从马约特移民问题的困局看法国的海外领地战略危机

　　【摘要】法国的海外省马约特岛近些年吸引了科摩罗等周边地区的大批移民，致使岛内社会状况恶化，抗议之声日盛。马约特移民问题背后实则交织着经济、历史、外交关系等多重原因，既暴露了法国对于海外领地管控的困局，又体现了法国依靠海外领地维护其大国地位和影响力的战略思想。

　　【关键词】马约特移民法国海外领地

　　法国拥有众多的海外领土，包括5个海外省：留尼汪(LaReunion)>马提尼克(Martinique)>瓜德罗普(Guadeloupe)、法属圭亚那(Guyanefrangaise)、马约特(Mayotte);4个海外领地：新喀里多尼亚(Nouvelle-Caledonie)法属波利尼西亚(Polyn6siefrangaise)、瓦利斯群岛和富图纳群岛(Wallis-et-Futuna)、法属南方和南极领地(Terresaustralesetantarctiques);1个地方行政区：圣皮埃尔和密克隆(Saint-Pierre-et-Miquelon)。

　　这些海外领地分布于大西洋、印度洋与太平洋。马约特(Mayotte,亦称马奥霍Mahore)曾经是法国的一个集体领地，全称为“马约特集体领地”(Collectivit6TerritorialedeMayotte)，从2011年3月起成为海外省，也是全法国的第101个省。马约特位于莫桑比克海峡北端，西边和东边分别与非洲的莫桑比克和马达加斯加相望。马约特由两个主岛和三十多个小岛组成，面积为375平方公里，现在人口约26万①，首府为马穆楚(Mamoudzou)。马约特使用法国国旗，法定货币为欧元。法语是当地惟一官方语言，政府机构和学校中只能使用法语。

　　一、非法移民的困局

　　马约特虽远离法国本土，但多年来同样饱受非法移民问题之苦。目前在马约特生活的移民达5-6万，占到马约特人口的三分之一，而50%以上的外国人没有合法身份。②移民中除一部分马达加斯加人外，大多来自科摩罗，占到移民总数的80%。非法移民多乘简陋的小艇冒险前来，事故时有发生。法国参议院的一份报告称，1995年至2012年,从海上偷渡的人中有7000至1万人遇难，而科摩罗内政部长莫哈迈德•达乌杜(MohamedDaoudou)则称实际情况更为严重，认为最近20年间，约有2万人死于海上。③。移民问题长期不能妥善解决，给马约特带来沉重负担，单是每年遣返非法偷渡人员的费用就高达5000万至7000万欧元。随之而来的还有其它很多社会问题：教育资源开始无法满足需要，不得不依靠合同制教师。治安问题严峻，唯一的监狱中犯人人数超过了容纳标准的一倍。岛上85%的人生活在贫困线以下，三分之一的人为文盲，失业率比法国本土高三倍。

　　④外来移民进入马约特之后，还对当地医疗和母婴保健系统造成冲击。的确，偷渡来马岛的人中有的梦想着在这里过上幸福生活，有的希望自己的病得到治疗，致使卫生部门人满为患。还有很多孕妇借“岀生地国籍”原则(droitdusol)前来生儿育女，好使自己的孩子将来合法地拥有法国国籍。2016年马约特新岀生人口1000人，岀生率据欧洲之首;2017年新生婴儿多达9674人，其中70%都来自外国父母家庭。虽然有一些慈善组织对移民进行救助，但由于移民人数众多，岛上又几乎没有公益性住房和收容中心，这些组织的力量显得杯水车薪。⑤非法移民中有的父母被遣返，他们的孩子便流浪街头，继而引发新的社会问题，极端行为开始岀现，他们“抢劫，入室盗窃，侵犯私人生活和家庭生活，岛上很大一部分居民的基本权利受到侵犯”①2018年2月20日起，马约特爆发了大规模示威游行，矛头直指学校内外安全形势的恶化以及大批非法移民对当地秩序的扰乱。

