条之规定，设立公共图书馆须具备六项条件：章程;固定的馆址;与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备;与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员;必要的办馆资金和稳定的运行经费来源;安全保障设施、制度及应急预案等。这六大设立条件将政府设立和社会力量设立的公共图书馆置于同等地位，体现了政府、市场、社会共同促进公共图书馆事业发展的新思路。[6]但是“这些入门条件对多数民办图书馆而言都是比较困难的”。[7]“如果严格按照这些标准执行这六项条件，现有的民营图书馆均将被排除”。[8]笔者认为，民办图书馆的设立条件应该立于我国实际情况，既要考虑到举办者的财力、资历等，又要考虑到民办图书馆的特点。通盘考虑，民办图书馆的设立应该具备以下要件：

　　(1)章程。章程是公共图书馆经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的规范性文书，是公共图书馆运行、管理的制度载体，是公共图书馆的“宪法”。[9]图书馆章程是图书馆一切行为运作的基本准则，是图书馆内部治理的基本依据，它要规定图书馆的基本信息、基本管理制度、运作机制和监督机制等内容，这些都是图书馆的重大事项。因此，民办图书馆必须要具备章程。

　　(2)馆址。馆址是图书馆进行图书服务的场所，无论公办图书馆还是民办图书馆都必须要有馆址。但由于民办图书馆大部分规模并不是很大，且有些民办图书馆设在家里或村委会的办公室，也有些设在闲置的房子里，以及随着移动图书馆的出现，使得图书馆设立时必须具有固定馆舍的规定与民办图书馆发展的现况不符。因此，民办图书馆设置无须固定的馆址。

　　(3)必要的办馆资金。我国民办图书馆的办馆资金一般最低为3万元①，《公共图书馆法》规定图书馆的设立还要有稳定的运行经费来源。笔者认为，稳定的运行经费来源虽说是民办图书馆持续运营的基本保障，但民办图书馆有无稳定的运行经费来源是不能事先确定的，必须在运营中才能确定，而这并不影响民办图书馆的设立。

　　(4)必要的工作人员。《公共图书馆法》第十七条和《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第七条规定，申请设立文化类民办非企业单位要有符合文化行业从业资格的业务人员。对此规定，目前我国的民办图书馆尚难以达到。事实上，民办图书馆的工作人员了解一般的业务知识就可以了，不一定非得需要具备专业知识和技能甚至专业技术职称，当然，我们鼓励和希望民办图书馆的工作人员都具有图书专业的基本知识和技能。

　　(5)其他。根据《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第七条的规定，申请设立民办图书馆还应具备拟定名称需经登记管理机关预审、有开展业务活动必需的设备、器材、场所和其他设施等条件。

　　4.1.3设立程序

　　目前，民办图书馆设立程序繁琐、审查材料重复报送，效率低下，不利于民办图书馆的设立和发展。笔者认为，在民办图书馆设立程序上，应该根据2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的基本要求①和国家简政放权，以及优化行政许可制度的基本精神，简化许可程序。对民办图书馆的设立不再需要业务主管部门的审查同意，可直接向民政部门依法申请登记。

　　具体而言，民办图书馆的设立者不必事先向县级以上图书文化行政业务主管部门提出申请，而是直接向民政部门申请登记。民政部门接到相关申请材料后，审查直接登记申请时，要广泛听取意见，根据需要征求图书文化行政业务主管部门意见或组织专家进行设立登记评估。如果不同意登记的，要以书面形式告知当事人，并说明理由。民办图书馆设立登记后，如果有变更创办人、设立种类或名称之必要者，或申请歇业、停办、改建、扩充、缩减场地或迁移者，应向民政部门提出申请，说明理由，经核准后，始得办理变更登记，并应对外公告。

