自由贸易试验区海关监管沙盒应用研究

　　[摘　要]监管沙盒是一种旨在规范金融创新、保障金融消费者合法权益的金融监管机制，而从自由贸易试验区建区理念、海关业务多元实际以及任务需求三个方面看，沙盒监管模式完全可以延伸运用至自贸试验区海关监管服务创新中。从加强规划引导、制度设计、准入标准、监管弹性、风险防控等五个方面，探索实施海关沙盒监管的具体路径，提升自贸试验区海关监管服务效能。

　　[关键词]自由贸易试验区;海关监管;监管沙盒

　　“监管沙盒”(RegulatorySandbox)概念自2015年11月由英国金融行为管理局全球率先提出以来，迅速在国际上得到认可与运用，中国香港、澳大利亚、新加坡、泰国、阿尔扎经、马来西亚相继在金融监管领域推出沙盒监管计划[1]。

　　国内学界近五年来也围绕沙盒监管问题展开了大量研究，不少从事金融工作或专业研究的专家学者先后撰文探讨了其中的模式、方法、风险及法律问题，有的还根据实践总结出了具体的操作流程和风险作业模式[2]。新发展格局下的自贸区面临提升改革和制度创新系统集成性、促进新业态加快发展等新形势新任务，监管沙盒的制度设计不仅与自贸区理念相契合，而且与海关监管服务创新的现实基础相吻合，有必要引起重视并加以研究。

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　　一、监管沙盒的制度设计与实际应用

　　监管沙盒的创立初衷是着眼于解决金融科技监管的实际需要，其本质上是一种规范金融创新、保障金融消费者合法权益的监管机制，其核心在于积极面对监管创新与监管规则有时不够匹配甚至互相矛盾的难题，通过一系列制度安排为金融机构或相关机构提供一个完整的、闭合的测试场景。直白地说，监管沙盒的推出，就是为了在严格防控风险与保护相关主权益之间寻求最佳平衡，通过主动合理地设置监管规则助力创新项目落地落实。

　　(一)监管沙盒应用的机制原理

　　以金融监管为例，沙盒监管的运行一般有准入、测试、评估三大环节，即首先，由监管机构对相关项目申请进行审核，并针对审批通过的项目量身制定具体的测试方案;其次，监管机构全程监控，联合相关部门、行业协会并引入专家外脑支持，对被监管者的测试项目进行合规性指导;最后，测试项目经评估达到预期结果的，即可投入正式市场运营或者形成可复制可推广制度成果。从公共行政角度看，沙盒监管是一种具有合作主义性质的监管模式，在相当程度上摆脱了传统单向管控“命令—控制”式的局限，重在建立制度化框架和多元主体协同治理机制，更加重视监管方和被监管者之间的互动与共赢。

　　从经济成本角度看，沙盒监管的整个运作过程中，金融监管成本与被监管成本都有所降低：与多方联合专项整治式的传统监管相比，监管方在一个真实可控环境中对被监管方项目进行全程监控，既能精细化搭建监管框架，也极大缩短监管规则的探索时间，尤其是当项目出现或者存在巨大风险时，监管方可以立即中止项目，被监管机构直接止损。从监管规则角度看，监管沙盒具有部分豁免的属性，其既不是“先放任—再治理”的粗放监管，也不是单方面完全限定框架的过度监管，而是风险可控的前提下通过监管者与被监管者的沟通，在一定范围、一定限度内给予一定规则的豁免，从而为创新预留了足够的空间。

　　(二)监管沙盒应用的现实场景

　　监管沙盒从“概念史”的角度看，确系舶来品，至少首次提出不在中国，但在方法实质上，我国不同领域的不同监管层对其都不陌生，国内一些学者就敏锐地指出监管沙盒与我们熟悉的“政策试点”之间的相似性与可比性，我国重大的政策试点，都是由中央政府通过顶层设计的方式先授权某些部门、某些区域“先行先试”，通过行政试验和暂行条例的形式进行政策实践，探索经验与教训，并最终建立整体性、创新性的全国政策[3]。正因为如此，监管沙盒在我国的应用范围不断扩大，中国版监管沙盒不断呈现新面貌。2020年1月14日，中国人民银行发布《金融科技创新监管试点应用公示(2020年第一批)》，标志了中国金融监管领域正式启动相关监管沙盒模式。

