市域社会治理现代化法治保障概念、价值与路径

　　摘 要：市域社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。法治保障是实现市域社会治理现代化的必由之路。由此，需要明确市域社会治理现代化概念的外延与内涵，精准把握法治保障对市域社会治理现代化之引领、规范、促进的价值意蕴和价值导向，以地方立法作为关键抓手，发挥地方立法优势，突出问题导向，强化优选意识，增进域内协同，以促进市域社会治理现代化目标的达成。

　　关键词：市域社会治理现代化;法治保障;路径

　　一、市域社会治理现代化：概念厘清

　　(一)市域社会治理的空间之维

　　第一，市域是一个自然地理区域空间。在国家疆域内，市域是由自然要素如地理位置、地貌、人口、气候、自然资源等构成的相对均质的自然地理空间。这些自然地理空间塑造了相关的区域性社会共同体。

　　第二，市域是一个由历史积淀造就的经济社会空间。从历史、空间、规模看，市域空间是一个区域特征明显的社会空间。基于自然地理空间基础上的市域，国家的行政区划进一步从社会共同体的属性上予以强化。如中国历史上的行政区划坚持的“山川形便”和“犬牙相入”就是不断强化的历史动作，同时，改革开放后国家设立的地级市、县级市的人口标准、GDP总量等标准也是不断强化的措施之一。

　　市域的多层次表现为市域未必和行政区划层次完全一致，也不是特定的层级，市域可以是包含县级市、设区的市甚至包含以城市圈、城市群的城市共同体，只要在一定的地理人文空间下形成了相对紧密的连接、互动频繁的分工和统筹规划的空间体系即可。

　　(二)市域社会治理的层次与定位

　　第一，市域治理是一个国家内部治理的基础层级。从中央到地方的纵向治理层级看，广义的社会治理分为国家治理、省域治理、市域治理，因此，市域治理就是地方治理、基层治理。习近平同志提出“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”[1]，这一科学判断揭示了市域社会治理在国家整体治理中的基础地位。从历史发展经验看，从秦汉建立中央—地方大一统的统治格局后，“郡县治，天下安”[2]，即地方治理的成功与否对国家长治久安关系重大。所以市域治理是国家内部治理的基础层次，是关乎国家治理承上启下的基础环节，是社会治理体系和治理能力现代化的主战场。

　　第二，市域社会治理是国家治理结构的关键环节。从国家社会治理的纵向结构看，从中央到基层可以分为国家社会治理—地方社会治理—基层社会治理三个环节。市域社会治理在国家治理中具有承上启下的作用，市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理环节，处于推进基层治理现代化的前线位置[3]。

　　第三，市域社会治理是源头治理的匹配层次。本质上，社会治理就是整合国家发展与社会运行的各种力量，发挥综合治理能力，理顺内部不同力量、不同利益关系之间的矛盾，使社会有序向前发展的活动。从问题导向看，一方面，市域范围内是社会问题、社会矛盾的集中聚合地、爆发地，需要就地化解。另一方面，市域又具有与解决社会问题、社会矛盾相匹配、就地化解的资源，能够统筹各种资源力量，及时有效有针对性地解决各类突发问题，达到源头治理的效果。

　　第四，在市域社会治理内部结构和层次关系上，城市起引领作用。近代以来，城市是现代文明的象征，现代社会发展的大趋势是城市引领区域发展，城市是区域经济发展的发动机、指挥系统，集聚了人才、技术、资本、数据等资源优势。

　　同时，城市也相应集中了社会矛盾与社会风险，比如城乡差别、城乡融合、城乡一体化、城乡公共服务均等化问题，所以市域社会治理包含了以城市为中心、以城市为引领的社会治理。“市域社会治理”的提出，实际上展现了一种新的城市治理构想。理想类型的市域社会治理，就是在“城市界线以内”，充分利用城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性，发挥城市正面效应、抑制城市负面效应，整体推进社会治理的过程[4]。

　　(三)市域社会治理现代化的意涵合理界定和认识

　　市域社会治理现代化的意涵，是正确把握和研究市域社会治理现代化的逻辑起点。

　　第一，市域社会治理要顺应现代化发展要求。改革开放以来，随着国家工业化、城市化的快速发展，特别是21世纪以来信息化迅速渗透到社会的各个角落，导致整个中国社会发生了急剧变化。中国由传统的乡土社会变成了信息化支撑的工商社会、无边界社会、扁平化社会。这一变化，一方面给社会发展带来了巨大的进步空间，另一方面也给社会治理带来了前所未有的压力和挑战。

