格拉斯哥气候大会对全球气候治理的影响及中国应对

　　摘要 在全球气候变化危机叠加和全球避免气候变化灾难性影响的“机会之窗”迅速缩小的背景下，格拉斯哥气候大会将在全球气候治理进程中起到承上启下的重要作用：通过了《格拉斯哥气候协议》，完成了《巴黎协定》规则手册的谈判，在减缓和适应问题上取得了重要进展。格拉斯哥气候大会将对全球气候治理理念、方式和路径产生多维影响，促使全球碳中和理念进一步强化，自上而下全球盘点与自下而上落实进一步融合，首次限煤降碳，促进全球碳市场落地和适应融资机制的强化。面对气候变化的严峻影响及全球气候治理的新形势，中国要统筹国内国际两个大局：对内，争取如期实现双碳目标，为推动和引领全球气候治理奠定更加坚实的内部基础;对外，努力推动中美欧绿色伙伴关系建设，加强与广大发展中国家的绿色伙伴关系建设，继续坚持多边主义，在维护以联合国为核心的全球气候制度体系权威性和合法性的同时，从《联合国气候变化框架公约》内外两条轨道推动全球气候治理不断向前发展。

　　关键词 格拉斯哥气候大会(COP26) 《格拉斯哥气候协议》 《巴黎协定》规则手册全球气候治理

　　一、引言

　　2021 年 10 月 31 日至 11 月 13 日，《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第二十六次缔约方会议(COP26)在英国格拉斯哥举行，这次会议是新冠肺炎疫情爆发以来全球最大规模的多边会议，吸引了近 200 个国家的领导人和 万多名代表参会，引起国内外社会的广泛关注。格拉斯哥气候大会是在怎样的背景下召开的，各方为何对其充满期待，会议取得了哪些成果，这些成果将对全球气候治理产生了怎样的影响?作为全球气候治理领域重要的碳排放大国，中国应如何进行战略选择?这些都是当前全球气候治理领域亟须关注和思考的现实问题。

　　二、格拉斯哥气候大会召开的重要背景

　　2020 年，联合国环境规划署(UNEP)强调指出：“我们目前面临的气候紧急情况需要立即采取充分行动,这是我们这个时代最普遍、最具威胁性的危机之一……如果我们继续沿着目前的道路前进，后果将是毁灭性的。”格拉斯哥气候大会就是在这种自然和社会双重维度综合作用的背景下召开的。

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　　(一)在气候变化危机叠加的紧要关头召开2021 年 月，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布了第六次气候变化评估报告《气候变化 2021：物理科学》，该报告被联合国秘书长古特雷斯称为“人类的红色代码”。这份评估报告比以前的评估报告更详细、更确定地说明，气候变化和极端事件如何归因于大气中人为温室气体(GHG)排放的增加。《气候变化 2021：物理科学》显示：19 世纪以来，人类活动已导致全球温度比工业化之前高出 1.1℃，过去四十年的气温比 1850 年以来的任何十年都要高，未来二十年，升温还将持续;气候变化已经以剧烈的方式改变了我们的星球——北极海冰处于 150 多年来的最低水平，海平面上升速度比过去至少 3000 年间的任何时候都要快，冰川退化速度在至少 2000 年来前所未有。①2021 年 10 月 31 日，格拉斯哥气候大会开幕当天，世界气象组织(WMO)发布《2021 年全球气候状况临时报告》，验证了 IPCC 第六次评估报告的结论。

　　《2021 年全球气候状况临时报告》指出：2021 年( 月至月)全球平均气温较 185 —1900 年工业化前的平均水平高出约(1.08±0.13)℃;2020年全球温室气体浓度再创新高，二氧化碳、甲烷和氧化亚氮的浓度分别较工业化前(1750年)高出 149%、262%和 123%，2021 年，这种增长趋势仍在延续。②WMO 称，创纪录的大气温室气体浓度和累积热量已将地球推向未知领域，并将产生深远影响。从海洋深处到山峦之巅，从冰川融化到极端气候事件频发，从全球生态系统到社区家庭，全球气候变化带来的负面影响已经渗透到地球的每个角落，正在将人类推向危险和未知的边缘。

