转基因作物产业化中的法律监管保护分析

　　摘 要 随着现代生物技术的不断进步，全球农业经济局势的不断转变，转基因作物产业化已成为推进现代农业可持续发展的重要手段，但也为中国现有农业监管法律体系提出了新的要求。为此，本研究在分析了转基因作物的技术背景和国内外转基因作物产业化发展现状的基础上，指出中国转基因作物产业化发展过程中仍存在知识产权保护力度不足、安全评价体系存在缺陷、公众参与立法程度较低等诸多法律监管保护问题。并针对现存问题，对促进中国转基因作物种子产业化发展提出合理的法律完善建议。以期对中国政府更好地实施转基因作物知识产权保护、作物安全评价、公众参与监管等工作提供借鉴。

　　关键词 转基因; 农作物; 产业化; 法律; 监管; 保护

　　1引言

　　世界上第一批现代转基因野生植物于 1983 年被成功种植，代表着人类已经能够成熟利用现代转基因技术快速改良植物性状，是全球农业技术改革的重要开端(Daniel et al., 2002)。中国从 20 世纪 80 年代开始研究转基因生物技术，并在 80 年代后期迅速批准了部分转基因作物的工业化种植。2009 年，中国农业部正式批准了两个新的一级转基因优质玉米和水稻品种以及两个新的氨基酸植酸酶转基因优质水稻品种的安全优质生产许可证，这意味着中国转基因作物的商业化已经向前迈出了一大步。虽然中国对转基因作物仍存在争议，但转基因作物的研究、开发和应用无疑将成为世界农业发展的趋势和主流，转基因技术代表了现代农业发展方向(卢应涛, 2021)。

　　转基因作物：浅议转基因食品禁入校园午餐的情、理、法

　　中国将“转基因生物新品种培育工程”列为关系党和国家现代科学技术未来发展战略的五大工程之一，并称之为“重中之重”，或将成为新中国成立以来单项国家重点农业科研项目投资规模最大的国家项目。这既充分体现了党和国家对发展农业有机生物技术的高度重视，也充分体现了中国地方政府大力支持农业转基因有机作物产业发展的重大政策和战略取向。任何新技术的出现都是一把“双刃剑”，科学技术的发展没有对错之分，关键是要看我们人类如何更好地、科学地使用它，让其能够为人类的发展发挥真正的有益价值。

　　尽管转基因技术为整个社会发展带来的发展机遇、产业创新、效益增值等优势也是不可估量的，但是所衍生的基因安全、生态环境安全、产业安全等社会性问题也是被持续关注，因此对于转基因作物及农产品在现实生活中仍存在很多争议(高建勋,2018)。且随着转基因作物的大规模商业化种植，中国转基因作物产业化发展过程中将不可避免地出现一系列包括如何保护知识产权，如何保护遗传资源，如何平衡农民和产业的利益，如何确保转基因作物的安全等均是亟待解决的关键问题。面对这些问题，中国政府需要结合国家发展实际情况以及国际发展趋势，不断完善相关配套法律法规，进而为转基因农作物产业的发展和成长提供安全可靠的法律制度保护屏障。

　　2转基因作物产业化的发展现状

　　2.1 转基因作物的技术背景

　　转基因技术是一种先进的现代生物科学技术，是在分子水平上将一个或多个具有特定功能的基因从一个生物体转移到另一个生物体，从而获得所需生物体或产品的技术(Luh et al., 2015)。

　　传统杂交技术中的基因转移实际上伴随着许多基因的转移，通过对植株后代的连续选择，可以筛选出具有一定受体基因组合性状的理想株系。目前，在现代分子生物技术中广泛应用的受体转基因结合技术主要是单个或多个受体基因的精确结合，由于一个或多个受体基因在同一时间被转移，它比受体寄生植物更容易被接受。由于受体寄生植物的一些基因组和组织形态结构对外源基因转移的影响不大，因此寄生在受体上的植物仍能很容易地接受一些远亲的基因，包括一些受体动物、人类、细菌、真实细菌和人工设计的基因。正是在这一点上，转基因技术大大拓宽了外源基因的利用范围，这不仅是转基因技术的主要特点，也是转基因技术与传统杂交育种技术的重要区别。

　　目前，转基因作物的育种和栽培大致可分为以下两大类：(1)第一类栽培作物在近代中国主要用于培育新的抗性转基因育种。如果能推广培育新的抗性转基因育种，作物本身就具有较强的抗虫病、抗除草剂、耐寒性、抗旱性以及耐盐碱。在中国第一代转基因新品种的培育中，这些作物最大的优点是可以抵抗对环境的不利影响，从而大大提高单产，减少农药和化肥的使用，减少环境污染，如抗除草剂转基因烟草。目前，中国农作物转基因技术的发展主要集中在这一领域，已研发出包括转基因棉花、转基因油菜、转基因水稻、转基因玉米、转基因烟草等多种转基因作物。

