后巴黎时代的全球气候治理新挑战、新思路与中国方案

　　摘  要：自2016年11月4日《巴黎协定》正式生效后，全球气候治理迎来3.0时代，各方从自身立场出发在多方面展开激烈博弈，本文尝试以集体行动的逻辑为出发点，从技术、资金、领导力及气候政策四个方面展开，分析后巴黎时代全球气候治理集体行动困境所呈现的具体挑战，主要包括：气候有益技术公共产品供给不足导致技术缺口加剧;全球气候治理资金机制缺位导致资金缺口严重;气候治理领导力量弱化导致领导力赤字凸显;碳边境调节机制加剧新型绿色贸易壁垒。针对上述挑战，本文提出应在国际层面上进一步增强提供气候有益技术公共产品的能力;不断完善全球气候治理资金机制;在联合国框架下充分发挥大国合作的领导力量;根据不同国情制定碳边境调节机制方案;在此基础上，分析中国在后巴黎时代气候治理中的角色定位，提出气候治理的中国行动方案。

　　关键词：全球气候治理 《巴黎协定》 气候有益技术 碳边境调节 气候领导力

　　一、引  言

　　第26届联合国气候变化大会(UN Climate Change Conference, COP26)于2021年11月13日正式闭幕，作为《巴黎协定》进入实施阶段后的首次缔约方会议，与会各方就气候危机的紧迫性与加速治理行动的重要性达成一致共识。目前，对于“治理”并无统一的定义，通常采用全球治理委员会所给出的界定：“治理”是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。a关于“全球治理”这一概念，德国总理维利·勃兰特(Willy Brandt)最早赋予其理论内涵，即建立和发展多边规则与管理体系以促进全球相互依存和可持续发展。

　　罗伯特·基欧汉(Robert. O. Keohane)与约瑟夫·奈(Joseph Nye)认为“全球治理是全球层面的各种规则与机构形成的国际机制”。b联合国经济及社会理事会(United Nations Economic and SocialCouncil, UEOSOC)对其作出的定义是：为确定、理解或处理国家单独无法解决的世界性问题而集体努力。c虽然关于全球治理的定义具有诸多观点，但这些观点均强调“跨国性”、“集体行动”及“多边主义”的重要意义。“全球气候治理”作为全球治理的一个领域，具备以下三个特征：

　　气候治理需要不断协调各方博弈与冲突，是一种持续性的互动过程;气候治理既涉及以主权国家为代表的公共部门，也包含如企业等在内的私人部门;气候治理是国家行为体在无“世界政府”状态下进行的一种集体行动，容易产生“搭便车”行为进而陷入集体行动困境。全球气候治理是目前涵盖范围最为广泛、影响最为深远且最具代表性的全球治理议题。

　　正由于国际社会认识到全球气候治理的上述特性，气候治理逐渐成为国际谈判的核心议题被给予高度关注，并根据全球共识达成统一的整体行动方案以缔约形式进行落实。a所谓“后巴黎时代”是指自2016年11月4日《巴黎协定》生效后开启的全球气候治理新阶段。b《京都议定书》于2020年到期后，《巴黎协定》继续指导全球气候治理格局、协调各方气候行动，致力于为全球气候治理的多元化与低碳化提供制度性安排。全球气候治理进入3.0时代，随之出现了一系列新变化：

　　第一，治理行动的方式由“减缓”为主转变为“减缓”与“适应”协同发展，主体由主权国家、国际组织转变为主权国家、国际组织及多利益攸关方并存，整体呈现出由“单一化”向“多元化”的转变。第二，《巴黎协定》延续遵循“共同但有区别的责任”原则，但与京都时期的侧重不同。前者对发达国家和部分经济转型国家的减排行动制定了具有约束力的要求，对发展中国家并无强制性减排规定，以“区别责任”为核心，而后者强调应对气候变化是全球的共同责任，体现出以“共同责任”为核心，治理原则由“区别责任”向“共同责任”转变。

　　第三，《巴黎协定》生效后，各国家行为体在应对气候变化方面拥有了更大自主性，同时各自利益诉求的差异性也得以彰显，《联合国气候变化框架公约》的核心地位相对弱化，治理制度呈现出由“整体化”向“碎片化”的转变。第四，《巴黎协定》相较于“自上而下”的京都模式具备一定的优势与进步性，以“共同责任”理念取代原有的“南北二分法”、以“国家自主贡献”取代原有的“强制性减排”，增强了机制的灵活性，治理模式逐渐由“自上而下”向“自下而上”转变。