　　2021年3月15日，国家市场监督管理总局发布《关于2020年全国汽车和消费品召回情况的通告》，在概述上一年度汽车和消费品召回情况的基础上，明确提出将适时启动沙盒监管，推进智能汽车OTA大数据平台建设，探索建立智能车辆安全自我评估和事故报告制度[4]。2020年5月13日，北京市海淀区市场监管局召开新闻发布会，明确宣布将在中关村科学城范围内对直播和短视频“带货”试行沙盒监管机制，引导直播和短视频购物领域健康规范发展[5]。然而，相比较其他监管部门的“跃跃一试”，21个自由贸易试验区内虽然海关监管创新都不同程度取得了实际成效并形成了一批可复制可推广的制度成果，但沙盒监管应用方面则尚未破冰。

　　(三)监管沙盒应用的潜在风险

　　作为一种全新的复杂监管工具，监管沙盒在实际应用中也需要客观看待其潜在风险，我们认为主要有以下三个方面风险：第一，“监管俘获”风险。“监管俘获”概念目前常见于金融领域，主要指被监管者利用各种因素影响监管者的种种行为与过程，也就是说，原本是监管者需要或者致力于实现或达到的目标、内容反而被被监管者“代位”设计了。[6]

　　监管沙盒更加注重监管者与被监管者的沟通配合，在这个过程中，极有可能存在被监管者有意遮蔽问题或者政策制定被刻意导向被监管利益的风险。第二，“监管过度”的风险。每一个监管沙盒在设计之初，都建基于当下的、现实的监管框架，监管部门难免不会沿用传统的思路去应对新情况新问题，反而会出现越便于监管就管得越多的现象，在一定程度上导致监管资源的浪费。第三，“监管不足”的风险。由于监管沙盒运行的“安全环境”有一定的选择性，理想化、理论化因素占比较高，导致对测试样本评估不够全面，尤其是沙盒运行时间有限，一些风险在测试期间可能并不会暴露。上述风险的存在直接影响了沙盒监管的实际效能，应当引起足够重视。

　　二、监管沙盒理念与自贸区海关监管创新

　　监管沙盒从诞生之日起就致力于解决未来创新的动态性、多样性与现实监管的确定性、稳定性之间的矛盾甚至冲突，这些矛盾与冲突不仅出现在金融监管领域，几乎所有政府监管部门在实际监管中都会遭遇。一些自贸区海关单位密集出台一系列改革创新举措之后，不得不面临部分法律法规尚未调整与企业群众创新需求攀升的新情况新问题，防控改革创新中的未知风险也面临更多压力，从这个意义上看，借鉴应用监管沙盒正当其时。

　　(一)监管沙盒适应自由贸易试验区先行先适的建区理念

　　从第一个自贸试验区成立以来，各级就一直在贯彻“先行先试”要求，全国人大常委会授权国务院在自由贸易试验区暂停实施或调整部分法律规定，国务院多次下文强调要“支持自贸试验区先行先试”，上海市人民代表大会常务委员会也依法通过《关于在中国(上海)自由贸易试验区调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，为“先行先试”提供了地方法律的保障。

　　海关监管服务是优化营商环境、促进跨境贸易便利化的基础支撑和客观保障，一些监管理念和规则需要不断做出调适甚至突破才能适应自贸区的发展实际，这就需要以试点的方式探索动态的适应性监管。监管沙盒的有限监管、空间区隔等制度设计，与自贸区“先行先试”的建区理念相得益彰，而自贸区诸多方面试点先行的丰富经验，又构成海关监管服务创新“试验田”的现实基础。比如，进出口货物申报制度创新一直是海关监管服务创新的重难点之一，创新步伐不够快就容易落后于对外贸易发展，但创新步子过于大又有可能冲击现有的进出口秩序，运用沙盒监管有利于推进在自贸区内进行相关改革试点并形成可复制可推广的制度经验，也是对传统“先试点、再总结、后推广”模式的更新升级。