　　这些变化给社会治理变革增添了新难度和多重复合压力，对社会治理素养培育、能力提升提出了更高要求。市域社会治理作为国家治理能力现代化的重要基石和前沿阵地必须要回应、顺应这一变化，即要进行市域治理理念现代化、治理手段现代化、治理能力现代化、治理体制现代化的综合变革，推动由“人情社会”向“法治社会”转型，构建“公共社会”新格局，为实现国家治理体系和治理能力现代化夯实基石。

　　第二，市域社会治理需要利用好现代化的治理工具。党的十九大报告提出：“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[5]这意味着市域社会治理现代化要利用好这四个方面现代化工具。比如“智能化”，一方面它对社会治理有效性产生深远影响，另一方面它也对社会治理主体应用器物工具能力带来新挑战。

　　所以，在智能化扑面而来的新时代，市域社会治理就是顺应社会智能化发展趋势，以互联网+、机器人、大数据等人工智能技术作为必备的技术手段和治理工具，来推动“智慧城市”“智慧社会”“智能社会”建设，驱动社会治理现代化智慧创新，提升市域社会治理的有效性。第三，市域社会治理现代化要遵循现代城市发展的规律。现代城市发展遵循了多元化、集群化、国际化、网络化、生态化的发展规律[6]。所以，市域社会治理现代化需要遵循现代城市发展的规律，依法治理、科学治理、多元治理、系统治理、绿色治理和可持续治理，让城市治理更美好，让人民生活更幸福[7]。

　　二、市域社会治理现代化法治保障：理念与标志

　　(一)由管理到治理、由社会管理到社会治理是治理理念进步的新阶段、新境界由管理到治理是治理理念、治理方式进步的重要标志。管理着眼于行政系统内部(线性思维、平面思维)依法行政的强制力、自上而下的执行力，具有封闭性，在常态化下发生效力，对社会事务进行单向度的处理。治理，着眼于包括行政系统在内的更大的系统(整体思维、立体思维)，强调国家与社会的协商、互动、协调，自下而上、自上而下的动员力，具有开放性，强调共治、服务、承诺、参与、多元，对社会公共事务进行共同处理。社会治理意味着我们要对社会体系和机制进行调整、改造、充实、提高。从社会管理到社会治理是治理创新达到的新境界。十九大报告明确将“社会管理体制”转变成“社会治理体制”，并强调了社会治理的新四化，即“社会化、法治化、智能化、专业化”。

　　此外，中央全会强调了“民主协商”和“科技支撑”的作用，明确将这两个方面作为“社会治理体系”的重要组成部分。进入新时代，党从战略视野对中国特色社会治理及其运行特点和运行规律进行深刻把握，意味着理论创新和实践创新达到了一个新境界。

　　(二)社会治理现代化的根本保障和标志即法治化法治化是国家治理现代化的必由之路[8]。法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利[9]。

　　作为国家治理重要组成部分的社会治理，其现代化发展的必然要求就是摒弃运动式人治思维，遵循法治思维，即从刚性控制走向柔性治理，由社会控制体系走向多元共治，运行模式走向“上下一体，综合互动”，构建“共建、共治、共享”的社会治理命运共同体。法治是社会治理现代化成本最低、治理效果最持久的保障。按照完善社会治理体系的要求，就要充分发挥法治对社会治理的规范和保障作用。

　　法治是社会治理现代化的根本保障和最重要的标志，必须全面加强社会法治建设，强化法治保障，要加强社会治理立法，做到公正司法、严格执法，把社会治理各个方面、各个环节都纳入法治化轨道。通过社会治理的制度化、规范化、法治化，稳定社会预期，增强社会信心，激发社会活力，提高社会效率[10]。

　　三、市域社会治理现代化法治保障的价值意蕴与价值导向

　　(一)法治引领：谋划市域社会治理现代化的顶层设计在中国传统文化的语境中，“治”就包含“引导、引领”之义，“理”就包含“规律、真理、理顺”之义。因此，“治理”即在认识事物规律的基础上，因势利导、顺势而为、引导事物朝国家长治久安发展。以法治保障为引领，发挥市域(地方)对社会治理现代化创新样本作用。中央研究制定的《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，一方面为市域(地方)开展试点工作提供基本遵循，另一方面也为市域(地方)试点成效评估提供衡量标准。推进市域社会治理创新的目的是追求良性秩序，形成市域内各个社会治理主体的最大公约数。

