新《政府会计制度》背景下高职院校内控财务管理系统的设计思路

　　摘 要：根据财政改革与新《政府会计准则》《政府会计制度》和内控规范管理相关要求，结合高职院校实际与职业教育事业发展需要，提出在各高职院校建设开发集财务预算、执行、核算与决算于一体的综合性内控财务管理与财务服务系统，为各高职院校提供有较强适应性和针对性的设计思路。

　　关键词：高职院校;内控财务管理系统;《政府会计制度》

　　1 高职院校财务管理面临的挑战

　　公办高职院校大部分资金源于各级政府财政拨款，在新《政府会计制度》的影响下，各高职院校内控财务管理可以充分保证财务数据和信息的真实性及可靠性，可以将预算会计和财务会计作为“双主体”实施管理。因此，高职院校建立健全一套行之有效的内控财务管理系统，既可以提升财务管理成效，又可以建设高效的内控管理体制。新《政府会计制度》必将对高职院校财务管理能力、财务管理信息化水平及各职能部门间的协调能力提出前所未有的挑战。

　　1.1 复杂的会计核算流程对职业素养提出要求

　　按照 1997 年财政部制定的《事业单位会计制度》的要求，高职院校传统会计核算方式一般采用收付实现制，财务人员是以款项是否已经收到或付出作为计算标准，以此来确定本期收益和费用的一种方法，财务人员主要对财务事项的合法性和合规性开展审核，由于这种方式比较简单，因此产生了大量的重复劳动。

　　2019 年新《政府会计制度》颁布实施，高职院校会计核算方式变化为权责发生制，但由于处在过渡期，收付实现制还存在于某些财务事项核算中。由于这两种方式在处理收入和费用时的原则不同，所以同一财务事项按不同的会计核算方式进行处理，结果可能是相同的也可能是不同的，导致新《政府会计制度》下会计核算流程更加复杂，因此对财务人员专业素养提出要求。

　　1.2 预算难度的增大对管理能力提出要求以前，高职院校预算管理存在 3 方面问题：

　　一是领导对预算管理的重要性认识不到位。大部分高职院校领导或财务人员对预算管理缺乏认识，认为不重要，存在上级部门批准后执行就可以的态度。二是学校对预算管理的严肃性认识不到位。大部分高职院校预算机制随意性较大，存在“没有预算先花钱”或“花了钱再改预算”等问题。三是学校对预算管理的绩效认识不到位。大部分院校为了提高预算执行率，出现了只求花钱效率不求绩效的问题。新《政府会计制度》颁布后，对行政事业单位预算管理提出了一系列要求，其中包括明确责任、建立制度和信息化管理等要求。预算管理难度大幅提升，对财务人员管理能力提出要求。

　　1.3 精细化的管理要求对学习能力提出要求由于受到收付实现制核算方式的限制，大部分高职院校的财务人员缺乏成本控制这个概念。新《政府会计制度》要求将权责发生制和收付实现制并行，财务核算管理精细化程度越来越高，需要财务人员提升学习能力。大部分高职院校财务人员长期处理账务和实务，没有时间接受系统培训，导致其财务知识老化，弱化了管理职能，同时，新生代财务人员较少，年龄结构老化等问题凸显;新《政府会计制度》对财务管理提出了更加精细化的要求，因此，财务人员急需学习新理论和业务知识，这对财务人员学习能力提出要求。

　　1.4 财务工作量增大对人员数量有限的挑战高职院校财务人员数量一直比较缺乏，相对工作量来说，人员数量的缺少使会计工作量加大。其主要表现在两个方面：一是由于新《政府会计制度》要求会计核算实现双分录与双重核算，加大了工作量;二是加入双分录触发设计后，如何判定触发双分录时机的问题亟待解决，因此也会大大增加财务人员处理账务的难度，使其工作量成倍增长。加之高职院校财务人员有限，尤其是高素质财务人才的引进数量不断减少，工作量的成倍增长对财务人员数量提出挑战。

　　1.5 新成本核算对高职院校财务管理信息化的要求近年来，大部分高职院校财务管理信息化建设取得了进步，但距离新《政府会计制度》的要求还有一定差距，主要表现为：一是财务管理信息化平台在数据提取、统计分析和共享平台搭建等方面需要改进;二是基于新《政府会计制度》如何实现平行记账和双报告，这需要通过提升财务管理信息化水平来解决。

　　2 高职院校内控财务管理面临的挑战

　　2.1 对内控业务流程的监管

　　还需加强大部分高职院校对内部控制概念比较模糊，造成对内控的重要性认识不足，监管工作中“走过场”现象比较严重。习近平同志指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。因此，高职院校要针对内控财务管理流程开展一系列工作，主要措施为：一是全面梳理和评估院校内部管理制度;二是构建院校内部管理制度体系框架;三是优化完善内部管理制度内容设计。其目的是为了提升院校内部管理水平，加强廉政风险防控。