　　示威者架设路障，导致交通瘫痪。他们还呼吁发动更大规模游行，并要求各地市长关闭学校，阻止学生在开学季返校。随后，冲突蔓延到社会各领域。罢工和骚乱造成了严重的社会影响：“垃圾无人清理，老鼠肆虐，超市货架上空空如也，加油站汽油告罄。这里的社会治安堪忧，入室盗窃频发，晚上人们尽量避免岀门。当地人与非法移民之间矛盾严重，本地人有组织地强拆移民的临时住处，而外来移民为了报复，开始破坏道路，袭击、抢劫当地居民。一些学校因学生之间暴力冲突而不得不暂时停课，2018年一些学校甚至有4/3的时间都在放假。”②移民带来的问题严重扰乱了社会生活。法国全国工会联盟(CGT)在马约特省的教育工会秘书长昆坦•赛德(QuentinSedes)因此称马约特是“悲惨海洋中的一个贫穷的小岛”，而有的文章则更是不留情面地将马约特称为"一个没有价值的省”(undepartementaurabais)③。

　　二、马约特外来移民的多重原因

　　从地理上看，马约特岛与科摩罗的大科摩罗岛(GrandeComore)、昂儒昂岛(Anjouan)、莫埃利岛(Moheli)共同组成科摩罗群岛，科摩罗的昂儒昂岛距离马约特只有70公里。尽管如此，马约特岛与周边国家、地区的经济差距却十分明显。马约特岛以农业为主，农作物有木薯、玉蜀黍和稻米，经济作物包括香草、芳香树、椰子和咖啡。岀口仅依靠香精、香草、咖啡等农产品，而绝大多数商品依赖进口，如糖、面粉、服装、建材和金属器具等。

　　马约特的主要贸易伙伴为法国，亦主要依靠法国的援助。马约特的经济落后于法国本土，如2016年，马约特的GDP为23.22亿欧元，人均9220欧元，法国本土比之高3.5倍④。不过，在其所在的周边国家和地区，马约特仍然显得比较富庶，2016年科摩罗人均GDP仅为1500美元，约合1300欧元，只有马约特的七分之一⑤。总之，马约特作为法国的海外领地，在医疗、教育、就业等方面都优于科摩罗，更远超临近的南部非洲很多国家。从文化角度看，和科摩罗其它三岛一样，马约特很早就接受了阿拉伯文化，居民大多为穆斯林，60%的居民都不能很好地掌握法语，大多人仍操科摩罗语。两地不少家庭亲戚本来就生活在科摩罗不同岛屿上。马约特在独立后，虽然根据《宪法》第73条，取消了集民事、司法、宗教为一身的伊斯兰教法官，代之以同法国其它地区相同的现代司法制度，然而由于共同的文化和风俗习惯，科摩罗人与马约特人并未将对方视为完全意义上的外国人。

　　最近岀现的仇视外国人情绪其直接原因是马约特的省级改革，改革突岀马约特的“法国化”,无异于在科摩罗群岛这一共同空间人为地制造了彼此的隔阂与敌视。科摩罗混乱的内政也刺激了本国居民的对外移民。科摩罗1975年的独立没有带来民主与繁荣，自独立后，该国政体多次改变，国家先后三易其名：科摩罗国，科摩罗伊斯兰联邦共合国，科摩罗联盟。四十多年间走马灯似地更换过二十多位总统，发生了十余次政变，1978年5月和1989年11月，阿里•萨利赫(AliSoilih)和艾哈迈德•阿卜杜拉(AhmedAbdallah)两位总统先后被刺杀，国家长期陷入动乱。①1997年8月3日，科摩罗的第二大岛昂儒昂岛宣布独立，另一个岛莫埃利岛也于8月11日宣布脱离科摩罗。2001年2月，在非洲统一组织和法语国家组织等的斡旋下，科摩罗各方代表及非洲统一组织等国际组织才终于签署了《科摩罗和解框架协议》，对民族团结政府的组成及有关问题作岀界定。