　　市域社会治理现代化属于“微治理”层次，需要以法治保障予以保驾护航。在此意义上，按照改革开放的试点—总结—推广的一般路径要求，市域社会治理现代化需要先行先试，以法治保障大胆试大胆闯、破难题开新局，做到起点高、靶向准、方法新、带动强，为推动社会治理现代化不断提供新经验、贡献新方案，增强示范效应。以法治保障为引领，谋划市域社会治理的顶层设计创新。

　　市域社会治理顶层设计创新必须是在融入市域经济社会发展大局中谋划，密切联系市情社情民情，以系统性、前瞻性、科学性思维进行顶层设计、谋篇布局。具体来说，其一，发挥市域社会治理“城市大脑”的作用，根据市域特性进行顶层设计，整合市域社会治理领导机构，确立市域社会治理的宏观战略和路线，整体性、系统化、有步骤地推进市域社会治理现代化;其二，建构市域社会治理的“权责体系”，分类确定各个层级、各类主体的权责，处理好条块、区街社区关系，严格执行“权责清单”，为基层减负，使基层工作能够真正聚焦于社会治理[11]。

　　党的十八大以来，市域社会治理创新已经取得的阶段性成果，为整体谋划提供了素材，打好了基础。社会治理的“初级阶段”是从最初的改革碎片化、创新应急性阶段起步的，现在需要向更高层次进行整体性跨越。即市域社会治理需要进一步破解精细化、系统化短板，构建党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、民主协商、科技支撑的系统化、制度化的社会治理顶层设计体系，确保社会治理的良治。引领治理重心、治理资源下沉，使乡镇(街道)成为市域社会治理中牢固基石。

　　乡镇(街道)是市域社会治理的基本单元，只有把基层基础工作做实做强，才能打通市域社会治理的“神经末梢”。但基层社会治理的现状是治理任务重、压力下移与基层资源匮乏、能力不足相矛盾，所以要以法治理念引领治理重心、治理资源下沉，强化基层社会治理的人、财、物的匹配，把治理资源、服务、管理下沉到基层，健全基层社会治理新格局。

　　(二)法治规范：加强市域社会治理现代化的法治建设完善社会治理立法是社会治理现代化的必由之路。目前，在国家层面关于社会管理的法律法规相对完善，但在国家社会治理尤其是市域社会治理方面的立法还存在较多空白。鉴于此，特别需要加强社会治理立法，将市域社会治理的政策和经验以制度化、程序化方式予以规范，协调、平衡市域社会治理各主体的利益诉求，明确市域社会治理各主体的责任、权利和义务。

　　第一，将市域社会治理的实践经验、创新成果以法律制度的形式予以定型。浙江省在社会综合治理、社会建设、社会维稳、社会组织建设的不断探索实践中，取得了一系列创新成果，如“六和塔”工作体系、“东海渔嫂”、海上枫桥等创新实践经验，需要通过提炼经验进行制度化建设，以法治的手段明确政府与社会的权利边界、保障人民治理权利，并优化完善这些实践经验、制度成果，将这些成熟的制度、经验定型。第二，依法赋权，对非政府其他社会主体进行有序赋权，明确参与主体的责任与义务边界。治理视角明确肯定了涉及集体行动的各种机构之间存在着权力依赖[12]。

　　在“强政府，弱社会”的传统社会治理现实面前，其他非政府社会主体要参与市域社会治理工作需要党委政府进行有效、有序赋权，释放社会活力。目前，社会主体共同治理的责任机制建设还远远不够，对非政府主体参与社会治理的作用效果缺乏评价指标，引导社会组织提供公共服务还停留在号召层面，缺乏有效激励和依法约束的制度规范。应当依法有序地向社会进行赋权。从渐进式改革的角度看，依法有序地对社会主体进行赋权并不是放任社会自治，而是通过法治建设为社会组织提供生存的资源、空间及制度的合法性，有选择有目的地吸纳社会组织参与社会治理。