　　(二)监管沙盒适应自由贸易试验区海关业务的多元实际

　　双循环格局需要自由贸易试验区，自贸区也有助于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。以江苏自贸区南京片区为例，2021年上半年，新增制度创新成果40余项，落地全国首批区块链出口信保保单融资应用场景，入选国家第二批沙盒监管试点。以上海自贸区为例，2020年上半年，区内保税区逆势上扬，吸引合同外资25亿美元，同比增长20%以上，有93家存量企业进行了增资扩股。而当众多企业和金融机构入驻投资自贸区后，势必有多元化的进出口业务需求，海关监管创新就会成为支持自贸区发展的关键因素，应用监管沙盒有助于解决传统监管规则相对滞后于自贸区发展的“步速问题”，更加适应自贸区新业务新业态迭起的发展状况。

　　(三)监管沙盒适应自由贸易试验区海关监管创新的任务需求

　　根据人行金融稳定局的设想，金融监管沙盒通过不同主体间的一系列交流协作和数据实时共享机制，实现动态多维的全面测试评估，不断促进政策调整、监管改进。以此为参照，在自贸区推行海关监管沙盒，可以凸显四大优势：

　　第一，通过丰富的样本，形成各方良性互动，便于海关实现多渠道、多维度地掌握新旧事物的本质区别和交互作用。第二，通过综合监管数据整合，为海关监管沙盒的实施提供底层的数据支持和信息化监管的条件。

　　第三，通过不同的场景，促进自贸区海关监管创新的横向交流，在其中一个自由贸易试验区申请测试的项目经一段时间的测试后，便可推广到其他自由贸易试验区试行，从而形成全方位、多场景的海关监管服务创新体系。第四，通过自贸区国际交流合作，为未来海关的国际合作创造更好基础，海关监管服务具有一定的跨境属性，越是具有竞争力的海关监管体制机制就越能在国际上得到认同与推广，有必要积累自由贸易试验区的监管经验，积极推动国际海关监管合作。

　　三、自贸区海关监管沙盒的实践路径构想

　　这里首先要强调的是，研究监管沙盒的海关应用并不代表海关监管中一定要运用监管沙盒，而是要因地制宜、因势利导，坚决防止监管沙盒越出海关监管底线的情事发生。客观地说，在自贸试验区海关监管可创新越项目越来越有限的情况下，尝试应用监管沙盒的相关理念和方法，还是能够有所作为的。

　　一方面，自贸区的功能定位及未来发展能够充分培育监管沙盒，有利于弥补海关监管在应对创新业态方面的不足;另一方面，随着其他领域沙盒监管在自贸区的扩大应用，各类有益的经验将得到广泛积累，从而为海关监管沙盒提供参考借鉴。当然，我们也要清醒看到，自贸区海关监管沙盒在实际操作层面还面临一些挑战，比如，监管沙盒对监管资源配备的要求较高，从沙盒设计、沟通指引、风险防控、成效评估到最后相关政策出台，都要需要相应的机构设置、人员配备、技术储备和管理机制等方面配套，这无疑会加重自贸区海关监管资源负担。因此，海关监管沙盒在实践路径设计方面需要重点考虑以下五个方面因素：

　　(一)加强规划引导，明确监管主体职责

　　各领域监管改革创新或多或少都面临监管主体懂规则但不能及时动态了解被监管者诉求需求的难题，导致一些监管创新陷入“叫好不叫座、叫座又逾矩”的两难境界。监管沙盒应运而生，就是希望通过通盘考虑各个环节、多方引入相关主体，最终形成公正准确的评估结果，形成可复制可推广的监管创新。未来可能出现的自贸区海关监管沙盒多具有复杂性、无可比性特征，不仅需要综合考虑各类主体的诉求需求，还需要引入外部主体以辅助测试.

　　因此，有必要首先确立海关的主体地位，坚决防止项目经费由谁出具即由谁主导的倾向，明确海关为沙盒测试整个流程的唯一或牵头监管主体，从而实现对创新项目直接有效的监督与指导;在协调机制方面，由海关作为唯一或牵头监管主体，负责与测试企业及有关部门进行沟通协商;在政策工具方面，海关可会同自贸区税务、经发、科创、人社等部门，根据不同企业、不同产业、不同行业的不同目标定位，度身定制不同监管沙盒的具体指标和配套政策，细化相关作业流程，发挥好沙盒监管目标的规划引导作用。考虑到全国目前21个自贸区的功能定位、产业发展、远景规划各有特色，可以适度把监管沙盒的设立权限下放至隶属海关这一层级，负责监管沙盒的实施、管理和改进。

