德国城市更新的基础原则与新兴职责

　　摘要：德国城市更新，一直以来非常重视公私产权之间的红线，向私人建筑的每一寸推移，都必然意味着公共资源的投入。这构成了其精细化城市治理基本思路：以城市设计导则为底线管制，公共产权空间借助深度城市设计深度提升品质，私人产权则着重简化而精准的控制;最后，以公共参与作为公私利益协调平台。1990年之后的欧洲，在逐步解决基本旧城问题之后，正在向多元化、试验性、复合型的更新模型转化，形式上兼容小型新区开发;在职能上融合产业经济发展、韧性市政体系、城市结构调整，并由此成为西欧各种城市、各种地区的综合发展路径。

　　关键词：精细化城市治理、公私产权、城市设计导则、城市设计、城市更新、渐进性城市更新、新城建设、公共参与、创新性产业、整体性城市发展理念

　　时至今日，城市更新已经成为德国房地产产业、乃至国民经济的重要动力源泉。它涉及政治、经济、社会、文化等各个领域，同时代表着政策实施、公共利益与私人产权等各种利益群体，一边巨大资金流动，一边是公共福祉与城市振兴。究其本质，这是城市发展两种逻辑或两种力量“自发性生长与理性干预”之间的较量1。

　　2000年后，设计治理(RefinedGovernance)的理论和实践逐步兴起，强调城市设计的多主体决策和合作过程等“行动关系”体系的建构。马修·卡莫纳(MatthewCarmona)对设计治理进行了系统化建构：设计治理旨在建立政府、专家、投资者、市民等多元主体构成的行动与决策体系，并实施利用各种“正式”与“非正式”治理工具2。本文也试以德国城市更新体系来印证这一模型的实践经验。

　　一、当代德国城市更新的基础原则：

　　一条谨慎的红线德国城市建设中，在城市/公共空间与私人地产之间，有一条无形的红线，红线的推移代表了城市政府在城市更新中的干涉程度。它的确定具有较高的敏感性，来源于下述背景：1.城市规划的制定毫无疑问是以公共利益为导向的;2.公共空间本身(不涵盖立面)属于城市公有地产范围，对于城市功能效率、体验品质、生态价值都有决定性的影响价值，在近三十年来，成为城市建设部门的更新实施重点。3.私人地产，私人建筑形态，则呈现较高的敏感性。红线的位置，决定城市更新以何种程度干涉建筑私产。相关因素来源于文化遗产、经济活力、社区敏感性等多样化的背景。德国城市规划秉承谨慎型城市更新的原则，在具体工作中，对于这一条红线位置的把握，非常重视。

　　尽管如此，城市更新并未止步不前，而是呈现了非常多样的模型：对历史街区给予谨慎的建筑形态控制;对有严重社会问题的片区也有大刀阔斧的决断;甚至在UMBAUOst资助计划中，有步骤地推动部分空置街区的拆除;对于健康常态的城区，面对现代居住建筑的多样化诉求则予以更多的尊重。这一原则推动了德国城市更新的普遍性手段：城市设计导则为底线，公共空间优化为核心，公共参与为平台。就一般城市而言，德国城市基础层级的更新管制针对公私两个领域有不同方针：

　　●针对私人建筑形态，以整体性城市设计导则加以底线性的限定与管理。其领域从历史城市开始，至今已经延展至工业城市、小村镇，甚至工业园区;部分城市亦有通过建筑专家专委会来审查的方式，进行更加具有弹性的管理。●针对城市公共空间，推动更为精细的公共空间城市设计导则体系，并逐步进行公共空间的片区化/节点化改造与更新，从而彻底有效地提高更新后品质。

　　●公共参与作为城市整体策略、公共空间重塑，与私人建设形态之间多种利益的协调平台，但并非决策平台。杨震结合研究伦敦近年来城市更新实践提出：当代精细化城市设计正在将现代企业的精细化管理理念融入现代城市建设中,以成熟的管理体系、广泛的社会常识和有效的技术手段为基础,重点关注城市公共空间的更新改进,从而提升城市空间的品质3。

　　可以说：西欧各国在相近的政策背景下，采取了相当一致的战略路径。策略1:以城市设计导则，进行底线控制整体而言，针对私人地产的品质，尤其是对建筑立面的管理，德国目前仍以城市设计导则为主体平台。由于城市设计导则在公私利益之间的敏感性，部分城市期间一度曾试图利用城市建设质量控制委员会(QualityTeam)来代替这一职能，最终还是由于受建筑师/规划师个人喜好过多，对地方现实功能诉求缺乏敏感性，地方文化理解不足等问题，而未被得到广泛性应用。

　　一方面，城市设计导则的制定范围愈加广泛，从历史文化遗产片区，扩展到城市中心区，小城镇中心地带，甚至工业区与村庄;另一方面，城市设计导则的形式与法定性，根据可干涉性呈现巨大差异。世界文化遗产城市Stalsund施特拉尔松，1990年代制定的城市设计导则法规应用至今。对范围内的建筑立面予以较为严格的立面管控，对段落划分/色彩/屋顶形式/开窗方式等等都有明确的规定，作为强制性法规，它不需要与任何资助法案联动。