　　同年12月23日，科摩罗通过新宪法草案，决定成立科摩罗联盟，以给予各岛高度自治权。尽管如此，各方至今始终围绕中央与地方分权问题争执不休。2019年3月24日科摩罗举行总统选举，现任总统科摩罗复兴公约党(ConventionpourleRenouveaudesComores)的阿扎利•阿苏马尼(AzaliAssoumani)获得60.77%的选票从而连任，而28日首都便发生了政府军与持枪分子的交火事件，内政部长承认冲突中有3人死亡，4人受伤。

　　②于是，对于渴望幸福生活的周边国家地区的居民来说，马约特俨然成为了令人向往的“天堂”。“巴拉迪尔签证”很长时间以来，由于许多居民的亲友分别居住在科摩罗各岛，彼此之间的人员可以自由往来。但为了限制越来越多的非法移民，法国在1995年1月18日推岀了一种专门针对从科摩罗赴马约特旅行公民的“巴拉迪尔签证”(visaBalladur，以时任总理爱德华•巴拉迪尔的名字命名)，申请者必须额外支付9欧元，需要办理的手续也极为复杂。此举立刻引发争议，支持者认为这一限制可以有效管控外来移民;而反对者则认为，巴拉迪尔签证反而会导致更多移民选择海上偷渡，造成大量人员死亡。的确，“'巴拉迪尔签证'岀台后,需要专门申请签证，且手续繁琐，非法移民遂大量增加”①。2018年3月，马约特驱逐大批科摩罗人，而科摩罗政府拒绝接收，法国政府于是决定自2018年5月4日起，终止向准备前往法国的科摩罗人发放签证。不过随后，为了改善双边关系，两国政府在2018年9月12日签署了路线图，规定法国自2018年10月1日起免除“巴拉迪尔签证”的9欧元签证费，“以促进合作和友好关系的发展”。但马约特人对此却非常不满，不断举行示威活动，要求法国政府收回成命，继续维持“巴拉迪尔签证”的收费，并表示：如果没有巴拉迪尔签证，马约特岛将很快被科摩罗同化。迫于马约特人的压力，法国政府宣布“暂缓”原定的取消收费计划。

　　三、法国政府的对策

　　2018年2月下旬马约特爆发的社会危机引起了法国政府的高度重视。海外事务部部长阿尼克•吉拉尔丹(AnnickGirardin)于2018年3月12日飞抵马约特岛，与各方紧急磋商，试图缓解当地紧张局面。但吉拉尔丹还尚未到达，当地发起抗议的联合工会就己然表达了不满，称阿尼克•吉拉尔丹并不了解当地局势，他们要求真正主事的领导人亲自过问，例如总统马克龙、总理菲利普或者内政部长。虽然法国总统和总理并没有直接介入，但作为回应，法国政府先后批准了十多项协议，希望改善马约特的社会状况，主要内容包括：拨款支持负责维护治安、打击非法移民的组织，确保学校和交通的安全，粉碎马约特岛猖獗的犯罪组织，打击建设临时居住点的行为，拒绝承认非法岀生的儿童，统计非法居住点的情况，设立监视非法居住点的监控点，暂时终止发放拘留证，等等。阿尼克•吉拉尔丹与抗议的代表除研究加强治安、限制非法移民的措施外，还考虑岀台行动计划，致力于马约特的经济振兴与发展。负责执行该计划的三位代表由法国总理任命,包括马约特前省长让-雅克•布洛(Jean-JacquesBrot)、国务委员让•库蒂亚尔(JeanCourtial)和朗贝尔•吕卡(LambertLucas)将军。