　　(二)全链闭合运作，构建严密监管体系

　　一个完备的监管沙盒体系，离不开监管主体、协调机制、政策工具等方面要素，需要构建事前、事中、事后完整的监管链条、整合好各方面的资源。事前要尽可能地做到标准确定、机会平等，自贸区企业海关信用评级类型多样，可以循序渐进放宽测试主体类型，原则上不要只授权高信用级别企业能够进入测试，以有助于海关掌控风险，更好把准自贸区海关监管创新的脉向;可以在取得自贸区相关部门认可的前提下，有条件允许自贸区行政区划以外的创新项目入区测试;可以通过自贸区各类公共平台发布信息或接收申报，在不涉及商业秘密的情况下，公示进入测试或未通过准入的项目及相关信息，以利于起到引导创新发展方向的作用。

　　事中监管重在实现沙盒内外的运行顺畅，可以通过自贸区的综合监管平台，定期不定期公布测试项目情况，并通过沙盒项目专员或顾问团队及时搜集汇总各方面反馈，一方面便于相关主体直观了解监管沙盒运行模式以节省监管成本，另一方面也便于引入外部监督以帮助海关研判暂未发现的各类风险，降低“监管俘获”的可能性。事后监管的重点则要放在构建高效严谨的评估体系上，由海关独立成立或牵头其他协同部门共同组成评估小组，采取外部评测信息叠加内部量化评价结果的定性+定量方 法，研判沙盒项目是否继续推广或调试后如何推广。

　　(三)明确准入标准，打造科学测试环境

　　未来海关监管沙盒的推出与自贸区业态的快速发展高度关联，一些海关监管服务创新在形式、内容上都与传统监管模式存在差异，有必要在充分调查研究的基础上，放宽对项目类型的限制，扩大允许测试的企业性质、业务类型、技术手段的范围，使测试内容更加多元化。可以参照国外金融监管沙盒的相关做法，在有效防控风险的前提下，利用正负指标对各项评判标准打分，重点关注项目自身的创新性与应用性，只要项目综合情况符合准入条件便可进入测试。针对监管沙盒的具体成效短期内无法有效验证的情况，海关可以采取限制性授权、有范围豁免等措施办法制定准入标准，确保项目测试可行可控。

　　(四)增强监管弹性，规范设计豁免机制

　　自贸区海关监管沙盒的着眼点在于平衡创新与风险，要科学协调监管沙盒与现有法律法规之间的关系，一方面，监管沙盒在设计、运行、评估、推广等各环节需要得到现有法律法规的认可;另一方面，监管沙盒中的各方行为及相互合作等都应该得到规范，尤其是对于无先例可循的技术手段和业务模式，有必要通过多样化的豁免机制促进充分测试，为自贸区业态发展提供海关监管创新的有力支持。需要注意的是，在制定优惠政策和豁免条例时，海关要时刻注意自身职能范围，加强与其他部门的沟通协调，避免与上位法相冲突[7]。

　　(五)注重防控风险，确保实际监管成效

　　监管沙盒在日常运行中，要坚持从源头做好风险预防和动态监测工作。一方面，要确保参与测试的企业具备风险补偿能力，能够应对测试期间可能的损失;另一方面，要在沙盒测试的申请、测试、退出等各环节中，持续监控受测试方行为，及时发现风险并制定解决方案。比如，在企业提交沙盒监管项目申请时，要求企业提供适用范围、信息披露、损失赔偿等各方面做出详细说明;在测试期间，要求企业一定的时间频率定期报告和持续监测;在项目完成退出时，需评估风险控制与应对情况，对未能达标的创新项目，应要求被测评方改进方案，若仍然未能达标，则坚决措施予以限制或禁止。

　　[参考文献]

　　[1]张红.监管沙盒及与我国行政法体系的兼容[J].浙江学刊,2018(1):77.

　　[2]张景智.“监管沙盒”制度设计和实施特点:经验及启示[J].国际金融研究,2018(1):57-64.

　　[3]蔡维德,姜晓芳.基于科技视角的区块链监管沙盒模式构建研究[J].金融理论与实践,2020(8):60-70.

　　[4]王健,赵秉元.互联网金融创新的沙盒监管:挑战与应对[J].兰州学刊,2021(7).

　　[5]张龙.自由贸易试验区实施监管沙盒的可行性与制度设计[J].华东理工大学学报·社会科学版,2021(3):135.

　　作者：杨晓璐1　章慕荣2