　　为了防止全球生态系统发生不可扭转的变化和人类可能走向的不可知的边缘，国际社会必须在应对气候变化问题上采取“雄心勃勃”的举措，努力扭转全球温室气体排放量继续上涨的趋势，推动人类走向净零排放之路，格拉斯哥气候大会就是在这种紧要关头召开的一次重要会议。正如联合国秘书长古特雷斯所说，为期两周的格拉斯哥气候大会必须成为人类和地球的一个转折点，是将世界从气候变化临界点拉回来的“最后、最好的机会”③。

　　(二)在避免灾难性影响的“机会之窗”迅速缩小的背景下召开2021 年 10 月，国际能源署(IEA)发布的《2021 年世界能源展望》显示， 2021 年全球与能源相关的二氧化碳排放量可能增加 12 亿吨，从而抵消了 2020 年因新冠肺炎疫情影响而减少的排放量的三分之二，2021 年成为有史以来二氧化碳排放量增幅第二高的年份，仅次于 2019 年。

　　①与此相对应，2021 年 10 月 27 日，联合国环境规划署(UNEP)发布《2021年排放差距报告》，直接提出警告：按照目前的减排计划，世界将进入“到本世纪末升温至少 2.7℃”的灾难性轨道。《公约》秘书处发布的《<巴黎协定>框架下国家自主贡献(NDC)综合分析报告》显示，按照各国目前的承诺，到 2030 年，全球排放量仍将比 1990 年高 59.3 ，比 2010 年高 16.3%，比 2019 年高 5.0%，为了将全球变暖限制在 ℃以下，到 2030 年，二氧化碳排放量需要在 2010 年的基础上降低约 25%，并在 2070 年左右达到净零;若要达到1.5℃的温控目标并避免气候变化带来的最糟糕后果，到 2030 年全球排放量必须减少 45%，在 2050 年左右达到净零。

　　②目前，全球经济增长受新冠肺炎疫情影响而有所放缓，随着经济的恢复，全球温室气体排放必将出现一定程度的反弹。如果不加大世界各国的减排力度，全球实现 2℃温控目标的机会将大大缩小，避免气候变化灾难性影响的“机会之窗”也在迅速变小。在这种背景下，格拉斯哥气候大会的召开在全球政治层面强化了这种紧迫性，并在最高层面开展政治动员，促使各方投入更大的努力，为避免灾难性的影响加强合作，巩固发达国家与发展中国家的政治信任，具有非常关键的意义。

　　(三)在全球气候治理迈向后 2020 时代的关键时刻

　　召开在《京都议定书》之后，2015 年达成的《巴黎协定》是规划 2020 年以后全球气候行动的最重要协定，为全球应对气候变化行动做出安排，就全球温控目标达成共识——将全球增温幅度控制在工业革命前水平的 2℃以内，并尽最大努力控制在 1.5℃以内。为实现这一目标，各缔约方定期提出国家自主贡献减排承诺，每隔五年进行一次进展评估，确定下一步的减排行动。

　　2016 年 11 月 日，《巴黎协定》生效，各国就如何落实《巴黎协定》的条款拟定了一本手册——《巴黎协定》规则手册，该手册的绝大多数内容于 2018 年在波兰卡托维兹气候大会(COP24)中基本完成谈判，只有第 条(关于国际碳交易机制)因涉及复杂的实施细节而没有完成谈判，2019 年的西班牙马德里气候大会(COP25)也未能就该条款取得突破。

　　于是，第 条便成为全面落实《巴黎协定》的核心遗留问题，事关《巴黎协定》能否顺利实施，也是影响 2020 年以后全球气候治理的关键议题。格拉斯哥气候大会是《巴黎协定》进入实施阶段首次召开的气候大会，与会各方回顾、评估 2015 年《巴黎协定》签署之后所取得的进展，总结经验教训，并督促各缔约方完成《巴黎协定》规则手册的谈判，推动全球气候治理进入全面履约的新时期。

　　如果说巴黎气候大会砺沙而成的“珍珠”是达成具有法律效力的承诺，格拉斯哥气候大会的“擎天柱”则是行动。这意味着，如果格拉斯哥气候大会不能完成规则手册的谈判，《巴黎协定》将因无法实施而沦为一纸空文。由此可见，格拉斯哥气候大会成为《公约》框架下全球气候治理进程全面迈向《巴黎协定》温控目标之路的关键会议，同时，也是各方构建公正合理、合作共赢的全球生态治理体系并推动全球气候治理进入后 2020 时代的重要契机。