　　2.2 对合同管理体系的监管还需加强

　　2.2.1 构建责任体系，明确合同责任部门 财务管理部门作为各类合同的合法性审查部门，要严格审查合同签订及履约过程中存在的风险，如合同责任主体不清或资金支付进度不合理等问题;高职院校要明确规定合同承办单位、合法性审查单位、监管单位在合同签订履行全流程方面的职责;要求按照“谁签订、谁管理”的原则由签订部门全面负责。

　　2.2.2 构建文本体系，规范合同条款设置 针对重大项目合同，要监督合同条款设置是否存在不利情形，明确合同文本中应包括的 8 项主要内容，并着重就条款中的权利义务是否失衡、违约责任是否设置、退出机制是否预留、合同条款是否体现我方订约目的等内容进行重点提示设置，避免合同因文本条款设置不当而出现履约风险、陷入履约僵局等问题。

　　2.2.3 构建审查体系，厘清合同审查界限 高职院校要明确法律顾问的审核义务，建立法律顾问和院校“二级二审”制;要明确合同承办部门在合法性审查前，应当事先书面征求业务主管单位意见，并根据反馈意见对合同文本进行完善。

　　2.3 建立和完善内控评价机制

　　2.3.1 明确内控评价的主体 一般应将高职院校的法人明确为内控评价工作的实施主体。一方面，法人作为高职院校的主体，组织和协调各部门间的工作比较便捷;另一方面，从权责对等来讲，法人既是高职院校权利的行使者，也是责任的承担者，这是相对应的主体。

　　2.3.2 确定内控评价的客体 对高职院校内部控制评价工作的客体选择主要从两个角度进行考虑：一个是从院校层面，另一个是从业务层面，无论从哪个层面考虑，都要遵循合理性和有效性原则。

　　2.3.3 确立内控评价的指标 高职院校在实施内控评价工作前，都会先制定内控手册等相关制度，因此，评价指标的确立一定要以这些制度作为依据和标准。高职院校实施内控评价的最终目标是要保证经济活动的合法、合规性，保证资产安全、使用有效及财务信息真实完整，以期达到提高公共服务能力的目的。

　　3 高职院校内控财务管理系统的设计思路根据财政改革与新《政府会计准则》《政府会计制度》和内控规范管理相关要求，结合高职院校实际与发展需要，通过对部分高职院校的充分调研，提出系统设计思路。

　　3.1 系统设计目标

　　3.1.1 设计理念

　　在各高职院校现有的数字智慧校园网络和数据存贮架构的基础上，通过升级改造原有的财务管理系统。一是可以有效提升内控财务管理工作效率;二是可以解决经费、预算紧张的困扰;三是通过加入移动应用技术，达到提高财务工作效率的目标。通过打造一体化的综合性内控财务管理系统，让各高职院校的财务管理理念切实从传统财务核算型转变为现代的管理型、决策型与服务型。

　　3.1.2 最终目标

　　在新《政府会计制度》下，设计高职院校内控财务管理系统的最终目标为实现三大转变、提高两个服务质量、建设一个综合平台。

　　(1)实现三大转变：

　　一是财务管理实现由职能型管理向服务型管理的转变。高职院校要从传统财务核算型管理为主，通过内控财务管理系统融进内控机制设计，将财务管理部门的管理意识升级为服务意识，用财务管理服务带动职能转变，将服务意识融入财务事项核算的各个环节。二是财务管理实现由事后监管向财务事项全方位监管转变。高职院校财务管理部门在传统管理理念的驱动下，往往是在事后进行财务监督，这种被动式的管理方式易造成无法及时纠正错误事项的情况。该系统设计中，系统将监管机制融入财务事项的各环节，从而对财务资金实现事前、事中、事后的全面监控。

　　三是财务管理由局部管理向全局管理转变。高职院校传统财务职能的重点放在财务事项发生后采取事项记录与记账上。财务人员对事项发生前缺少指导，而对事项发生中的监管就更少，因此，目前财务人员已无法满足院校快速发展的需求。在财务管理信息化平台的设计中，通过加入大数据理念，使得财务管理职能由核算型向管理、决策型转变。此项转变使系统中全面预算管理等功能能够更加高效地运行，实现价值创造最终目标。

　　(2)提高两个服务质量：一是提高了为领导决策服务的质量。该系统通过在系统架构中增加决策管理层，给予高职院校主管财务的领导或其他领导一定的权限，从而提高了领导决策层在整体监管、执行分析、最终决策中的服务质量。二是提高了为业务部门服务的质量。该系统通过增加财务服务查询层，为院校广大教职工、学生和各部门提供了多种途径、多种方式的查询入口，全体教职工和学生使用系统时更为便捷，增强了院校资金在管理和审批等方面的透明度，提升了财务服务质量。

　　(3)建设一个综合平台：为了提高系统的科学性和稳定性，该系统将所有的业务系统均搭载在一个统一的平台上进行管理。通过模块化设计理念，将原来其他各种财务平台转化为各个模块，实现一个平台、多个模块、无限扩展的设计目标。