　　(三)法治促进：构建市域社会治理现代化的长效机制治理是指出自政府，但又不限于政府的一套机构和行为体[13]。

　　市域社会治理现代化是新生事物。在社会治理的体系性方面，社会治理现代化格局是党委政府、社会组织、基层群众、甚至市场力量同向发力、多元参与、开放共治的社会治理格局。但是现实情况是：多元主体参与易流于形式、流动人口参与感不强、多元主体参与动力不足、持续性不强。以法治促进为保障，打造市域社会治理“共建共治共享”的新格局。新格局的打造需要制度创新，党的十九届四中全会指出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，这个制度凸显社会治理是多元主体的“共业”，体现各主体的公共精神，反映公共意志，体现竞争、合作、相互学习、形成思想共识、互动网络，共同参与、共同治理、共同分享。

　　而实现“共建共治共享”不仅要有思想共识，还必须建章立制，发挥法治的制度化、规范化、程序化作用。权力清单是改进政府治理方式、创新社会治理的源头治理。党的十八届三中全会明确指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。推行权力清单制度，有利于推动社会自治，把社会的权力还给社会，在社会领域实现法无禁止即可为。

　　四、市域社会治理现代化法治保障的关键抓手：地方立法

　　(一)推进市域社会治理现代化，发挥市域地方立法优势市域具有地方立法的自主空间。2015年修改的《立法法》，赋予设区市的人大和政府立法权。设区市要善于运用地方立法权，借鉴其他城市成功经验和本地成熟做法，制定权责眀晰、便于操作的地方性法规规章，为攻克市域社会治理难题提供有效的法律依据[13]。

　　推动设区市用好地方立法权，以市域社会治理制度供给需求为导向。以满足人民对美好生活期待作为必备条件，以务实管用、便于操作作为实操要求，因地制宜、结合实际制定地方性法规规章，构建市域社会治理法律规范体系。坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，充分发挥市域立法的实施性、补充性、探索性功能，围绕城市管理、生态环境、社会民生等重点领域，积极开展自主性、创制性立法，把解决市域社会治理难题纳入法治轨道[14]。加强立法后贯彻实施和评估工作，如舟山市通过委托第三方评估的方式，对2017年出台的海钓管理立法《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理暂行办法》进行实施效果评估，并以此为契机探索立法评估样板，提升了立法工作的实效性。

　　(二)突出问题意识，完善市域社会治理中的重点、难点问题立法改革开放40多年的发展是高度浓缩型发展。在短时间内，我国由农业社会飞速进入了工商社会。在全球化、信息化的双轮驱动下，我国经济社会飞跃发展，社会治理的硬件资源越来越雄厚，但是建立在经济基础之上的上层建筑还没有完全适应，出现了经济增长与社会发展不同步的失衡状态。

　　在社会治理领域，由于传统认知思维的长期影响，特别是整体开放程度不够，在社会治理理念、方式、价值追求方面片面求稳，以不出事为行动逻辑，使社会治理领域特别是市域范围内遗留了大量的难点、痛点问题，市域社会治理现代化步履蹒跚。市域社会治理需要落实补短板、强弱项等社会治理举措。在国家强调将制度优势转化为治理效能的迫切需求下，地方社会治理急需加强能力现代化提升，用法治理念、手段，针对市域社会治理的短板、弱项，如城乡公共服务一体化、均等化问题、外来人口的社会参与融入、城市群协同治理等，体现问题意识，加快完善市域社会治理领域立法。

　　如基于海岛、海洋的特殊地理空间区域，舟山市制定《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《舟山市文明行为促进条例》《舟山市养犬管理条例》《舟山市危险废物管理规定》《舟山市港口船舶污染物管理条例》等十多部法规规章，加强海域管理与养护、海洋生态环境保护、海洋倾倒废弃物管理、港口船舶污染物管理等具有地方特色、海洋特色的社会治理领域立法实践，并针对中国(浙江)自贸试验区制度创新、浙江舟山群岛新区法治化营商环境等市域社会治理立法工作重大事项，做了战略性、前瞻性的立法准备，为构建高质量发展、完善地方立法工作体系做出了大胆尝试。

　　(三)强化优选意识，加强市域社会治理的关键立法

　　第一，加强社会治理整体规划方面的基本立法。在国家层面没有《社会管理法》及相关完善法律法规面前，市域社会治理地方立法需要先行先试，为统筹整个市域社会治理提供一个规范框架，尤其是将分散的由各个主体牵头进行的城乡社会治理实践统一起来，完善党领导立法、科学民主立法机制，保障重大社会改革于法有据，从宏观和全局层面搭建统筹协调的市域社会治理的综合性地方规范体系，充分发挥地方立法的引领和推动作用。