　　反之，德国大量小城市/乡村地带，一方面通过德国联邦资助法案，软性引导其识别性塑造4。另一方面，市府/村议会等机构可以自行决定，是否制定城市设计导则，是否赋予强制性。但是在实践中，城市设计导则已经延展至德国一般城市、工业区乃至村镇，成为城市风貌重要的底线性管理工具。此外，围绕公私产权之间的红线，城市设计导则的工作内容，呈现出了不同的重点方向：针对公共空间体系，导则内容愈来愈详尽。逐步覆盖城市形态，交通模式，绿化类型，职能界面，甚至涵盖了试验性设计，形成了进一步的更新计划。并伴随城市文化理念的调整，不断更新，例如近年来对可持续性慢行交通，气候变化领域的融入，均代表了这一思路。

　　以Esslingen市为例，自1998年开始，陆续开展了街道空间导则、广场空间导则、夜景设计导则，并以此为框架，逐条街道进行分阶段的更新工作。期间并结合自行车、慢跑等新兴公共空间运动类型，对导则予以相应调整。对于非历史遗产地段的私人产权，基本取向则是适度简化。控制对于城市建设而言，最具重要意义的形态特征，保障公共环境的整体气质的同时，允许居住者采用更加现代的城市生活模式——例如更大的开窗/更大的阳台等要素。

　　最后，借助简明清晰的城市设计导则，帮助市民能够快速理解建筑核心特征，有效节省交流成本。详细的解释条文交由规划部门内部审批使用。策略2：以公共空间的深度设计改造作为提升重心本质而言，导则是一个底线系统，如果不辅以良好的城市设计，仍然会停留为一个平庸的城市空间。此外，结合西欧/北欧各国对于国家文化的重视，公共空间体系的深入设计与改造，被作为彰显国家文化旗帜，激发城市消费产业、治愈中心区交通市政等潜在问题的利器被普遍应用。

　　丹麦哥本哈根、挪威奥斯陆的公共空间改造都是其中著名案例。 西欧各国，自伦敦、法兰克福等大都市起，包括斯图加特等工业经济发达地区，涵盖大量中小城市，在城市社群已高度成熟的背景下，核心区的公共空间界面自新世纪以来，基本进行了完全性的改造重建。商业地段，衰落地点、社会问题集中地点，更是焦点所在5。策略3:公共参与作为公私利益之间的重要平台针对上述领域，公共利益与私人利益的明显交织，组织大量的公共参与，是目前推动德国城市更新的重要路径以及内容本身。

　　二、德国当代城市更新涉及的多元化任务

　　A.融入城市更新的新城建设：欧洲第四代新城区大量西欧城市在1990年代之后，从单纯的谨慎型旧区更新——疏解人口与产业，解决问题住区/历史住区欠账是早期城市更新的职责，逐步转向与城市扩张紧密融合的城市更新。虽然西欧各国，包括大都市，自1960年代人口与就业岗位已经基本稳定。1990-1995年之间欧洲人口增长速度约为0.15%6。但城市建设的扩张并未结束。1960-1997年间前西德联邦各州各人口与就业岗位增速虽然近于停止，但其居住与交通区面积在此期间则基本翻番。1992至2017年德国居住/交通建设面积自40805km2增至49505km2，又增加了21%。至2007年，每天增加100ha以上面积，之后逐步降低，目前在60ha左右。

　　海尔布隆本届最终达到了230万以上。对于海尔布隆这样一个不足20万人口的小型城市，其影响力不言而喻。事实上，在德国，联邦园艺展已成为综合重大城市规划，生态和经济影响多重利益体系的复合项目。它不仅促进棕地和工业景观的净化，重塑地景和推动自然保护，也孕育了城市新区，优化交通，促进区域旅游业的发展，并增强了市民与拜访者对城市的认知体系。综述：新一代精细化城市更新——西欧城市竞争力的旗帜1990年之后的欧洲，在逐步解决基本旧城问题之后，正在以解决城市实际问题为导向，向多元化、试验性、复合型的精细化更新模型转化。

　　城市发展论文： 法中绿色城市发展特色对比与思考

　　其中包括重启“拆除重建式更新”，但强调高品质小型新区特性，构成城市文化的旗舰型项目;利用低租金特性吸引文创、科创人群的聚集，推动都市产业发展;大量可持续发展的相关实验型目标的有机融合等。整体而言，西欧城市更新着力于，对城市质量标准的整体提升——从而吸引新人口，构建新产业，这两个要素可以说对于是西欧各个国家/各个城市的共同目标。而新人口又往往是新产业的核心资源与动力。在上述背景下，城市更新仅仅是一个媒介，而不是目标本身，本体并不为城市带来利益——往往还伴随着公共财政的投入，但这一媒介会带来城市物理与服务环境的螺旋上升，提高整体竞争力。

　　背景资料

　　1马航，UweAltrock：德国可持续的城市发展与城市更新，规划师2012/03.

　　2米歇尔·特瑞普：城市设计理论与实践，中国建筑工业出版社2021.

　　3阎明：论城市改造的谨慎更新理论与实践———以柏林为例;城市发展研究2012Vol.19No.7.

　　4唐燕：精细化治理时代的城市设计运作——基于二元思辨，城市规划VOL.44NO.2FEB.2020.

　　5杨波、陈可石：谨慎城市更新策略及其实施保障——以柏林施潘道郊区为例，国际城市规划2015Vol.30.

　　6杨震，于丹阳，蒋笛：精细化城市设计与公共空间更新:伦敦案例及其镜鉴，规划师，2017(10)：37-43.

　　7张亚津：渐进性城市更新-德国全域城市建设的持久动力，住区,2021(3):96-105.8张亚津：西欧新城谱系，中国建筑工业出版社2017.

　　作者：张亚津ZHANGYajin