　　第二类栽培作物主要是为了优化农产品的生产性状，如农产品质量的提高、加工产品的升值、特殊加工产品的升值、医疗保健等，这也可以称为第二代转基因农业产品的性状。这一类别可具体划分为三个子类别：一是控制成熟的转基因作物，可以改变作物的生长期，以满足市场的需求。二是增强型的转基因作物，可以增加作物营养成分，提高作物品质。例如，科学家已经开发出富含维生素的转基因水稻，可以用来治疗维生素缺乏患者。三是免疫受体转基因植物疫苗的作物。例如，康奈尔大学已经成功地研究了一种免疫转基因马铃薯，它可以作为一种可食用的抗乙肝疫苗。

　　2.2 国内外转基因作物产业化现状自 1994 年世界上首次实现转基因番茄的工业化生产以来，转基因作物的生产和种植在世界范围内得到了迅速的推广。2007 年，全球现有的转基因加工作物农业种植基地面积年增长率已达到 1296 公顷。转基因作物的产业化给相关农作物种植国和农民带来了良好的经济和环境效益，按当年转基因作物耕地总面积计算，前六名分别是美国、阿根廷、巴西、加拿大、印度和中国。

　　2007 年新增种植新的转基因农业作物的两个发达国家分别是出口转基因作物种子的智利和种植 Bt 玉米的欧盟国家(kryder et al., 2000)。波兰提高了转基因小麦的高产播种率、生长速度和稳定性，为发展中国家和发达国家带来了巨大的经济、环境、健康和社会效益。值得注意的是，2007 年是转基因作物产业化发展过程中最具有里程碑意义的一年，甚至有超过 5 000 万农民决定采用转基因作物。目前，中国批准的产业化转基因作物主要是转基因棉花。在“863”高科技科技行动计划的大力帮助和支持下，两位知名的中国科学家成功开发、复制和构建了一种类似的植物基因—BT 新型杀虫棉(段灿星等,2020)。

　　相似植物基因的抗药性基本相当于美国两个新的相似的棉花杀虫基因的抗药性，使中国两种抗虫棉花的相似植物基因及其相关科研成果在行业中达到了多项国际先进的科技水平，成为继美国之后的第二大进口国。成为具有自主生产和自主研发能力的正式进口商品国家，拥有多项中国官方棉花抗虫作物产品的知识产权。然而，现阶段中国官方进口的中国农作物仍主要从国外进口(钟石新, 2021)。与中国开展农作物抗虫进口商品贸易合作的 5 个进口国主要是美国、加拿大、巴西、阿根廷、日本、韩国和欧盟。其中，美国、加拿大、巴西和阿根廷分别是中国四种转基因小麦的主要产品进口国和生产国。中国进口的棉花主要来自美国和澳大利亚，美国的棉花品种主要是采用孟山都公司专利技术的转基因抗虫棉花品种(Macer,1996)。通过对不同国家转基因作物的种植和贸易情况发现，在当前国际农业经济发展形势下，转基因作物已经成为国际农业贸易市场中的一个重要对象，主要的作物品种包括转基因大豆，转基因棉花等。

　　3转基因作物产业化中现存法律监管问题

　　3.1 知识产权保护力度不足任何法律的制定都是国家意志的体现，知识产权法的制定更是国家利益的重要代表，特别是在当今国际知识产权贸易频繁的时代，拥有知识产权就能拥有国际主动权(Cupertino-Rodrigues et al., 2120)。

　　而随着转基因技术的出现以及其在农业研发生产过程中应用价值的显现，更为世界各国转基因作物知识产权保护立法与完善敲响了警钟。转基因作物产业可分为上游、中游和下游三个层次。上游主要涉及遗传资源和生物材料，中游主要涉及转基因方法和操作，下游主要涉及转基因产品。其中，转基因方法的专利保护主要是对与转基因生物材料发明相关的一些操作方法的保护，只要能够满足授予专利的条件，获得专利保护没有太大的障碍。然而，现在的问题是转基因作物生产方法的专利保护。

　　根据专利法第 25 条，动植物品种明确排除在专利申请的主体范围之外，但其生产方法可以被授予专利权。最后，对于转基因作物而言，目前中国根据《植物新品种保护条例》开展了新品种保护，但在转基因作物品种权的保护方式上存在一些不足。如保护力度不够、保护范围有限、保护品种特性有限等。事实上，转基因作物是基因专利和转基因方法的必然延伸和必然结果。开发商为了获得最终的转基因产品，实现产业效益，投入了大量的资金。这种法律制度的分离，不仅造成了法律适用的混乱，而且不能真正保护开发者的利益，促进转基因产业的发展。