　　三、格拉斯哥气候大会(COP26)取得的主要成果

　　与以往的全球气候大会一样，格拉斯哥气候大会仍然是一场博弈与妥协并存的会议，虽然国际社会对此次会议的评价褒贬不一，但是从积极的角度来看，它取得的成果和进展非常值得肯定。格拉斯哥气候大会就《公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》的落实和治理事项通过了 50 多项决议，其中， 号决议是《格拉斯哥气候协议》。该协议重申坚持多边主义，强调了气候危机的紧迫性，对减缓、适应与适应资金、技术转移、能力建设等诸多事项进行了具体安排。

　　(一)通过了《格拉斯哥气候协议》《格拉斯哥气候协议》是格拉斯哥气候大会通过的主要法律文件，该文件汇集了各缔约方正式谈判商定的内容，为后 2020 时代全球气候治理奠定了重要的基础，其内容主要体现在五方面。

　　第一，明确承认增温 1.5℃及以上的气候变化影响的严重程度，决心努力实现 1.5℃的温控目标。根据 IPCC 的评估报告，要实现 1.5℃的温控目标，需要快速、深入和持续的减排，包括到 2030 年，比 2010 年减少二氧化碳排放 45%等。《格拉斯哥气候协议》对 1.5℃温控目标的强调是迄今全球气候谈判中对此目标重要性最有力的承认。

　　第二，《格拉斯哥气候协议》注意到，尽管各国制定并提交了国家自主贡献，但是全球的排放量与 2010 年相比仍上升了 10%以上。因此，《格拉斯哥气候协议》制定了一项工作计划以提振雄心，要求所有国家重新审视其国家自主贡献，以确保它们在 2022 年底前与《巴黎协定》提出的温控目标保持一致，并且每年召开一次高级别部长级会议，讨论 2030 年前的气候雄心。

　　第三，呼吁各缔约方加快技术开发、应用和传播，并制定相应的政策，向低排放能源系统过渡，努力逐步减少有增无减的煤电和低效的化石燃料补贴。这是全球气候谈判 30 年来首次在正式法律文件中特别提到要减少煤炭的使用，向全球发出了清晰的信号。

　　第四，首次明确承认，向发展中国家承诺的到 2020 年提供 1000 亿美元的融资目标尚未实现，强调国际社会要在2025 年之前实现这一目标，然后进一步提供实现《巴黎协定》目标所需的融资，并开始讨论 2025 年后的融资目标。

　　第五，明确承认损失和损害问题的重要性以及扩大应对行动和支持的迫切需要，包括通过圣地亚哥网络(the Santiago Networ )的运作(和资助)来提供技术援助。同时，《格拉斯哥气候协议》还发起了格拉斯哥对话，缔约方、民间社会和技术人员将聚集在一起，讨论如何增加用于损失和损害的资金，有需要的缔约方如何获得这些资金。

　　四、格拉斯哥气候大会(COP26)对全球气候治理的多维影响

　　格拉斯哥气候大会是在全球气候变化危机叠加、全球避免气候变化灾难性影响的“机会之窗”迅速缩小的背景下召开的一次承上启下的重要会议，会议成果无疑将进一步加强国际社会对气候变化问题的关注，持续推动全球气候治理从承诺变成行动，对全球气候治理的理念、方式和路径都将产生非常重要的影响。

　　(一)促使全球碳中和理念进一步强化早在格拉斯哥会议召开之前，欧盟、中国、美国等主要世界大国(集团)已经提出了各自的碳中和目标或净零排放目标。欧盟把“气候中和”目标纳入 2019 年 12 月发布的《欧洲绿色协议》(EGD)，并在 2021 年 月正式通过了《欧洲气候法》，将 2050 年实现气候中和的目标写入法律。2020 年 月 22 日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上明确提出，中国力争于 2030 年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和。美国总统拜登在竞选期间就提出实现净零排放的目标。

　　2021 年 1 月 27 日，拜登发布“关于在国内和国外应对气候危机”的行政命令，明确提出美国经济将在 2050 年前实现净零排放。①格拉斯哥气候大会的召开进一步扩大了确立碳中和目标的缔约方的数量，提高了全球总体减排力度，让各国的目标在实施时具有更强的外在规制性。截至 2022 年 3 月，已有 136 个缔约方和 234 个城市提出或正在商讨碳中和目标，覆盖全球 GDP(按购买力平价计算)的 90%，全球人口的 85%。②可以说，在全球气候治理进程中，格拉斯哥气候大会第一次以会议文本的形式正式对全球经济发展的碳中和目标提出明确要求，这无疑会大大增强世界各国努力实施碳中和目标或净零排放目标的外在驱动力，促使碳中和或净零排放成为全球气候治理的重要指导理念。