　　基于上述新变化，后巴黎时代的全球气候治理在获得新发展机遇的同时，也面临着诸多现实性挑战。首先，治理行动的“多元化”对于包括气候有益技术在内的全球性公共产品供给提出了更高要求。其次，治理原则转为强调“共同责任”，发展中国家为达到减排目标亟需发达国家的技术与资金援助，但双方就该问题存在严重分歧，影响全球气候治理效果。再次，治理制度的“碎片化”容易加剧气候治理领导力赤字，导致气候治理的不确定性增强。治理模式的“自下而上”难以避免自身松散、弱约束的特性，不利于敦促发达国家如期兑现承诺，甚至引发基于个体理性的保护主义行为。

　　全球气候治理本质上属于一种集体行动，其最终目标是在平衡不同国家间利益、国家利益与全球利益、当前利益与长久利益的基础上，提供充足的气候治理公共产品。a后巴黎时代所面临的上述挑战根源于个体理性与集体理性的内在冲突导致的集体行动困境，正如奥尔森(Mancur Olson, Jr.)提出，理性自利的个体并不总是选择采取集体行动来实现其集团的共同利益。b那么，后巴黎时代气候治理的集体行动困境具体表现为哪些现实性挑战?针对这些挑战可否尝试性地提出解决思路?这是本文的主要研究问题。

　　二、后巴黎时代全球气候治理的多重挑战

　　尽管《巴黎协定》对全球气候治理所需技术、资金等问题提出了具体要求，但至今发达国家对这些核心问题均并未给予充分回应。由于发达国家尚未承担足够的责任和义务，发展中国家的能力无法匹配《巴黎协定》要求，全球气候治理仍面临着多重艰巨挑战。

　　(一)气候有益技术公共产品供给不足导致技术缺口加剧气候有益技术在使用过程中能够对气候和环境产生正外部性，其形式上表现出非竞争性、收益上体现出非排他性，因此可视为一种全球性公共产品。气候有益技术是指有助于减少碳排放以应对气候问题的技术，可分为零碳技术与负碳技术。目前，气候有益技术仍处于长期发展之中，各领域技术成熟度差异较大。

　　一方面，零碳技术内部发展程度不一。以光伏、风电及水电为代表的可再生能源技术发展较为成熟，其发电成本大幅削减。而氢能作为当前最具发展潜力的清洁能源，在全球范围内其相关产业仍处于示范阶段，与大规模商业化推广还存在一定差距。另一方面，以碳捕集与封存(carbon capture and storage CCS)为代表的负碳技术虽然在技术层面上可行，但在现实应用层面上由于成本高昂而不具备经济性。CCS项目投资的初始额通常为上亿美元，运行周期长达数十年，a具有准入门槛高、投资回报周期长的特点，因此进一步阻碍了技术的商业化推广。

　　气候有益技术的发展现状决定了需要在研发创新等方面进行大量投入并进一步加强国际合作才可能取得突破。为实现上述目标，需要一系列气候有益技术在全球范围内的研发、推广与转让，技术缺口成为全球气候治理面临的最为显著的挑战。b首先，气候变化与气候治理的全球性特征要求发达国家和发展中国家必须同时采取积极行动，才能更有成效。但是，由于气候有益技术主要掌握在发达国家手中，发达国家的知识产权保护与气候有益技术公共产品属性之间的矛盾阻碍了气候有益技术向发展中国家转让。

　　在制度层面，《巴黎协定》第10条第1款就“技术开发和转让”提出一项共同愿景：“必须充分落实技术开发与转让，以改善对气候变化的抗御力和减少温室气体排放”，c希望气候有益技术能够以公共产品的形式提供，但是该条款对于发达国家与发展中国家双方如何进行技术转让与开发的合作并未作出详细说明，存在着界定模糊的问题。在实施层面，发达国家通常遵循市场范式来进行技术转让，而先进技术往往掌握在跨国公司手中，天然逐利性驱使其通过高价转让技术来攫取垄断利润，导致气候有益技术的公共产品属性无法充分体现。