　　3.2 安全评价体系存在缺陷从根本上讲，对于转基因作物是否会对人类健康产生重大影响仍没有明确证据可证明，转基因作物安全仍然是人类面临的一个未知的问题。因此，鉴于转基因作物安全的不确定性，要真正实现转基因作物产业化发展，加强对转基因作物安全性评价仍是一个世界各国共同的持续性课题。对于中国而言，国家关于转基因作物安全认证的立法起步较晚，但是仍然对转基因技术在农作物生产过程中的安全问题采取了谨慎的态度，也进行了明确的立法，基本体现了《生物安全议定书》中预防和安全评估的重要原则。

　　目前，中国已经出台了一系列有关转基因农业新作物安全的立法和监管文件，基本建立了一套中国转基因农业新作物安全监管体系，如《分级管理安全评价体系》、《农业转基因生物安全管理条例》《产品进口审批制度》等。但总的来说，中国现有关于转基因作物安全管理仍存在一些显著性问题(章雪平, 2018)。一是立法层次低，立法混乱，多为部门规则，没有统一的、全面的专门立法。一旦出现重大的生物安全问题，就很难进行有效的管理。二是转基因作物安全评价角度较局限，对于转基因作物的安全评价应延伸到整个转基因作物产业链进行评价，而局限对某个点的评价已经远远不能满足现阶段的技术发展需要。三是现有相关法律中关于转基因作物对生态环境安全影响的立法还不够，对转基因作物种植者的责任和义务也没有相应的规定。

　　3.3 公众参与立法程度较低伴随着现代农业的不断发展以及先进生物科学技术的不断进步，关于转基因作物的安全性问题仍然一直存在十分激烈的社会争议。一方面，转基因往往具有产量高、抗性强等生长优势，能够为农作物种植者带来较高的经济收益，因此吸引了大量农民群众进行种植。另一方面，由转基因作物加工得到的农副产品，人们往往会对其存在较大的质量安全质疑，影响产品推广。以上可看出，转基因作物主要接受者更多是作物种植者，而对于广大消费者而言，他们对于转基因作物的接受度仍处于较低水平，这将不利于转基因作物的产业化发展。由于缺乏对先进科学技术知识的教育普及，导致中国公众对于转基因技术的理解和认知存在滞后性和差异性。

　　由于缺乏正确的技术引导，农民往往更偏向于对转基因作物的盲目追捧，农产品消费者更偏向于盲目指责，公众对于转基因作物不能建立起合理的利弊认知，将严重阻碍公众与政府间的信息沟通，影响对转基因作物产业化的政策制定与社会评价(徐治立等, 2018)。同时，中国政府在制定有关转基因作物产业化的法律法规时，未重视公众参与决策制定的重要作用，缺乏从公众自身角度获取广大人民群众对于转基因技术以及转基因农产品的真实诉求及看法，难以或得最为客观的转基因作物产业化发展意见或建议，进而导致所制定的法律制度无法契合实际需求，甚至引起公众对于转基因政策的抗拒及抵触，阻碍转基因作物产业化的深入发展。

　　4转基因农作物产业化的法律监管完善建议

　　4.1 加强转基因农作物知识产权保护立法一个国家的知识产权制度一直影响着其对外贸易政策的地位，在保护转基因技术知识产权方面，各国综合考虑本国科技发展、对外贸易和现有法律制度等诸多因素，制定了不同的法律制度。因此，国家利益也成为转基因作物知识产权保护利益主体结构的重要组成部分。在全球激烈的农业经济竞争局势下，转基因农作物的出现无疑为世界各国农业发展指引了新的方向，也成为世界各国重要的农业市场竞争手段。而在国际农业市场中，作物知识产权就是主要的竞争力，拥有了转基因作物知识产权就能获得市场的主动权(邹勇和刘建民, 2011)。

　　鉴于此，要推进中国转基因作物产业化发展，彻底打开中国转基因作物在国际贸易市场的大门，加强对中国转基因作物知识产权保护立法是至关重要的。为此，首先应建立转基因农作物研发激励机制，有效激发人才的科研动力，增强转基因农作物新品种研发及培育后备力量。其次应扩大植物新品种知识产权保护的覆盖范围，为中国转基因农作物品种研发提供更广泛地品种权申请空间，激发相关科研院所及种子企业对于转基因农作物新品种的知识产权申报积极性。最后应加强对转基因农作物知识产权保护法律宣传工作的落实，提升相关科研人员及公众对于转基因作物知识产权保护的法制意识，倡导广大群众积极参与转基因农作物知识产权的保护及监管工作。