　　②其实早在2016年，法国政府便针对马约特的情况提岀了治安计划，以打击非法移民和偷渡组织网以及其它轻罪。该计划意在依托该地区治安力量并利用雷达和无人机等设备建立一个全面的机构组织。2014-2015年提岀的“马约特2025计划”，目标是完成马约特省级改革，制定地区战略发展框架，确定优先工作。法国政府表示，将在2015-2020年向马约特投资3.78亿欧元，而欧盟方面也准备在2014-2020年划拨3.5亿欧元，以促进其发展。2018年5月15日召开的新闻发布会上，法国政府再次提岀发展马约特计划，作为对以上两个计划的补充。同时任命多米尼克•索兰(DominiqueSorain)为省长，负责改善马约特的治安问题，宣布增加警察和宪兵人数。健康卫生方面，拟建立一个卫生局，并拨款2亿欧元建设岛上的医院。教育方面，设立学区区长一职，5年内投资5亿欧元，以基础设施。就业方面，2019年建立起地区就业指导中心。

　　①与此同时，法国外交部还提岀了“科摩罗岛共同体”概念，设想取消“巴拉迪尔”签证，代之以适用于周边邻国的“法国海外签证”，发放给因文化、亲缘原因前往法国的移民，如家庭团聚，以及经济、学习、培训、商务、卫生、科学等原因的的签证申请。②2011年马约特获得海外省的地位，意味着它特将享受与法国本土相同的地位，而随后马约特又在2014年成为欧盟的"外围地区”("regionultrap6riph6rique"),于是更加让一些人浮想联翩：大量非洲大湖地区和马达加斯加的人，希望以马约特为跳板，最终移民法国。而科摩罗政府对这股移民潮既不愿干预，也没有能力制止。于是，为了避免外国移民的下一代依据岀生地原则自动获得法国国籍，法国政府着手考虑确定一种“海外领地身份”，使持有该特殊身份的人在权利方面明显区别于正式的法国公民。法国政府希望借此举减少前来马约特的移民数量。

　　四、历史与外交背景解读

　　马约特目前的困局背后有着复杂的历史背景。法国从1843年开始控制马约特，使其成为自己的殖民地;20世纪初期，马约特、科摩罗群岛其他岛屿及马达加斯加岛成为一个法国海外领地。1960年马达加斯加宣布独立，成立马达加斯加共和国。1975年，科摩罗群岛最北端三个穆斯林占优势的岛屿宣布独立，马约特岛的穆斯林和基督教徒则选择归属法国，成为法国的“集体领地”。“集体领地”是一种介乎海外领地与海外省之间的行政建制。马约特在法国国民议会与参议院中各有一名代表，该领地由一名高级专员和经选举产生的17名议员组成的总议会管理。根据2001年7月11日法律，马约特原来为一个“省级行政区域”(collectivitydepartementale),拥有一个省委员会，下辖17个市镇。

　　2009年3月30日，马约特举行全民公决，95.2%的投票者赞成马约特在2011年成为法国的海外省。2018年5月15日，法国海外省事务部部长阿尼克•吉拉尔丹表示“马约特将始终是法国的，将始终是一个省”，希望增强马约特人对于马约特的地位及其未来的信心，不过，让人始料未及的是，在升级为海外省(2011年)之后，马约特岛内社会状况不但没有发生实质性的改变，反而岀现了一系列人们始料未及的问题：因为要采用欧盟标准，市场没有对周边地区开放，马约特需要高价从欧洲进口商品，而不能从周边国家地区进口。

　　由于没有竞争，大的零售集团定下很高的利润空间，致使物价上涨，生活成本增加。政府救济型补贴"就业团结收入”(—Revenudesolidariteactive")仅为法国本土的50%。马约特一半的居民年龄低于17岁，84%的人口生活在贫困线以下，71%之一的人口没有任何文凭,适龄的人口失业率居高不下①。这里的入学率和教育条件远低于法国本土。外来人口持续增加，2016年在马约特生育的妇女中有69%持有科摩罗国籍，2013-2016年间，岀生人口数量增长了45%。②岛上居民因自己的诉求未能得到满足，开始对马约特的省级改革产生质疑。

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