　　与此同时，《与贸易有关的知识产权协议》(以下简称《知识产权协定》)作为该领域的国际标准，在技术转让方面依旧遵循市场机制运行，主要考虑发达国家一方的利益最大化，体现出知识产权的私权属性。发达国家强调知识产权保护对其本国企业的保障性作用，对现行制度持积极态度;而发展中国家认为前者对气候有益技术的知识产权保护为其技术吸收与发展带来阻力。目前，国际社会就气候有益技术的公共产品属性问题尚未达成共识，发达国家还未体现出促使气候有益技术成为公共产品的意愿。因此，气候有益技术公共产品不足，导致气候目标的实现成为现实性难题。

　　(二)全球气候治理资金机制缺位导致资金缺口严重

　　当前全球气候治理尚不具备一体化的资金机制，导致发达国家供资承诺兑现困难，造成气候治理出现资金缺口。一方面，发达国家出资分摊机制有待完善。自《公约》缔结以来，其资金机制并未涉及出资分摊的构建，《巴黎协定》则仅在其第9条第4款内容中强调了应“提供更大规模的资金资源，以实现减缓与适应之间的平衡”，a也未针对发达国家气候出资问题进行具体的制度安排，使得发达国家在兑现承诺时相互推诿、责任界定模糊。

　　另一方面，气候治理的资金来源主要依托五大基金筹措，即全球环境基金(GlobalEnvironment Fund, GEF)、绿色气候基金(Green Climate Fund, GCF)、适应基金(Adaptation Fund, AF)、最不发达国家基金(the Least DevelopedCountries Fund, LDCF)及气候变化特别基金(the Special Climate ChangeFund, SCCF)。五大基金虽发挥了不同作用，但在落实气候资金方面仍存在一些问题。

　　首先，五大基金的增资机制存在缺陷。五大基金中，仅全球环境基金(GEF)具备4年一周期的定期增资机制，而其余四大平台尚未形成相应增资机制，无法满足持续增资要求。

　　其次，气候资金的监督评估机制亟需改进。目前，气候资金平台均具备相应的监督评估机制，例如GEF拥有独立的监督评估处，旨在监督项目有效性、为战略规划等提供决策依据;GCF董事会承担着项目定期检测与业务评估的职能;AF的监督评估职能由适应基金董事会(AFB)负责，对适应基金的业务执行情况进行监督等。但是其监督方法与评估标准更倾向于发达国家，监管过程的透明度有待提升，且较少听取受援国的声音与意见，缺乏一定的客观性与公正性。正是由于上述多方面原因导致发达国家履约进展缓慢，气候资金迟迟无法落实到位。

　　在2009年《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会(COP15)上提出的“至2020年为发展中国家每年提供1000亿美元的气候资金承诺”，a据统计，真正落实至发展中国家的气候资金远低于气候供资承诺金额，截至2021年，第一笔1000亿气候资金仍存在200亿美元的缺口。b由于发展中国家的人均排放仍相对较低，经济能力相对薄弱，面对促进经济发展与应对气候变化的双重难题力不从心，亟需大规模资金支持以开展气候治理行动，因此全球气候治理资金机制的缺位将导致发达国家供资承诺难以兑现，进而阻碍全球气候公共产品的有效提供，导致发展中国家应对气候变化的能力难以提升，气候治理目标将难以实现。

　　三、后巴黎时代全球气候治理的新思路

　　为应对气候治理面临的各种挑战，缓解经济发展与气候治理难以均衡发展的矛盾，有效破解全球气候治理的集体行动困境，就需要放弃独善其身和单边主义做法，坚持共同但有区别的责任原则，确定合作新思路，各尽所能地推进全球气候治理新体系建设，开创合作共赢气候治理和国际合作新局面。

　　(一)进一步增强提供气候有益技术公共产品的能力解决气候有益技术公共产品供给不足的问题，亟需发达国家与发展中国家共同努力，在进一步提升脱碳技术开发能力与水平的同时，合作共同推动气候有益技术的国际转让。