　　4.2 加强转基因农作物安全评价体系建设目前，转基因作物主要是一些经济作物和饲料作物，可供人们直接食用的农作物很少。中国有两种转基因水稻获得了农业部颁发的安全证书，这意味着转基因农作物已经打开了中国商业化种植的大门。鉴于食品安全问题的重要性，中国转基因作物产业化发展，中国政府需要尽快建立完善的转基因作物安全评价体系，实现对转基因作物从实验室到试验场、从示范基地到广泛化种植、从食品加工厂到超市和消费终端的全面风险评估和控制，从而确保转基因农作物及农产品消费者的安全。

　　为此，中国政府应全面结合全球转基因农作物发展趋势，专注于中国现阶段农业发展对于转基因农作物的实际需要，参照《农业转基因生物安全评价管理办法》对中国转基因农作物安全评价制度进行完善与优化。建议从以下几个方面进行改进：由于现有法律制度的有效性较低且分散，建议制定专门的转基因农作物管理法，建立转基因作物安全监管的公众参与制度，加强立法和执法过程的透明度，建立转基因作物和转基因食品的可追溯体系，加强对转基因作物种植户的管理，建立应急响应和损害赔偿制度，进而为中国转基因农作物构建起更为具体、完善的安全评价体系。

　　4.3 加强对公众参与机制的建立与完善在转基因技术不断发展，转基因作物市场不断扩展的局势下，重视并发挥公众参与转基因作物市场监督、转基因产业化决策、转基因技术评价等的积极作用，对于推进中国转基因作物产业化发展具有重要意义。因为，对于中国转基因作物产业化政策体系而言，由于公众参与机制的缺失，致使相关政策内容无法对准公众的实际需求，转基因作物产业化政策在推广过程中也难以被大众所认可及接受。因此，公众更多只能在对转基因作物产业化大量存疑的情况下，被动式的接受决策。而要想真正实现转基因作物产业化发展及推广，就应从基层群众的角度出发，充分发挥公众参与政策决策、参与政策执行监督的关键作用。

　　一方面，要建立完善的公众参与机制，通过创建公众与政府、研究人员、科研单位及相关企业间沟通交流的信息化平台，扩大并畅通政府与群众沟通的渠道，引导公众能够积极参与到政民互动的过程中，从基层获取最客观、最真实的民主意见，建立起公众对于政府决策的信任度。另一方面，要加强对公众科学素养的培养，通过转基因作物产业化政策解读、转基因技术教育普及基层科普宣传等方式提升公众对转基因知识的科学认知水平，使获取到的基层民主意见及诉求更加科学、有效，更能发挥公众对于转基因作物市场中“不正之风”的有力监督作用。

　　总结面对激烈的国际农业贸易竞争局势，为契合国际农业经济发展趋势，满足中国人民日益增长的粮食消费需求，推进转基因作物产业化俨然已成为中国现代农业发展过程中一项重要的发展举措。但总体看来，中国现阶段的转基因作物产业化发展较西方发达国家而言仍相对缓慢，关于转基因作物产业化发展的法律监管保护体系仍存在知识产权保护力度不足、安全评价体系存在缺陷、公众参与立法程度较低等诸多问题，更对中国转基因作物研发和产业化发展带来制约。为此，中国政府可通过加强转基因农作物知识产权保护立法、加强转基因农作物安全评价体系建设、加强对公众参与机制的建立与完善等多种途径对现阶段的中国现阶段的转基因作物产业化的法律监管保护体系进行优化，从而从法律的角度充分发挥转基因技术在中国农业发展中的优势，进而为中国转基因作物产业化发展提供更为完善合理、健康有序的制度保障。

　　参考文献

　　Cupertino-Rodrigues M., Dhliwayo T., Trachsel S., Guo R., and Vicente F.S., 2020, Evaluation of U.S. inbred lines with expired plant variety protection for mid-altitude tropical maize breeding, Euphytica, 216(3): 7.

　　Daniel L., James K., and Elizabeth H., 2002, New controls on the deliberate release of GMOs, European Environmental Law Reveal,(2): 30-37.

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　　(段灿星, 孙素丽, 朱振东, 2020, 全球转基因作物的发展状况,科技传播, 12(24): 29-31+48.)Gao J.X., 2018, Research on the risk prevention of the industrialization of genetically modified crops, Zhongguo Shehui KexueyuanYanjiusheng Xuebao (Journal of the Graduate School of the Chinese Academy of Social Sciences), (05): 104-113.

　　(高建勋, 2018,转基因作物产业化之风险预防研究, 中国社会科学院研究生院学报, (05):104-113.)

　　作者：张娟娟*河南工业贸易职业学院, 郑州, 451191