　　第二，加强促进公众主动参与建立社会治理长效机制的立法。参与合作治理是现代社会治理的重要特征，公众是社会治理的主体之一，公众有了广泛参与，就可以在社会治理中直接表达自己的诉求，对公权力进行监督。一般说来，公众在理解参与社会治理的意义、价值和积极参与社会治理实践方面具有同频共振效应。所以，公众参与立法成为法律制定的法定程序，在顺应市域社会治理法治化需求的基础上，在寻求合作并保持开放协商的状态下，市域社会治理需要加强促进社会公众参与建立社会治理长效机制方面的立法。

　　第三，补全社会组织方面立法。截至2020年1月，我国现存的社会组织总数已经超过85万个，其中社会团体364 557个、基金会7 617个，民办非企业单位478 883个。建立健全社会组织立法，有利于提升社会组织治理法治化水平[15]。在没有制定健全的《社会组织法》之前，在非控管理、权利本位、共同治理等先进社会组织立法新理念的指引下，市域社会治理立法可以通过先行先试，从立法性质、立法模式、完善税收立法等方面，制定关于社会组织设立、活动、监管等方面的法律规范，创新行政监督机制、建立社会组织自律机制，保障社会组织的合法权益，有序开展组织活动。第四，加快志愿服务立法。

　　志愿服务是社会治理现代化不可或缺的重要方面，在社会和谐、社会进步方面发挥了积极作用。在志愿服务发展法制化、机制化、全民化、社区化的趋势下，重点是科学构建志愿服务立法的基本原则体系和基本制度体系，包括志愿服务的体制、机制、主体、行为、程序、监督、救济等一系列制度环节，为志愿服务事业发展提供有力的制度支持[16]。第五，加快市域社会治理大数据应用立法。激发社会治理新动能的关键是发挥数据治理效能。在市域社会治理大数据应用工作中：

　　一方面，存在着制度、规范、监管等立法空白，需要对大数据手段的应用进行立法，以发挥立法的顶层设计与顶层规范指导作用。另一方面，基于市域的相对独立性和封闭性，市域范围是公民个人数据与隐私泄露、电信诈骗、社会诚信的重灾区，制度、规范与监管的空白可能还会恶化这些问题。同时，政府信息化建设也需要通过立法进行内部整合。所以，针对市域地方政务信息分享中的“画地为牢、各自为政、条块分割、对外封闭”共享性差等问题，也需要在市域社会治理范围内，进行全局性、规范性、科学性、系统性的大数据应用的内部整合、跨部门整合，创新服务，将大数据利用能力升华为社会治理能力。

　　(四)增进域内协同，加强地方立法的城市群合作从国家立法的视野看，地方立法权的行使具有依附性，而且被类比为区域法治竞争。但是在国家顺应区域经济一体化、加快城市群发展的大趋势面前，从协调论的序参数、役使原则、语意信息效应看，地方立法需要加强合作。同时，很多刚刚获得地方立法权的设区市也需要向省会城市、计划单列市、较大的市学习如何完善地方立法权，这也为地方立法的城市群合作提供了历史性的契机。

　　五、结 语

　　市域社会治理现代化是中国社会建设和国家治理的重要领域。加强和创新市域社会治理现代化对优化社会治理结构、推进社会治理科学化、实现社会治理全过程民主化具有重要的空间创新意义，尤其是对于形成社会治理现代化新格局具有重要探索意义。但是市域社会治理现代化是一个新生事物，如何在法治保障中继续前行还有许多需要去深入探讨的理论和实践问题。

　　参考文献

　　[1]习近平：看清形势适应趋势发挥优势 善于运用辩证思维谋划发展[EB/OL](. 2019-06-18)[2022-01-20].

　　[2]习近平.在会见全国优秀县委书记时的讲话[EB/OL].(2015-06-30)[2022-01-20].

　　[3]陈一新.推进新时代市域社会治理现代化[N].人民日报，2018-07-17(07).

　　[4]吴晓林.城市性与市域社会治理现代化[J].天津社会科学，2020(3)：75-82.

　　作者：王建友，丁惠敏