　　4.2民办图书馆的运行机制

　　4.2.1运营时间“服务是公共图书馆的立身之本，开放时间是服务的基石”。[10]8充足的不间断的开放时间是图书馆履行其责任，满足读者阅读权的基本保证，也是人民评价公共图书馆是否发挥其作用和功能的重要标准。我国《公共图书馆法》第三十八条第二款规定：“公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间”。这种不区分公共图书馆举办者的“一刀切”方式对民办图书馆来说，未必合适。

　　4.4民办图书馆的监督检查

　　民办图书馆虽然是为读者服务的专门机构，但也有可能从事传播淫秽物品、擅自披露读者个人信息等违法行为。因此，政府和相关机构应该加强对民办图书馆的监督检查。首先，加强对民办图书馆的考核评估。民办图书馆主管行政部门和当地图书馆学会或协会应该制定民办图书馆运营和服务规范，对其运作和服务状况进行考核评估，并将考核评估结果向社会公开，并作为政府奖励和资助的法定依据。其次，建立民办图书馆受管制的自我管制机制。民办图书馆实行自我管理，这是民办图书馆自治精神的体现，但这种自我管制也可能因为民办图书馆的规章制度不健全、举办者管理能力的有限等因素达不到管制效果，因此国家的管制作为一种威慑力仍继续存在，其目标还是为了确保民办图书馆能够自我管理。

　　4.5民办图书馆的退出与接管

　　4.5.1民办图书馆的退出

　　民办图书馆不仅要有简便易行的准入机制，还要有灵活的退出机制。健全的退出机制不仅能够消除民办图书馆举办者的潜在担忧，促进资源的合理流动，还能够抑制部分不诚信民办图书馆的失信行为。因此，应该在立法中规定民办图书馆的退出机制。具体而言，首先建立退出平台。

　　建立民办图书馆产权交易市场和股权转让系统，为民办图书馆提供便利的产权和股权流转服务，使举办者、投资者能通过资产转让实现投资回收，以求合理退出。其次，明确退出情形和方式。民办图书馆的退出情形主要有经营期限届满、章程规定的退出情形、违法或者经营不善等，其退出方式主要有合并、再建、所有权转让、倒闭、清算等。再次，明确退出程序。

　　民办图书馆由于退出方式不同，其所采用的程序也并非完全相同，但一般来说，都应该遵守以下程序：第一步，由民办图书馆举办者、理事会或董事会提出申请;第二步，民办图书馆应该进行资产清算;第三步，主管行政部门审批。最后，完善评估制度。民办图书馆的评估的主要功能在于提高整体办馆质量，以办馆质量决定民办图书馆发展，通过质量评估间接决定民办图书馆的淘汰与否。为保证评估结果的可信度和公正度，民办图书馆的评估应当由中立的第三方机构进行。民办图书馆的退出涉及到公共利益之维持，因此，政府部门必须做好后续的接管工作。

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　　5结语

　　近年来，随着图书文化市场准入政策的开放和社会力量的积极参与，我国民办图书馆取得了令人可喜的成绩。但民办图书馆的发展需要政府和社会各界的关心和支持，更需要法律的规范和保障。修改《公共图书馆法》或者制定《民办图书馆条例》的目的是在坚持民办图书馆特色的基础上，保障民办图书馆事业的持续健康发展，其意义不只是解决我国当下民办图书馆的困难问题，还在于为未来我国民办图书馆的永续发展奠定法治基础。

　　参考文献：

　　[1]马艳霞.民办图书馆的概念界定与类型[J].图书情报知识，2015(2)：58-63.

　　[2]许育典、李佳育.公民文化权的宪法保障——以国艺会文化补助为例[J].中正大学法学集刊，2016(2)：61-101.

　　[3]柯平.《公共图书馆法》专家解读[M].北京：国家图书馆出版社，2018.

　　[4]王子舟.民间力量建设图书馆政策与模式[M].北京：国家图书馆出版社，2011.

　　[5]杨彬权.论国家担保责任：担保内容、理论基础与类型化[J].行政法学研究，2017(1)：75-89.

　　作者：杨彬权