　　1. 进一步提升脱碳技术开发能力与水平首先，加大可再生能源技术投入，提升发达国家和发展中国家利用现有技术共同参与气候治理的能力。2020年全球经济虽遭到新冠肺炎疫情的严重冲击，但可再生能源装机容量仍较上年增长约10.3%，光伏与风能分别同比增长约22%与18%，a其增幅显著。光伏、风能发电等技术发展较为成熟，极大地降低了发电成本，已经可以达到平价上网。

　　因此，各国继续保持对可再生能源技术的研发投入，保障可再生能源发电系统的平稳运行是目前可持续提升气候治理能力的重要支撑。其次，加大氢能研发力度，将氢能发展成为促进全球能源转型、保障能源安全的重要选择。现阶段全球制氢仍以天然气、煤炭等化石能源作为主要原料，存在着一定的碳排放问题，而电解水制氢作为最环保的方法，仅约占制氢总量的1%，具备很大发展潜力。

　　因此，全球可以以“促进能源转型”为出发点，以项目示范建设为着力点，构建“跨区域”、“跨产业”的氢能综合利用系统，在利用灰氢与蓝氢开拓氢能市场的同时，进一步促进绿氢技术研发应用。b再次，建立健全CCS技术开发的法律制度，保障其尽快成为实现化石能源大规模低碳化的重要途径。针对其在捕捉阶段存在对人身安全的威胁、运输与封存阶段存在的泄漏风险等高成本、高风险问题，在法律层面，各国政府应积极推动CCS技术利用的立法，出台相关税收优惠、项目补贴等激励政策，为CCS技术融资创造规范化、标准化的法律环境，给予相关项目托底保障。

　　在监管层面，建立起从二氧化碳捕集至运输再至封存的全生命周期监管模式，最大程度地降低CCS项目风险，确保人类健康与环境安全。若国际社会能够提供更多气候有益技术公共产品，进一步提升技术能力与水平，将可以大幅提高全球气候治理能力。

　　2. 合作推动气候有益技术的国际转让在技术转让方面，与发展中国家相比，发达国家需要发挥更大作用。发达国家一方面需要对国内的技术所有者进行引导激励，另一方面需要与发展中国家进行政府间合作，共同推动气候有益技术的国际转让。

　　第一，由于发达国家跨国公司不愿将手中掌握的气候核心技术无偿转让，单纯依赖市场机制无法有效落实技术转让。因此，发达国家必须加强政府对本国技术所有者的政策引导与经济激励，形成政府和市场的合作驱动机制。发达国家政府可通过向以企业为代表的技术所有者提供税收补贴或贷款担保等激励政策，引导推动商业性技术出口转让。

　　第二，通过与发展中国家建立政府间合作机制促进技术的联合开发，同时发展中国家也应结合自身技术基础与产业现状，积极制定应对气候变化核心技术清单，以促进与先进技术的有效对接，弥补技术供需缺口。双方还需保障技术转让流程的可报告、可核查、可测量，提高技术转让透明度。

　　第三，协调《公约》、《巴黎协定》下的技术机制与《知识产权协定》之间的关系，充分促进其与《知识产权协定》中灵活性条款的有机衔接，进而明确技术转让方和受让方之间的责任与义务。《知识产权协定》第31条(b)、(c)条款规定了几种强制许可：合理条件强制许可、公共利益强制许可等，但并未对强制许可的条件作出具体说明，赋予各成员国一定的自主性。虽然目前国际社会对强制许可的认定多集中于公共健康领域，但气候变化问题的日益严峻同样为人类公共利益带来威胁和挑战，因而通过实施基于气候公共利益的强制许可有助于敦促发达国家向发展中国家进行实质性技术转让，推动气候有益技术在发展中国家内部的广泛传播与有效应用。

　　(二)不断完善全球气候治理资金机制新冠肺炎疫情暴发加剧了全球经济风险，发达国家在控制疫情蔓延等方面自顾不暇导致不兑现气候供资承诺的风险增大。为保证发达国家兑现承诺、缩小资金缺口，可以从以下两方面出发弥补气候资金缺口。

　　1. 建立健全气候出资分摊机制发达国家建立出资分摊机制的依据大体分为以下三种：

　　第一，依据“污染者付费原则”，对各出资国的历史责任进行划分。在此选取历史累计二氧化碳排放量作为衡量指标，一国历史累计二氧化碳量与其出资分摊比例成正比，即历史累计二氧化碳量越高，相应的出资分摊比例也越高。第二，依据“支付能力分摊原则”，对各出资国的经济能力进行评估。在此选取GDP作为衡量指标，一国GDP与其出资分摊比例成正比，即GDP总量越大，相应的出资分摊比例越高。