　　(二)促使自上而下盘点与自下而上落实进一步融合国际气候谈判一开始，《公约》确定的最终目标就是“将大气中的温室气体浓度稳定在一个能够防止危险的人为干扰气候系统的水平”。这个目标应在足够的时间框架内实现，使生态系统能够自然地适应气候变化，确保粮食生产不受威胁，并使经济发展能够以可持续的方式进行。③

　　2015 年达成的《巴黎协定》把该目标具体化，即“将全球平均气温上升幅度控制在远低于工业化前水平 2℃以下，并努力将气温上升幅度限制在工业化前水平 1.5℃以下”④，并确立了治理机制，将自下而上的国家自主贡献与自上而下的定期全球盘点棘轮机制结合起来。后巴黎时代，全球气候治理的成效很大程度上取决于该机制所包含的两种行动之间的融合程度。棘轮机制是《巴黎协定》的核心理念，本质上要求各国定期更新国家自主贡献，通过自下而上的减排目标的不断提升来推动全球气候治理目标的实现。

　　在格拉斯哥气候大会召开之前，许多国家就提交了新的、更加雄心勃勃的国家自主贡献。截至 2021 年 10 月中旬，有 116 个国家提交了新的或更新的国家自主贡献。尽管从减排量来看，更新目标与 1.5℃温控目标的减排要求还存在很大差距，⑤但从机制运行来看，这样的进展表明《巴黎协定》的棘轮机制已经开始发挥效力。《格拉斯哥气候协议》的一大成功之处就是维持了将全球升温幅度控制在 1.5℃以内这一雄心勃勃的目标，并且吸纳了发展中国家要求更新国家自主贡献的要求，这更加凸显了自上而下的约束性机制和要求的作用。

　　五、全球气候治理新形势下中国的战略选择

　　格拉斯哥气候大会已经将世界各国的经济社会发展纳入碳中和(净零排放)的发展框架中，对此，中国有重要贡献并发挥了积极的推动作用，是全球碳中和潮流的关键力量。实现碳中和，不仅是中国为积极应对全球气候变化的庄严承诺，也是积极推动生态文明建设、建设美丽中国的必然要求。尽管目前还有很多不尽如人意之处，但是从全球气候治理的整个历史进程来看，格拉斯哥气候大会无疑取得了积极的预期成果，完成《巴黎协定》的最后谈判，预示着全球气候治理的“行动转向”已经开始，④进入全面实施的新阶段。面对全球气候变化的严峻形势及全球气候治理的新进展，中国要站在构建人类命运共同体的战略高度，统筹国际国内两个大局，为推动全球气候治理后 2020 时代的全面行动转向做出更加积极的贡献。

　　六、结语

　　格拉斯哥气候大会的召开及取得的重要成果标志着全球应对气候变化的努力又向前迈出了关键一步。虽然在一些关键问题上，格拉斯哥气候大会仍然没有达到国际社会的预期目标，但从全球气候治理的历史进程来看，尤其是在“新冠肺炎疫情全球大流行加速国际格局演变，世界进入动荡变革期”①的大背景下，格拉斯哥气候大会取得的进展和成果应当得到充分肯定。

　　当然，这些成果和进展不仅需要在未来一年中继续消化和完善,而且还需要后续的行动加以落实。行动重于一切，无论具有何种意义，承诺和理念只有在指导人类行动的实践中才能真正彰显价值。全球气候变化正在加剧，2021 年 月发布的 IPCC 第六次评估报告《气候变化 2021：物理科学》又一次为人类敲响了警钟，全世界必须立即采取更加有力的行动才能从根本上避免气候变化的灾难性影响。面对全球气候治理的严峻形势，中国要站在构建人类命运共同体的战略高度，充分利用《格拉斯哥气候协议》全面完成《巴黎协定》实施细则谈判的有利条件，积极推动全球气候治理真正进入行动和力度并重的新阶段。

　　作者：肖兰兰 孙晓凤