　　3.2 系统设计规划根据高职院校财务管理的特点，内控财务管理系统采用“1+6+N”的方式搭建。其中，“1”是建设一体化内控财务管理性细化平台，将所有的财务业务系统均在平台上管理;“6”是将平台整体分为 6 个层面，包括平台层、预算管理层、预算执行层、财务管理层、决策管理层和财务服务查询层;“N”是每个层面具有很好的多元模块扩展性。

　　3.3 系统安全设计内控财务管理系统的安全问题

　　涉及物理安全、系统安全、技术安全和管理安全等。为保障系统运行的安全性和可靠性，该系统将建立一整套方案来应对各类安全威胁。

　　(1)物理安全问题：对系统所处的环境进行安全保护，确保系统运行在一个具有良好电磁兼容的环境中，为其设置专用机房，提供必要的防盗、防水、防尘、防辐射和防干扰设施。(2)网络安全问题：该系统主要运行在网络架构上，通过制订合理的网络安全策略，架构物理层防火墙或网关，设置内外网访问规则，安装软硬件互补的防黑、防病毒系统及采用三层网络技术体系架构以解决网络安全问题。

　　(3)系统安全问题：通过用户授权、密钥管理、数字签名等，保障系统运行安全。(4)数据安全问题：采用针对该系统数据库的专用数据备份和还原策略，配置专用数据备份存储设备和不间断电源，可以有效防止数据的丢失和溢出。

　　3.4 系统功能设计

　　3.4.1 基本功能

　　(1)系统各功能模块及年度所有数据集中存储在数据库(Microsoft SQL Server 或 Oracle)。(2)系统的基础数据信息通过基础数据管理系统平台进行规划与控制，实现组织架构、业务规范、基础数据、权限管理、门户集成等方面的统一，构建财务业务数据中心，由其进行维护和管理，控制核算单位各账套能否增加、修改和删除基础资料及能否增加下级明细基础资料信息，实现基础数据信息资料的规范和共享。

　　(3)客户端通过浏览器自动下载或更新，不需要人工进行安装与配置，实现客户端免安装、免维护。(4)系统各基础数据资料信息与校内部门其他业务系统按一套编码方案进行管理，便于与现有数字化校园平台及财务系统进行数据交换。(5)系统各功能模块与现有系统无缝衔接集成使用，不影响业务扩展及系统应用，满足总体规划、分步实施的要求。(6)系统支持并满足各高职院校执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的要求。

　　3.4.2 拓展功能

　　系统在移动互联网技术的支持下，可以实现网上报账、微信公众号审批、网银支付、教职工或学生自助查询等功能。

　　3.5 系统应用技术设计

　　(1)系统采用三层网络技术体系架构，即采用 Java 第二代技术在浏览器、网页服务器、数据服务器进行三层结构的应用系统开发，系统架构上具有良好的灵活性、可扩展性等特点。(2)系统开发和应用要求基于 Java 第二代三层架构模式和 XML/SOAP 技术，并采用面向对象的分析和设计方法，达到零安装、零维护的目的;采用大型关系型数据库管理系统，可以达到主流应用服务器的技术标准。(3)系统可移植性较强，适用于不同的操作平台。

　　(4)按照分级系统运行参数设置，完成业务调整及扩展要求。(5)系统采用统一的数据字典和数据编码，达到业务基础数据管理、存储的统一性。(6)系统具有良好的安全保障机制，可保障数据安全。(7)系统接口和数据交换规范、科学、合理。(8)可增设功能变更，支持多种形式的审核(批)功能。(9)系统架构采用“1+6+N”方式搭建，以适应未来各高职院校收费业务扩展的需求。

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　　4 高职院校内控财务管理系统的应用价值

　　4.1 实现财务服务的一体化内控管理系统设计要包括内控、预算、执行、核算和决算等内容，可以根据学校特点将预算、执行、核算、决算 4 个环节合为一体，最终实现财务与服务一体化管理。还可以建立动态监控机制，从事前、事中和事后 3 个阶段合理规划，使其更具科学化、精细化。也可以搭建一个集预算编制、预算执行、预算核算为一体的管理应用体系。

　　4.2 搭建涉及学校全部财务的服务型财务平台系统建设要体现业务一体化，通过对接学校全部业务部门建立业务和财务数据流转的衔接机制，提高协同性。可根据系统数据的完整性和精细性生成各类财务报表，为各级领导的决策提供准确的分析数据，将提升财务信息服务质量作为系统的设计理念，可以为学校各级管理部门、教职工、学生提供贴心的财务信息服务。将系统打造成学校领导的参谋和助手，使财务管理由记账型向管理型转变。强化各高职院校宏观财务管理，促进各高职院校稳定健康发展。

　　4.3 形成财务数据资源共享，便于提高业务工作效率通过系统建设，使该系统达到各高职院校管理部门通过信息化手段就可以将财务信息有效集成、整合和优化的目的，并将其运用到实际管理工作中，实现对各高职院校内部资源的共享。

　　作者：刘 军，李 玮