　　第三，借鉴全球环境基金(GEF)经验，通过参考其他机构出资比例来确定各方分摊金额。GEF自1994年重组后开始遵循国际开发协会(International Development Association，IDA)第十轮基本份额(IDA10)来确定认缴参加国的认缴金额，并且每四年调整一次。a但在实践中对变量指标仍需细化，且缺乏应对发达国家突发事件的出资备选方案，仅依靠上述依据不足以确保出资分摊机制的有效运转。

　　四、后巴黎时代全球气候治理的中国行动方案

　　虽然后巴黎时代的全球气候治理进入深水区，面临着一系列现实挑战，但中国仍秉持着坚定的决心与意志，提出了高质量发展、生态文明建设、生态保护红线等重点目标，在不断提高自身气候治理能力的同时主动承担大国责任，积极推动国际气候公共产品供给，努力发挥气候引领作用。中国正致力于从技术、资金、气候政策及领导力等方面开展切实行动，通过自身示范行动为全球气候治理注入中国力量，提出全球气候治理的中国行动方案。

　　五、结  语

　　伴随全球变暖诱发世界各地极端天气频发，人类活动已经导致气候系统出现前所未有且不可逆的变化。气候问题已经成为现实性危机，触及到全人类的根本利益。后巴黎时代的全球气候治理在治理行动、治理原则、治理制度以及治理模式等方面发生一系列新变化，在迎来新发展机遇的同时也面临着气候治理技术供给不足、治理资金缺口严重、气候领导力赤字凸显及碳边境调节机制实施等集体行动困境加剧的难题。然而，气候治理目标的达成并非一蹴而就，认清后巴黎时代气候治理集体行动困境的本质、思考总结其现实性表现至关重要。

　　如果说全球气候治理在《巴黎协定》签订之初强调的是“承诺”，那么在后巴黎时代强调的则是“行动”。如何结合当前实际来探索治理新思路、寻求国际减排合作的最大公约数，化解气候治理集体行动困境，是当前亟需探讨的重点。在技术方面，国际社会应在进一步提升脱碳技术开发能力的同时，积极合作推动技术的国际转让，从而增强气候有益技术公共产品供给能力。

　　在资金方面，通过建立健全气候出资分摊机制、鼓励私营部门加大气候投融资等途径来缩小气候资金缺口，不断完善气候治理资金机制。在领导力方面，联合国应通过机构改革与设置履约监督制度来重塑自身主渠道角色，中美欧三方也应充分发挥大国合作的领导力量，在联合国框架下积极探索合作领导的新模式。在碳边境调节机制方面，国际社会需根据各自不同国情灵活制定对策方案，发展中国家应争取主动，不断增强自身能力建设予以应对;发达国家应谨慎筛选试点行业，分阶段实施碳边境调节机制，尽可能降低其对全球贸易的冲击。

　　当今国际形势复杂多变，面临着中美战略竞争与新冠肺炎疫情的双重压力，中国在后巴黎时代全球气候治理中的“新角色”和“新身份”也要求自身进一步加强能力建设，在《公约》与《巴黎协定》框架下积极推动气候技术、资金等公共产品供给，充分发挥气候引领作用。但气候变化的紧迫性与严峻性关乎全人类命运，应对气候危机仅依靠一国力量无法实现，“合作”仍将是唯一出路。无论从碳排放总量还是国际影响力来看，中美两国在气候治理领域的地位举足轻重，中美气候合作对于提振全球气候治理信心、实现气温控制目标意义重大。

　　双方已确立了气候领域合作共识，并对未来十年的具体减排行动进行了深入探讨，明确了扩大自身和共同努力来加速治理行动、促进全球低碳转型的目标，为全球气候治理释放出积极信号。未来双方应当在建立科学共识的前提下避免冲突，探索例如甲烷减排等合作新亮点，进一步发掘气候合作潜力，积极承担起应尽的责任与义务，通过实际行动丰富充实全球气候治理的内涵，为后巴黎时代全球气候治理注入大国力量。

　　作者：张慧智  邢梦如